Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CZP 7/05
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster
Sędzia SN Barbara Myszka
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary S.-L. przeciwko Skarbowi
Państwa – Prezydentowi Miasta P. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 28 kwietnia
2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Poznaniu
postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r.:
"Czy do osób trzecich, których praw nie narusza art. 182 ust. 1 ustawy z dnia
12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) należą
również osoby, które na podstawie pozwolenia na budowę wybudowały przed
dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym
własność Skarbu Państwa i które zgłosiły we właściwym czasie właściwemu
organowi żądanie nabycia tego garażu na własność (art. 211 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46,
poz. 543 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
Nabycie przez państwową uczelnię – na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy
z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze
zm.) – użytkowania wieczystego gruntów państwowych pozostających w jej
zarządzie oraz własności budynków i urządzeń trwale z nim związanych nie
obejmuje garażu z gruntem niezbędnym do korzystania z tego garażu
wybudowanego w warunkach określonych w art. 211 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lipca 2004 r. oddalił
powództwo o zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia woli o
przeniesieniu na rzecz powódki własności garażu oraz oddaniu w użytkowanie
wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu.
Z bezspornej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wynika, że powódka w
1967 r. wybudowała z własnych środków – na podstawie pozwolenia na budowę –
garaż na gruncie, który Skarb Państwa oddał w zarząd Uniwersytetowi im. A.M. w
P. Powódka używa garaż na podstawie umowy najmu zawartej na czas
nieoznaczony.
Sąd pierwszej instancji uznał, że przeszkodą do uwzględnienia powództwa
jest uwłaszczenie Uniwersytetu na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września
1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm., dalej: "u.s.w.")
Wprawdzie art. 182 ust. 2 tej ustawy stanowi, że przepisy ust. 1 nie naruszają praw
osób trzecich (z wyjątkiem Skarbu Państwa), lecz – zdaniem Sądu – nie dotyczy on
powódki. W chwili uwłaszczenia Uniwersytetu (27 września 1990 r.) powódce nie
przysługiwało bowiem – przewidziane w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr
79, poz. 464, dalej: "u.zm.u.g.g.") – uprawnienie do żądania nabycia garażu na
własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do
korzystania z tego garażu, gdyż wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 5
grudnia 1990 r.
Sąd Okręgowy, rozpoznając apelację powódki, przedstawił – na podstawie art.
390 § 1 k.p.c. – przytoczone na wstępie pytanie prawne. Podkreślając, że
powództwo zostało oparte na art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.
– dalej: "u.g.n."), który jest odpowiednikiem art. 8 u.zm.u.g.g., Sąd drugiej instancji
uznał, że budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne dotyczy relacji między
art. 182 ust. 1 u.s.w. a art. 211 u.g.n. Sposób rozstrzygania przez sądy zaistniałej
między nimi kolizji prowadzi do diametralnie odmiennych orzeczeń, zapadają
bowiem także wyroki uwzględniające powództwo na skutek uznania, że art. 211
u.g.n. jako przepis szczególny uchyla działanie art. 182 ust. 1 u.s.w. w zakresie, w
jakim nie da się on pogodzić z uprawnieniem przyznanym najemcom garaży.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do kwestii, jaka
relacja zachodzi między normami zawartymi w art. 182 ust. 1 u.s.w. i art. 211 ust. 1
u.g.n. Problem nie polega natomiast na tym, czy osoby, o których mowa w art. 211
ust. 1 u.g.n., są objęte wyłączeniem zawartym w art. 182 ust. 2 u.s.w., ponieważ nie
ulega wątpliwości, że wspomniane wyłączenie odnosi się do osób, których prawa
istniały w chwili wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym. Niedopuszczalna
jest konstrukcja uwłaszczenia pod warunkiem, że w przyszłości osobom trzecim nie
zostaną przyznane prawa dotyczącego przedmiotu uwłaszczenia.
Przepis art. 182 ust. 1 u.s.w. stanowi, że – z chwilą wejścia w życie ustawy (27
września 1990 r.) – grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się
przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia związane
trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej oraz
pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. Nabycie
wspomnianych praw – zgodnie z art. 182 ust. 2 u.s.w. – nie narusza praw osób
trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa.
Przepis art. 211 u.g.n. – zawierający takie samo rozwiązanie, jak art. 8
u.zm.u.g.g., uchylony z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 241 i 242 u.g.n.) – stanowi
natomiast, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed
dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym
własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą
żądać nabycia garażu na własność nieodpłatnie oraz oddania w użytkowanie
wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego
najemcą. Nabycie na własność garażu wybudowanego przed dniem 5 grudnia
1990 r. na podstawie pozwolenia na lokalizację czasową zostało – w myśl art. 211
ust. 2 u.g.n. – uzależnione od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami planu
miejscowego obowiązującego w dniu zgłoszenia żądania. Omawiane uprawnienie
najemcy garażu, a także jego następcy prawnego wygasło, jeżeli żądanie nabycia
garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do
korzystania z tego garażu nie zostało złożone właściwemu organowi do dnia 31
grudnia 2000 r. (art. 211 ust. 3 u.g.n.).
Treść przytoczonych przepisów potwierdza zasygnalizowaną przez Sąd
Okręgowy kolizję norm prawnych. Z jednej strony ustawodawca uwłaszczył szkoły
wyższe na podstawie art. 182 ust. 1 u.s.w. z dniem wejścia w życie ustawy (27
września 1990 r.), a z drugiej strony – na zasadach określonych w art. 211 u.g.n. –
uwłaszczył najemcę garażu, który na podstawie pozwolenia na budowę wybudował
go przed dniem 5 grudnia 1990 r. na gruncie stanowiącym własność Skarbu
Państwa lub gminy. Powstaje pytanie, w jakim stosunku pozostają omawiane
regulacje prawne. Przede wszystkim rozważenia wymaga kwestia, czy zachodzi
pomiędzy nimi stosunek odpowiadający relacji między normą szczególną a ogólną,
pozwoliłoby to bowiem rozstrzygnąć problem według zasady, że przepis szczególny
uchyla przepis ogólny.
Istotne znaczenie dla przedstawionego problemu ma uchwała Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992, W 10/91 (OTK Zb.Urz. 1992, nr 2, poz. 36),
w której została rozstrzygnięta kwestia relacji między przepisem art. 2 ust. 1 i 2
u.zm.u.g.g., regulującym uwłaszczenie państwowych osób prawnych, a art. 8 ust. 1
i 2 u.zm.u.g.g., określającym zasady uwłaszczenia najemcy garażu. Trybunał
Konstytucyjny uznał przepisy art. 8 ust.1 i 2 u.zm.u.g.g. za lex specialis w stosunku
do art. 2 ust. 1 i 2 u.zm.u.g.g. Taka interpretacja wynika – zdaniem Trybunału – nie
tylko z wyraźnego brzmienia cytowanych przepisów, lecz także z założenia, że
racjonalny prawodawca nie wprowadza do ustawy normy (art. 8), która byłaby w tej
samej ustawie wyłączona przez inną normę (zawartą w art. 2). Gdyby ustawodawca
nie chciał traktować art. 8 ustawy w całości jako lex specialis, musiałby to
zaznaczyć, dokonując zastrzeżenia "z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art.
2 ust. 1 i 2".
Interpretacja art. 211 ust. 1 u.g.n. i w art. 182 ust. 1 u.s.w. prowadzi do
wniosku, że także pomiędzy tymi przepisami zachodzi relacja lex specialis – lex
generalis. Przepisem szczególnym jest art. 211 ust. 1 u.g.n., zakres przedmiotowy
hipotezy normy zawartej w tym przepisie jest bowiem węższy niż normy zawartej w
art. 182 ust. 1 u.s.w. Dokonane na podstawie art. 182 ust. 1 u.s.w. uwłaszczenie
szkół wyższych dotyczy gruntów państwowych oraz budynków i urządzeń, w art.
211 ust. 1 u.g.n. jest zaś mowa o garażu i gruncie niezbędnym do korzystania z
tego garażu. Już sam fakt zastosowania liczby pojedynczej wskazuje, że ten ostatni
przepis ma charakter lex specialis. Przepis art. 182 ust. 1 u.s.w. mógłby stanowić
lex specialis w stosunku do art. 211 ust. 1 u.g.n., gdyby dotyczył uwłaszczenia
garaży szkół wyższych wzniesionych na gruntach państwowych pozostających w
zarządzie szkół wyższych. Stosunek pomiędzy omawianymi przepisami,
odpowiadający relacji między normą szczególną a ogólną, oznacza w rozważanym
wypadku, że szczególny przepis art. 211 ust. 1 u.g.n. uchyla przepis art. 182 ust. 1
u.s.w. w takim zakresie, w jakim skutek prawny pierwszego z nich nie da się
pogodzić ze skutkiem prawnym drugiego.
Za przyjętym rozstrzygnięciem przemawia także analiza zakresu
podmiotowego hipotezy normy zawartej w art. 211 ust. 1 u.g.n. Z jej brzmienia
wynika, że każdej osobie, która spełnia przewidziane w niej wymagania, przysługuje
uprawnienie do nabycia garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste
gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Hipoteza tej normy obejmuje
zatem także osoby, które wybudowały taki garaż na gruncie, który stał się
przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni na podstawie art. 182 ust. 1 u.s.w.,
ustawodawca nie wyłączył bowiem z jej zakresu podmiotowego osób, które
wybudowały garaż na gruncie państwowym pozostającym w zarządzie szkoły
wyższej.
Argumentu wspierającego prezentowane stanowisko dostarcza także
wykładnia funkcjonalna przepisu art. 211 ust. 1 u.g.n., która znalazła zastosowanie
przy interpretacji art. 8 u.zm.u.g.g. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w
przytoczonej uchwale z dnia 9 grudnia 1992, W 10/91. Rozumowanie tam zawarte
można też odnieść do wykładni art. 211 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca przyznał
osobom wymienionym w art. 211 ust. 1 u.g.n. (wcześniej w art. 8 u. zm.) określone
prawo podmiotowe. Celem jego było uwłaszczenie wszystkich osób, które wzniosły
garaż w warunkach określonych przez prawo. Należy uznać, że prawodawca,
przyznając określonej kategorii osób oznaczone uprawnienie, może zwęzić jego
zakres podmiotowy. Jeżeli sam nie dokonał takiego zabiegu, to wykładnię
ścieśniającą trzeba uznać za niedopuszczalną. Racjonalny ustawodawca nie
przyznaje uprawnień, które nie będą mogły być zrealizowane.
Powyższe wywody uzasadniają tezę, że nabycie przez państwowa uczelnię –
na podstawie art. 182 ust. 1 u.s.w. – użytkowania wieczystego gruntów
państwowych pozostających w jej zarządzie oraz własności budynków i urządzeń
trwale z nimi związanych nie obejmuje garażu z gruntem niezbędnym do
korzystania z tego garażu, wybudowanego w warunkach określonych w art. 211
u.g.n.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.