Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 kwietnia 2004 r.
III SK 31/04
Kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z
2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) jest sankcją nakładaną na przedsiębiorcę za nie-
dopełnienie obowiązku udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów informacji niezbędnych do wszczęcia i sprawnego pro-
wadzenia postępowania także wówczas, gdy żądana informacja została udzie-
lona z opóźnieniem, już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary
pieniężnej.
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r.
sprawy z odwołania Telekomunikacji Polskiej SA przeciwko Prezesowi Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji i konsumentów, na sku-
tek kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 lipca 2003 r. [...]
o d d a l i ł kasację;
zasądził od strony powodowej Telekomunikacji Polskiej SA na rzecz pozwa-
nego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 450 (czterysta
pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowa-
niu kasacyjnym.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 24 lipca
2002 r. [...] wydaną na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15 grudnia
2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) na-
łożył na Telekomunikację Polską SA w Warszawie (dalej TP SA) karę pieniężną w
2
kwocie 3.521,90 zł, stanowiącej równowartość 1.000 euro, za nieudzielenie w termi-
nie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 45 ustawy o ochro-
nie konkurencji i konsumentów.
Uzasadniając wydaną decyzję, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów (dalej Prezes Urzędu) wskazał, że pismem z 11 lutego 2002 r. powiadomił TP
SA o wszczęciu przeciwko niej postępowania antymonopolowego w sprawie naduży-
wania przez nią pozycji dominującej poprzez narzucanie nieuczciwych cen i uciążliwych
warunków umów (art. 8 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów),
w związku z czym na podstawie art. 45 tej ustawy zwrócił się o przedstawienie sto-
sownych wyjaśnień w sprawie w terminie 14 dni pod rygorem sankcji płynących z
ustawy. Zgodnie zdyspozycjąart.45ust.2ustawywpiśmietymokreśliłzakresżądanejinformacji,
celżądania,terminnaudzielenieodpowiedziorazpouczenieo sankcjach zanieudzielenieinforma-
cjilubudzielenieinformacjinieprawdziwychlub wprowadzających wbłąd.W piśmie z 25 lutego
2002 r., doręczonym w dniu 27 lutego 2002 r., TP SA złożyła częściowe wyjaśnie-
nia, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego 14-dniowego terminu na udzielenie
odpowiedzi w zakresie pytań sformułowanych w punktach 8, 9 i 11 pisma Prezesa
Urzędu z 11 lutego 2002 r. Prośbę tę uzasadniono koniecznością „sięgnięcia do
materiałów źródłowych, gdyż nie jest możliwe uzyskanie wyjaśnień od osób, które
zajmowały się przygotowaniem cennika". Do 13 marca 2002 r., kiedy upłynął termin,
o który wnioskowała TP SA, Prezes Urzędu nie otrzymał odpowiedzi na pytania
zawarte w punktach 8, 9 i 11 swojego pisma z 11 lutego 2002 r. Wobec powyższego
27 marca 2002 r. Prezes wszczął przeciwko TP SA postępowanie w sprawie nałoże-
nia kary pieniężnej, o czym poinformował stronę, doręczając jej zawiadomienie w
tym przedmiocie 4 kwietnia 2002 r. W tym samym dniu TP SA złożyła żądane wyja-
śnienia dotyczące punktów 8, 9 i 11 pisma Prezesa Urzędu z 11 lutego 2002 r. W
kolejnym piśmie z 10 kwietnia 2002 r., będącym odpowiedzią na zawiadomienie o
wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, TP SA wyjaśniła, że nie była w
stanie w terminie odpowiedzieć na pytania Prezesa Urzędu ze względu na zmiany
organizacyjne w strukturze telekomunikacji i odejście osób, które zajmowały się
przygotowaniem cennika, wyjaśnień dotyczących punktów 8, 9 i 11 pisma Prezesa
udzieliła bez zbędnej zwłoki, a jej opóźnienie nie wynikało ze złej woli. Nadto strona
wskazała, że otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nało-
żenia kary pieniężnej 5 kwietnia 2002 r., a żądane wyjaśnienia złożyła 4 kwietnia
2002 r., przed doręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wydając
3
decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, Prezes Urzędu podkreślił, że za takim rozstrzy-
gnięciem przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, TP SA udzieliła stosownych wy-
jaśnień dopiero po 50 dniach od otrzymania pisma Prezesa Urzędu z 11 lutego 2002 r.
(wyznaczającego 14-dniowy termin na udzielenie informacji). Po drugie, TP SA miała
łącznie aż 28 dni na udzielenie wyjaśnień w terminie (po uwzględnieniu jej wniosku o
przedłużenie pierwotnego 14-dniowego terminu o dodatkowe 14 dni). Po trzecie, pyta-
nia zadane przez Prezesa Urzędu były kontynuacją wątków wcześniej rozpoczętych w
trakcie innego postępowania, nie miały charakteru informacji nowych, pojawiających
się po raz pierwszy w trakcie postępowania. Po czwarte, wartość dowodowa uzyska-
nych wyjaśnień była niewspółmierna do czasu oczekiwania na te wyjaśnienia. Po
piąte, przesuwanie przez TP SA terminów na udzielenie odpowiedzi na wezwania Pre-
zesa Urzędu jest zjawiskiem nagminnym. We wcześniejszych przypadkach, gdy
zwłoka w udzieleniu odpowiedzi była nieznaczna, Prezes Urzędu odstępował od uru-
chamiania procedury antymonopolowej w sprawie nałożenia kary, korzystając z
uprawnienia do fakultatywnego nakładania kary pieniężnej. Po szóste, TP SA korzysta
z fachowej pomocy prawnej, znane są jej prawne konsekwencje nieudzielenia infor-
macji w terminie. Przy ustalaniu wymiaru kary Prezes UOKiK kierował się przesłan-
kami wskazanymi w art. 104 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Od powyższej decyzji Telekomunikacja Polska SA wniosła odwołanie do Sądu
Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zarzucając:
oparcie decyzji na nieprawdziwym stanie faktycznym, naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a.
oraz naruszenie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsu-
mentów. Wskazując na powyższe podstawy, powódka wniosła o zmianę zaskarżonej
decyzji poprzez uchylenie nałożonej na nią kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwoła-
nia powódka podniosła, że nie jest prawdą jakoby nie udzieliła wyjaśnień w terminie,
ponieważ w swoim piśmie z 25 lutego 2002 r., doręczonym Prezesowi Urzędu 27
lutego 2002 r. (a więc z zachowaniem zakreślonego terminu), odpowiedziała na 8
spośród 11 pytań sformułowanych przez Prezesa, a w pozostałym zakresie wniosła o
przedłużenie terminu na udzielenie stosownych informacji. Prezes Urzędu nie zajął
stanowiska w kwestii wnioskowanego przedłużenia terminu, co stanowi naruszenie
art. 9 k.p.a., który ustanawia obowiązek organów administracji publicznej udzielania
informacji faktycznej i prawnej. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., powódka podnio-
sła, że nie jest prawdą twierdzenie Prezesa Urzędu, jakoby ostateczne złożenie
przez nią brakujących wyjaśnień było konsekwencją otrzymanego wcześniej zawia-
4
domienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania w sprawie nałożenia kary za nie-
udzielenie informacji w terminie. Brakujące wyjaśnienia złożyła bowiem 4 kwietnia
2002 r., podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia
kary pieniężnej jej pełnomocnik otrzymał dopiero 5 kwietnia 2002 r. W ocenie po-
wódki, pozwany organ antymonopolowy naruszył także art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż przepis ten daje mu fakulta-
tywne uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę w przypadku
nieudzielenia żądanych informacji lub udzielenia informacji nieprawdziwych albo
wprowadzających w błąd. Zdaniem powódki żadna z tych sytuacji nie zachodziła w
przedmiotowej sprawie, albowiem TP SA złożyła w piśmie z 25 lutego 2002 r. i w pi-
śmie z 3 kwietnia 2002 r. stosowne wyjaśnienia.
W odpowiedzi na odwołanie pozwany wniósł o jego oddalenie.
Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wy-
rokiem z 25 czerwca 2003 r. [...] oddalił odwołanie Telekomunikacji Polskiej SA w
Warszawie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 24
lipca 2002 r. [...].
Sąd Okręgowy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez
Prezesa Urzędu. Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urzędu nakłada, w drodze
decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną, jeżeli ten, choćby nieumyślnie, nie udzie-
lił informacji żądanych przez Prezesa na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 45 ustawy
lub udzielił informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. W ocenie Sądu
bezsporne jest, że powódka nie udzieliła w zakreślonym terminie pełnej odpowiedzi
na sformułowane przez Prezesa Urzędu pytania, lecz wniosła o udzielenie jej do-
datkowego terminu na nadesłanie brakujących wyjaśnień. Podobnie bezsporne jest,
że pomimo upływu dodatkowego terminu, określonego przez samą powódkę, żąda-
nych informacji nie udzieliła. Prezes Urzędu takie zaniechanie potraktował jako
brak odpowiedzi strony, konsekwencją czego było zastosowanie przez niego art.
101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu,
przyjętej oceny prawnej zachowania powódki nie zmienia okoliczność, że powódka
udzieliła żądanych wyjaśnień 4 kwietnia 2002 r., czyli już po wszczęciu przeciwko
niej - 27 marca 2003 r. - postępowania o nałożenie kary pieniężnej za nieudzielenie
informacji. Według Sądu sankcjonowane w przepisach ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów nieudzielenie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu należy inter-
5
pretować szeroko. Racjonalny ustawodawca wprowadzając art. 101 ustawy o ochro-
nie konkurencji i konsumentów niewątpliwie miał na celu zdyscyplinowanie uczestni-
ków i ekonomię postępowania prowadzonego w interesie publicznym (art. 1 ust. 1
ustawy). Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że złożenie wyjaśnień nie-
pełnych, wadliwych lub po upływie terminu nie pociąga dla nierzetelnych przedsię-
biorców jakichkolwiek konsekwencji prawnych. Skutkiem przyjęcia interpretacji pre-
zentowanej przez powódkę mogłoby być wykształcenie się praktyki umożliwiającej
przedsiębiorcom, przeciwko którym toczy się postępowanie antymonopolowe, ta-
mowania jego zakończenia, na przykład poprzez wnoszenie kolejnych wniosków o
przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie - wówczas
Prezes Urzędu, zamiast sprawnie prowadzić postępowanie antymonopolowe, zajmo-
wałby się oceną zasadności bądź bezzasadności takich wniosków. Uwzględniając
okoliczność, że zgodnie z art. 92 ustawy postępowanie antymonopolowe w sprawach
praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone w ciągu 4 miesięcy
od dnia jego wszczęcia, Sąd Okręgowy uznał, że zawężająca wykładnia art. 101 ust.
2 pkt 2 lit. b ustawy byłaby niedopuszczalna i nieracjonalna. Ustawodawca wyraźnie
wskazał, że w przypadku nieudzielenia żądanych informacji Prezes Urzędu może
nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną. Nie ulega wątpliwości, że TP SA udzieliła
jedynie częściowych wyjaśnień, a brakujące informacje złożyła zarówno po upływie
terminu zakreślonego przez Prezesa Urzędu, jak i wskazanego przez samą siebie.
Zdaniem Sądu, zachowanie to należało ocenić jako brak odpowiedzi, co stanowiło
uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 45
ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Za zupełnie niezrozumiały i
niezasługujący na uwzględnienie Sąd uznał zarzut naruszenia przez Prezesa Urzędu
art. 9 k.p.a. przez nieudzielenie odpowiedzi czy wyraża zgodę na przedłużenie ter-
minu do udzielenia wyjaśnień. Zarzut bierności organu w tym względzie, w kontek-
ście braku wykonania przez TP SA ustawowego obowiązku udzielenia żądanych
informacji, stanowi - w ocenie Sądu - nieudolną próbę nadinterpretacji prawa. Sąd nie
stwierdził również naruszenia art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że złożenie wyjaśnień
przez powoda było konsekwencją wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, iż
zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za
nieudzielenie informacji zostało sporządzone przez Prezesa Urzędu 27 marca 2002
r. Wbrew twierdzeniom odwołania doręczono je powódce 4 kwietnia 2002 r., a nie 5
kwietnia 2002 r. W tym samym dniu, tj. 4 kwietnia 2002 r., powódka złożyła (wpły-
6
wem bezpośrednim do Urzędu) swoje pismo uzupełniające wyjaśnienia. Nie jest więc -
w ocenie Sądu - żadnym nadużyciem twierdzenie Prezesa Urzędu, że doręczenie za-
wiadomienia o wszczęciu postępowania spowodowało reakcję strony - wniesienie żą-
danych informacji tego samego dnia. Rozumowanie powyższe jest logiczne, wynika z
doświadczenia życiowego, nakazującego ocenić zachowanie powódki jako chęć
uniknięcia kary. Nie można przypisać prezentowanemu w uzasadnieniu decyzji toko-
wi myślenia naruszenia prawa, a zwłaszcza art. 7 k.p.a.
Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżyła w całości kasacją powódka. Zaskarżo-
nemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, przez
błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna, o której
mowa w tym przepisie, może być nałożona na przedsiębiorcę przez Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów również w sytuacji wywiązania się przez
przedsiębiorcę z obowiązku określonego w art. 45 ustawy, ale po terminie wyzna-
czonym przez Prezesa Urzędu w piśmie skierowanym do przedsiębiorcy.
Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie istnieje potrzeba wykładni przepi-
sów prawnych budzących poważne wątpliwości, a to art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes
Urzędu może w drodze decyzji nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w przy-
padku, gdy przedsiębiorca nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na
podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów lub udzielił niepraw-
dziwych lub wprowadzających w błąd informacji. W zależności od przyjętej wykładni
tego przepisu, normie w nim wyrażonej może być nadana odmienna treść. Przepis
art. 45 w ust. 1 stanowi, że przedsiębiorcy lub związki przedsiębiorców są obowią-
zani do udzielania wszelkich koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu.
Adresatem art. 45 ust. 2 ustawy jest sam organ antymonopolowy, gdyż przepis ten
określa składniki żądania kierowanego do przedsiębiorcy (wskazanie zakresu in-
formacji, celu żądania, terminu udzielenia informacji oraz pouczenie o sankcjach).
Normą wyrażającą obowiązek udzielenia informacji jest zatem we wskazanym art.
45 ustawy tylko ustęp pierwszy. Zakres tego obowiązku nie został tam wyraźnie
określony; zakres ten nie został również doprecyzowany w treści art. 101 ust. 2 pkt 2
ustawy. Według pełnomocnika powódki, z uwagi na zawarcie w omawianym przepi-
sie sankcji o charakterze karnym, a co najmniej sankcji zbliżonej do sankcji karno-
prawnej, dyspozycja tego przepisu nie może być interpretowana rozszerzająco.
7
Jedyną dopuszczalną metodą wykładni w omawianym przypadku jest wykładnia języ-
kowa, nakazująca takie odczytywanie treści normy, jakie wynika ze znaczenia słów
użytych w przepisie. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że kara pieniężna określona
w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy jest instrumentem prawnym danym organowi
administracyjnemu w celu wymuszenia konkretnych, określonych prawem, zacho-
wań przedsiębiorców. W związku z powyższym kara pieniężna mająca charakter
„grzywny w celu przymuszenia" nie może - co do zasady - być nałożona na
podmiot po wykonaniu przez niego obowiązku wynikającego z ustawy. Skarżąca
wskazała, iż odmienne rozumienie tego przepisu przyjął Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, uznając, że udzielenie przez stronę postępowania antymonopolo-
wego odpowiedzi na pytania zadane przez Prezesa Urzędu po terminie jest
równoznaczne z ich nieudzieleniem i uzasadnia nałożenie na przedsiębiorcę
kary pieniężnej. Sąd uznał bowiem, że pomimo braku w przepisie wyraźnego
upoważnienia do nakładania kary pieniężnej w sytuacji nieterminowego przeka-
zania żądanych przez organ informacji, wykładnia celowościowa przemawia za roz-
szerzeniem zakresu penalizacji wynikającego z omawianych rygorów ustawy. Pełno-
mocnik powódki podniósł, iż sam Sąd orzekający w sprawie wskazał w treści uza-
sadnienia na istnienie dwóch możliwych interpretacji (sposobów wykładni) przepisu
art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, przeciwstawiając „szeroką interpretację" „wykładni
zawężającej". Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie jednej z dwóch wskazanych kon-
cepcji interpretacyjnych może mieć znaczenie dla wykładni innych przepisów doty-
czących nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców w postępowaniach admini-
stracyjnych podlegających kontroli w drodze odwołania do Sądu Okręgowego w
Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pełnomocnik powódki
zwrócił uwagę na fakt, że podobne wątpliwości co do norm dotyczących możliwo-
ści nakładania kar pieniężnych pojawiają się w przypadku stosowania „przepisów
penalnych" występujących w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunika-
cyjne (art. 124), ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (art. 56),
ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (art. 54 a). Biorąc pod
uwagę fakt, że prawo konkurencji odgrywa coraz większą rolę w obrocie gospodar-
czym (stanowiąc znaczące ograniczenie zasad swobody prowadzenia działalności
gospodarczej), a instrumenty tam określone traktowane są jako fundament Wspól-
nego Rynku Unii Europejskiej, do którego włączona zostanie również Rzeczpospolita
Polska, niezbędne jest - w ocenie skarżącej - wyrażenie przez Sąd Najwyższy sta-
8
nowiska w kwestii charakteru kar pieniężnych, które mogą być nałożone przez
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W szczególności, wkra-
czając przy okazji rozmaitych regulacji w sferę obowiązków przedsiębiorców, w tym
- obowiązku przekazania informacji na żądanie organu administracji - wskazane jest
sprecyzowanie standardów prawnych towarzyszących sankcjom nakładanym na
przedsiębiorców z powodu niedopełnienia tych obowiązków.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosłao orzeczenie co do istoty sprawy i
zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów [...] z 24 lipca 2002 r., a w przypadku, gdyby Sąd Naj-
wyższy uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe - o uchylenie
w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
przez Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Pozwany w odpowiedzi na kasację wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest ocena charakteru prawnego
kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a w związku z tym interpretacja tego
przepisu. Stanowi on, że Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, na przed-
siębiorcę karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość od 200 do 5.000
euro, jeżeli (przedsiębiorca), choćby nieumyślnie nie udzielił informacji żądanych
przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 45, lub udzielił nieprawdzi-
wych lub wprowadzających w błąd informacji. Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy odwołuje się bezpośrednio do art. 45 ustawy. Odwołanie obejmuje przy tym
cały przepis art. 45, a nie poszczególne jego jednostki redakcyjne (ustępy). Przepis
art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że przedsiębiorcy lub
związki przedsiębiorców są obowiązani do udzielania wszelkich koniecznych infor-
macji na żądanie Prezesa Urzędu (ust. 1), przy czym żądanie, o którym mowa w ust.
1, powinno zawierać: 1) wskazanie zakresu informacji i okresu, którego dotyczą; 2)
wskazanie celu żądania; 3) wskazanie terminu udzielenia informacji; 4) pouczenie o
sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub
wprowadzających w błąd (ust. 2). Wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 45 ust. 2
ustawy nie jest adresowany jedynie do organu antymonopolowego jako przepis okre-
9
ślający warunki formalne żądania kierowanego przez Prezesa Urzędu do przedsię-
biorcy. Przepis art. 45 ustawy powinien być traktowany całościowo - w ust. 1 ma
miejsce sformułowanie generalnej zasady, zgodnie z którą przedsiębiorca ma obo-
wiązek przekazać Prezesowi Urzędu wszelkie konieczne informacje, niezbędne do
wszczęcia i prowadzenia postępowania antymonopolowego, z kolei w ust. 2 nastę-
puje skonkretyzowanie obowiązku informacji, zwłaszcza przez wskazanie zakresu
żądanej informacji oraz terminu jej udzielenia.
Sankcja za nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych
lub wprowadzających w błąd nie jest karą w rozumieniu prawnokarnym, a skoro nie
ma charakteru sankcji prawnokarnej, to stosowanie do niej reguł interpretacyjnych
prawa karnego nie jest właściwe. Nie każda sankcja nazwana karą pieniężną jest
karą (grzywną) w rozumieniu prawa karnego. Kary pieniężne nakładane w drodze
decyzji Prezesa Urzędu stwierdzającej nieudzielenie informacji na żądanie organu
antymonopolowego albo udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających
w błąd są karami związanymi z naruszeniami proceduralnymi strony postępowania
antymonopolowego. Są to sankcje za naruszenie (niedotrzymanie) obowiązku natury
procesowej, w administracyjnym stadium postępowania antymonopolowego. Mają
one charakter represyjny (nakładane są za naruszenie ustawowego obowiązku
udzielenia informacji na żądanie Prezesa Urzędu), prewencyjny (mają zapobiegać
podobnym naruszeniom w przyszłości i zniechęcać do naruszania prawa), a zagro-
żenie nimi (potencjalna możliwość nałożenia kary przez Prezesa Urzędu) - nadaje im
charakter dyscyplinujący. Te cechy charakterystyczne - zbliżone do funkcji kar pie-
niężnych w prawie karnym - nie nadaje im jednak charakteru prawnokarnego, który w
decydujący sposób miałby wpływać na sposób wykładni przepisów regulujących ich
stosowanie (nakładanie) przez Prezesa Urzędu. Kara, o jaką chodzi w rozpoznawa-
nej sprawie, nie jest też „grzywną w celu przymuszenia”.
Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumen-
tów nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Za-
bieg interpretacyjny, który zmierzałby w kierunku zrekonstruowania normy prawnej z
wykorzystaniem tylko art. 45 ust. 1, przy pominięciu ust. 2, powodowałby skutek w
postaci niemożliwości precyzyjnego określenia obowiązku przedsiębiorcy dotyczą-
cego udzielenia informacji, a tylko w razie sprecyzowania tego obowiązku można
stosować wobec przedsiębiorcy sankcję w postaci kary pieniężnej za jego narusze-
nie. Obowiązek udzielenia informacji jest możliwy do zrealizowania (z zagrożeniem
10
sankcją za jego naruszenie) tylko wówczas, gdy skierowane do przedsiębiorcy żąda-
nie określa te wszystkie elementy, o których mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów, a zatem gdy precyzuje zakres żądanych informacji i
okres, którego mają dotyczyć, cel żądania, a także termin udzielenia informacji.
Obowiązek jest sprecyzowany tylko wtedy, gdy żądanie określa termin jego wykona-
nia. Termin udzielenia informacji jest istotnym elementem konstrukcyjnym ustawo-
wego obowiązku przedsiębiorcy. Oczywiście, ustawa nie precyzuje tego terminu, po-
zostawiając jego określenie Prezesowi Urzędu; z tego punktu widzenia termin ten
jest zbliżony do procesowych terminów sądowych, czyli terminów dokonania czynno-
ści procesowych, które wyznacza stronie postępowania cywilnego sąd lub przewod-
niczący (art. 164 k.p.c.), w odróżnieniu od procesowych terminów ustawowych okre-
ślonych bezpośrednio przez ustawę. Jednak nie ulega wątpliwości, że bez sprecy-
zowania terminu udzielenia informacji nie można mówić o rzeczywistym obowiązku
sankcjonowanym kara pieniężną.
Chybiona jest zatem interpretacja art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, która elimi-
nuje nawiązanie przy jego wykładni do treści art. 45 ust. 2, w tym zwłaszcza do
wskazania przez Prezesa Urzędu terminu do udzielenia informacji. Naruszenie
(przekroczenie) wyznaczonego terminu stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej
jako sankcji za naruszenie obowiązku procesowego. Nie można podzielić poglądu
skarżącej, że kara pieniężna nie może (nie powinna) być nałożona po udzieleniu
przez przedsiębiorcę żądanych od niego informacji, nawet jeżeli nastąpiło znaczne
przekroczenie wyznaczonego mu terminu. Przyjęcie takiego punktu widzenia ozna-
czałoby, że nakładanie kar pieniężnych na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stałoby się pewną fikcją, ponieważ w
każdej sytuacji, w której przedsiębiorca udzieliłby informacji już po wszczęciu przez
Prezesa Urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie byłoby moż-
liwe penalizowanie jego niezgodnych z prawem zachowań tylko z tej przyczyny, że
informacja - choć rażąco spóźniona - została jednak udzielona. Interpretacja powódki
prowadziłaby do sytuacji, w której nigdy nie byłoby właściwego momentu na ukaranie
przedsiębiorcy naruszającego obowiązek udzielenia w terminie informacji, ponieważ
zawsze - nawet w postępowaniu sądowym przed sądem antymonopolowym
wszczętym w wyniku odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - mogłoby
dojść do udzielenia żądanej informacji, co czyniłoby nałożenie kary bezprzedmioto-
wym.
11
Chociaż więc art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsu-
mentów stanowi wyraźnie o nałożeniu kary pieniężnej w razie nieudzielenia informa-
cji lub w razie udzielenia informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd, nie
mówi natomiast nic wprost o sankcjonowaniu karą pieniężną przekroczenia przez
przedsiębiorcę terminu na udzielenie informacji, to oczywiste jest, że sformułowanie
“nieudzielenie informacji” oznacza w kontekście celu tego przepisu, jego istotnego
sensu normatywnego, zarówno nieudzielenie informacji w ogóle, jak i udzielenie in-
formacji po wyznaczonym przez Prezesa Urzędu terminie. Zważywszy, że przekaza-
nie Prezesowi Urzędu stosownych informacji ma służyć sprawnemu i efektywnemu
przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego (por. art. 43 ust. 4, art. 92, art.
97 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także odpowiednio stosowane
art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego), należy przyjąć, że nieudziele-
nie informacji w terminie (udzielenie jej po upływie wyznaczonego terminu) stanowi
taką samą przeszkodę w osiągnięciu tego celu, jak nieudzielenie jej w ogóle.
Względy systemowe - właściwe odczytanie normatywnej treści art. 101 ust. 2
pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w kontekście całościowej
regulacji wszystkich jej przepisów - nakazują przyjąć odmienny punkt widzenia od
prezentowanego przez skarżącą. To odmienne spojrzenie nie ma przy tym rangi wy-
kładni rozszerzającej (słusznie krytykuje skarżąca argumentację Sądu Okręgowego
zmierzającą do zastosowania “rozszerzającej” wykładni przepisu art. 101 ust. 2 pkt 2
lit. b ustawy, ponieważ przepisy zawierające dotkliwe sankcje pieniężne nie powinny
być interpretowane rozszerzająco) lecz właśnie rangę wykładni systemowej i celo-
wościowej, dopuszczalnej w tym przypadku, jeśli się uwzględni cel, jakiemu ma słu-
żyć nałożenie kary pieniężnej. Kara pieniężna ma charakter nie tylko represyjny -
stanowiąc sankcję za nieudzielenie informacji albo udzielenie informacji nieprawdzi-
wych lub wprowadzających w błąd - ale także prewencyjny - ma zniechęcić przedsię-
biorcę do naruszania obowiązków podlegających penalizacji. Możliwość (fakultatyw-
na) nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę lekceważącego obowiązki ustawowe
stanowi swoiste “przymuszenie do wykonania obowiązku”, ale w potocznym znacze-
niu, a nie w znaczeniu prawnym (dogmatycznym), które pozwalałoby na uniknięcie
kary pieniężnej w razie wcześniejszego (przed jej nałożeniem) udzielenia informacji,
nawet po wyznaczonym terminie. Kara pieniężna, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 pkt
2 lit. b ustawy, nie jest w sensie dosłownym „grzywną w celu przymuszenia”, której
nie można nałożyć po spełnieniu obowiązku (po dokonaniu określonej czynności).
12
Kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów jest sankcją nakładaną na przedsiębiorcę za niedopeł-
nienie obowiązku udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu informacji niezbędnych dla
wszczęcia i prowadzenia - w interesie publicznym (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów) - postępowania antymonopolowego. Ma ona na celu
zniechęcenie przedsiębiorców do nieprzestrzegania obowiązku udzielania informacji
na żądanie Prezesa Urzędu. Cel ten wymaga przyjęcia możliwości nałożenia na
przedsiębiorcę kary nie tylko wówczas, gdy do chwili wydania przez Prezesa Urzędu
i doręczenia przedsiębiorcy decyzji o nałożeniu kary nie została udzielona jakakol-
wiek informacja, ale także wówczas, gdy żądana informacja została udzielona ze
znacznym opóźnieniem, już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary
pieniężnej. Odmienne założenie osłabiłoby znacznie prewencyjną, represyjną i dys-
cyplinującą funkcję tej kary.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na pod-
stawie art. 393¹² k.p.c.
========================================