Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 17 grudnia 2003 r., IV CK 288/02
Roszczenie o zapłatę pierwszej opłaty rocznej, dochodzone przez gminę
od spółdzielni na podstawie art. 2c ust. 6 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.
Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem
działalności gospodarczej.
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Miasta G. przeciwko
Produkcyjno-Handlowej Spółdzielni Pracy "P." w G. o zapłatę, po rozpoznaniu na
rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 17 grudnia 2003 r. kasacji strony powodowej od
wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2002 r.
uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Gdańsku do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r. zmienił wyrok
Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 23 marca 2001 r. i oddalił powództwo o
zapłatę kwoty 152 522 zł tytułem reszty pierwszej opłaty rocznej należnej w związku
ze zbyciem przez pozwaną spółdzielnię w dniu 18 marca 1997 r. prawa
użytkowania wieczystego szczegółowo opisanej nieruchomości, a więc przed
upływem 10 lat od jego ustanowienia.
Umowa z dnia 3 sierpnia 1993 r., na podstawie której powodowa Gmina
oddała pozwanej spółdzielni grunt w użytkowanie wieczyste przewidywała –
zgodnie z art. 2c ust. 6 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze
zm., dalej: „u.zm.u.g.g.”) – że w razie zbycia użytkowania wieczystego przed
upływem dziesięciu lat od jego ustanowienia, spółdzielnia obowiązana jest zapłacić
pierwszą opłatę roczną, od uiszczenia której była zwolniona, w wysokości
określonej w dniu zbycia.
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd Sądu Okręgowego, że pierwsza opłata
roczna, o której mowa w art. 2c ust. 6 u.zm.u.g.g., nie jest świadczeniem
okresowym, w odróżnieniu bowiem od kolejnych opłat rocznych uiszczana jest w
trybie warunkowym, jednorazowo i bez z góry określonego terminu. Sąd ten jednak
odmiennie niż Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie o zapłatę pierwszej opłaty
rocznej, jako związane z administrowaniem nieruchomościami, wynika z
prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej w rozumieniu nadanym temu
pojęciu w przepisie art. 118 k.c. Oznacza to, że roszczenie strony powodowej uległo
trzyletniemu przedawnieniu.
Kasacja strony powodowej oparta została na podstawie naruszenia art. 118
k.c. przez uznanie, że roszczenie dochodzone na podstawie art. 238 k.c. w związku
z art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst:
Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 2c ust. 4 i 6 u.zm.u.g.g.
związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej i jako takie ulega
trzyletniemu przedawnieniu. W kasacji zawarty został wniosek o uchylenie
zaskarżonego wyroku w części oddalającej powództwo i przekazanie sprawy
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę tego
wyroku i zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powodowej Gminy kwoty 152 522
zł z odsetkami od dnia 12 czerwca 1997 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zróżnicowanie terminów przedawnienia określonych w art. 118 k.c. nie zależy
ani od charakteru podmiotu, któremu roszczenie przysługuje, ani od charakteru
rozstrzygnięcia sprawy (cywilna czy gospodarcza), a wyłącznie od rodzaju
roszczenia z punktu widzenia jego związku z określonym rodzajem działalności.
Zawarte w art. 118 k.c. określenie „związane z prowadzeniem działalności
gospodarczej” jest określeniem szerokim, budzi więc uzasadnione wątpliwości,
zwłaszcza w odniesieniu do roszczeń, których związek z prowadzeniem działalności
gospodarczej nie jest oczywisty.
Pojęcie „działalność gospodarcza” zostało przeniesione do języka
prawniczego z ekonomii, w której działalność tę określa się jako zaspokajanie
potrzeb gospodarczych człowieka za pomocą użytecznych dóbr materialnych i
usług, dokonywane w wymiarze społecznym, a nie jednostkowym. Ze względu na
to, że w praktyce gospodarczej występuje wręcz nieograniczona liczba sytuacji
faktycznych, nie sposób było wyczerpująco, w jednym akcie normatywnym, określić
działalność gospodarczą. Prawdą jest zatem, że ustawodawca posługuje się
pojęciem „działalność gospodarcza” w różnych aktach prawnych i w różnych
kontekstach. Z tego też względu w dotychczasowym orzecznictwie Sądu
Najwyższego przeważa pogląd, że analiza definicji „działalność gospodarcza” musi
uwzględniać przedmiot i cel danego unormowania. W konkretnym wypadku chodzi
o to, czy będące przedmiotem procesu roszczenie ma swe źródło i wynika z
prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej.
Analiza pojęcia „działalność gospodarcza gminy” musi być odniesiona przede
wszystkim do przepisów ustrojowych, tj. przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym. Rozważając tę kwestię, Sąd Najwyższy w uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 14 marca 1995 r., III CZP 6/95 (OSNC 1995, nr 5, poz. 72)
wskazał m.in., że dopuszczalny zakres działalności gospodarczej gmin nie może
być rozpatrywany bez uwzględnienia jej celów należących do porządku
konstytucyjnego. Według zaś tego porządku, jednostki samorządu terytorialnego
wykonują zadania publiczne dla zaspokajania potrzeb mieszkańców (art. 71 ust. 2
Konstytucji). W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono zadania
własne gminy jako „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty”. Zadania te,
których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb
ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, są „zadaniami
użyteczności publicznej” (art. 9 ust. 4). Wśród tych potrzeb znajdują się sprawy
gospodarki nieruchomościami (art. 7 ust. 1 pkt 1). Nie budzi wątpliwości, że
dochodzone przez powodową gminę roszczenie o zapłatę pierwszej opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma związek z „gospodarką
nieruchomościami”, a więc wchodzi w zakres „zadań użyteczności publicznej”.
Z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,
który stanowi, że gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą
poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach
określonych w odrębnej ustawie, wypływa wniosek, iż zadania o charakterze
użyteczności publicznej mogą być realizowane także w drodze prowadzonej
działalności gospodarczej, natomiast gdyby działalność gospodarcza miała
wykraczać poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zgoda na jej
prowadzenie musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Rozważenia wymaga
zatem kwestia, czy będące przedmiotem sporu roszczenie o zapłatę pierwszej
opłaty rocznej, dochodzone na podstawie art. 2c ust. 6 u.zm.u.g.g. – które
niewątpliwie związane jest z gospodarką nieruchomościami, a ta z kolei wchodzi w
zakres zadania o charakterze użyteczności publicznej – jest roszczeniem
związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego udzielono odpowiedzi na pytania
koncentrujące się wokół istoty działalności gospodarczej. Stwierdzono, że
działalność tę wyróżnia kilka cech charakterystycznych, a mianowicie fachowość,
podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego
gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność działań oraz
uczestnictwo w obrocie gospodarczym (por. np. uzasadnienia uchwał składów
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91,
OSNCP 1992, nr 2, poz. 17 oraz z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSNCP
1992, nr 5, poz. 65, a także uchwały z dnia 14 marca 1995 r., III CZP 6/95).
Podkreślono jednak, że diagnoza co do tego, czy danej działalności można
przypisać cechy działalności gospodarczej, zależy od konkretnych okoliczności
rozpoznawanej sprawy, a także od kontekstu prawnego. To ostatnie stwierdzenie
nabiera aktualności zwłaszcza w odniesieniu do gmin, albowiem ich działalność nie
ma jednorodnego charakteru, a cele tej działalności oraz sposoby ich osiągania są
bardzo różnorodne. Nie mogą przy tym schodzić z pola widzenia regulacje prawne
dotyczące gmin, a w szczególności przepisy wspomnianej ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)
oraz ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr
106, poz. 679 ze zm.), zwłaszcza że komunalna działalność gospodarcza stanowi
przykład działalności nie obliczonej na zysk. Motyw zarobkowy w przypadku tej
działalności został zastąpiony motywem racjonalnego gospodarowania,
rozumianym bądź jako efektywność, bądź jako wydajność.
Przy takim rozumieniu komunalnej działalności gospodarczej o uznaniu za
działalność gospodarczą określonych czynności faktycznych czy też prawnych,
podejmowanych w ramach gospodarki nieruchomościami, decyduje będzie aktywny
i dynamiczny charakter podejmowanych działań. Nie może być uznana za
gospodarczą działalność o charakterze pasywnym, ograniczająca się do zawarcia
ze spółdzielnią, w następstwie realizacji roszczenia przysługującego jej z mocy
prawa, umowy o oddanie bez przetargu gruntu w użytkowanie wieczyste czy też
zgłoszenia – jak w analizowanym przypadku – roszczenia o zapłatę przez
spółdzielnię pierwszej opłaty rocznej w związku ze zbyciem użytkowania
wieczystego przed upływem dziesięciu lat od jego ustanowienia (art. 2c ust. 2 i 6
u.zm.u.g.g.). Podobne kryterium przyjmowane jest w orzecznictwie Sądu
Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie działalności
gmin w zakresie gospodarowania mieniem. Wskazuje się, że o tym, czy
gospodarowanie mieniem (m.in. wynajem lokali) stanowi działalność gospodarczą,
decyduje aktywny charakter podejmowanych działań. Przesądzającym czynnikiem
jest „zamierzony charakter wykonywanej działalności, jej rozmiar, organizacja
przedsięwzięcia, a także sposób i stopień przygotowania przedmiotów i środków
prowadzenia działalności”. Działalność ograniczająca się do np. pobierania
pożytków z rzeczy nie może być uznana za gospodarczą (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., III RN 4/96, OSNAPUS 1997, nr 10,
poz. 160 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia
1998 r., II SA 1226/97, nie publ.).
Skoro więc roszczenie strony powodowej nie jest roszczeniem o świadczenie
okresowe ani też nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie
było podstaw do zastosowania trzyletniego terminu przedawnienia (art.118 in fine
k.c.). Kasację jako usprawiedliwioną należało uwzględnić i orzec, jak w sentencji
(art. 39313
i art.108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art. 39319
k.p.c.).