Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 14 października 2005 r., III CZP 73/05
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi wykonawcy Arkadiusza T. prowadzącego
działalność gospodarczą pod nazwą "S." w K. przy uczestnictwie zamawiającego
Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w R. na wyrok
zespołu arbitrów z dnia 29 listopada 2004 r., po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 14 października 2005 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17
czerwca 2005 r.:
"1. Czy wobec ostatecznego rozstrzygnięcia protestu zgodnie z art. 182 ust. 2
pkt 2a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr
19, poz. 177, ze zm.) dopuszczalne jest uwzględnienie skargi i zmiana wyroku
zespołu arbitrów polegająca na uwzględnieniu odwołania i odrzucenia oferty
wykonawcy w sytuacji, gdy z tym wykonawcą zamawiający zawarł już umowę, a to
wobec upływu zawieszenia terminu określonego w art. 181 ust. 1 wymienionej
wyżej ustawy i w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 94 ust. 1 tej ustawy?
2.w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie 1:
– czy postępowanie przed sądem powszechnym wywołane wniesieniem
skargi na wyrok zespołu arbitrów ulega w takiej sytuacji umorzeniu stosownie do
art. 355 § 1 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. i w związku z art. 194 ust. 2
ustawy – Prawo zamówień publicznych?"
podjął uchwałę:
Zawarcie przez zamawiającego z wykonawcą umowy na wykonanie prac
stanowiących przedmiot zamówienia publicznego nie stanowi przeszkody w
rozpoznaniu przez sąd skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, wydane po
rozpoznaniu odwołania innego uczestnika przetargu, chyba że umowa została
wykonana.
Uzasadnienie
Zamawiający Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej nr I w R. ogłosił przetarg
nieograniczony na zagospodarowanie nieczystości związanych z jego działalnością.
Wartość szacunkowa zamówienia została określona na kwotę 18 534 euro, a za
kryterium wyboru oferty służyć miała proponowana cena usługi.
Spośród trzech zgłoszonych ofert zamawiający wybrał ofertę F.U.H. „ E.-A.",
jako najkorzystniejszą cenowo. Na tę czynność zamawiającego wniósł protest inny
oferent Arkadiusz T., prowadzący firmę „S.”, zarzucając, że wybrana oferta podaje
rażąco niską cenę na zamawiane usługi co stanowi czyn nieuczciwej konkurencji.
Wniósł o jej odrzucenie i powtórne rozpatrzenie pozostałych ofert.
Zamawiający oddalił protest w dniu 8 listopada 2004 r. jako niezasadny. Od
tego rozstrzygnięcia wniósł odwołanie Arkadiusz T., podtrzymując swoje
dotychczasowe zarzuty.
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. zespół arbitrów oddalił odwołanie, a
Arkadiusz T. wniósł skargę, domagając się jego zmiany wyroku przez odrzucenie
przyjętej oferty i nakazania zamawiającemu dokonania wyboru spośród pozostałych
zgłoszonych ofert, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy zespołowi
arbitrów do ponownego rozpoznania. W toku postępowania skargowego Sąd
Okręgowy ustalił, że zamawiający zawarł w dniu 27 grudnia 2004 r. umowę ze
spółką "E.–T." na zagospodarowanie nieczystości, na warunkach zaproponowanych
przez tego wykonawcę w zgłoszonej ofercie, wybranej do realizacji przez
zamawiającego. W tej sytuacji Sąd Okręgowy powziął wątpliwość prawną, czy
wobec zawarcia umowy może toczyć się postępowanie sądowe ze skargi na wyrok
zespołu arbitrów, czy też postępowanie to podlega umorzeniu jako
bezprzedmiotowe.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowym celem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 – dalej: „Pr.z.p.”) jest zapewnienie warunków
dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty do zawarcia umowy na wykonanie prac
finansowanych ze środków publicznych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu
ochrony praw i interesów uczestników postępowania przetargowego. Osiągnięciu
tego celu ma służyć ustanowienie sformalizowanej procedury przetargowej oraz
szczególnego systemu środków odwoławczych. Pierwszym z tych środków jest
możliwość wniesienia przez uczestnika przetargu pisemnego protestu do
zamawiającego wobec podjętych przez niego czynności albo zaniechania ich
dokonania, mimo ustawowego obowiązku działania (art. 180 Pr.z.p.). W razie
oddalenia lub odrzucenia protestu przez zamawiającego, przysługuje odwołanie do
zespołu arbitrów działających przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych (art.
184 i nast. Pr.z.p.). Stosownie do art. 194 ust. 1 Pr.z.p., na wyrok zespołu arbitrów
oraz na postanowienie kończące postępowanie odwoławcze przysługuje skarga do
sądu.
Jest oczywiste, że byłoby najlepiej, gdyby umowa na wykonanie prac
stanowiących przedmiot zamówienia publicznego mogła być zawarta dopiero po
zakończeniu całego tego trybu odwoławczego, z sądową kontrolą włącznie. Licząc
się jednak z realiami, ustawodawca zdecydował się na pewną elastyczność,
zwłaszcza w zakresie zamówień dotyczących prac o niższej wartości. W art. 182
ust. 1 Pr.z.p. postanowił, że jeżeli wartość zamówienia dla robót budowlanych nie
przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 10 000 000 euro, a dla
dostaw lub usług – kwoty 5 000 000 euro, zamawiający może zawrzeć umowę z
dniem doręczenia postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze albo
wyroku zespołu arbitrów, nie czekając na wynik ewentualnego postępowania
sądowego ze skargi na orzeczenie zespołu arbitrów. Jeżeli jednak wartość
zamówienia przekracza te kwoty, umowa może być zawarta dopiero z dniem
wydania wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez Sąd
Okręgowy, albo z upływem terminu do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie
zamawiający mógł więc zawrzeć umowę po doręczeniu mu wyroku zespołu arbitrów
z dnia 29 listopada 2004 r., oddalającego odwołanie skarżącego Arkadiusza T. (...)
Zgodnie z art. 194 ust. 2 Pr.z.p., w postępowaniu toczącym się wskutek
wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania
cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy Prawa zamówień publicznych nie stanowią
inaczej. W rozdziale tym nie ma szczególnych unormowań dotyczących umorzenia
postępowania, gdyż art. 198 ust.3 ustawy stanowi jedynie, że jeżeli odwołanie
zostaje odrzucone albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, sąd uchyla
wyrok oraz odrzuca odwołanie lub umarza postępowanie. Podobnie ogólne
sformułowanie znajduje się w art. 386 § 3 k.p.c., dotyczącym apelacji (art. 391 § 2
k.p.c. o umorzeniu postępowania apelacyjnego na skutek cofnięcia apelacji nie
wchodzi w rozpoznawanym przypadku w grę). W tej sytuacji należy na podstawie
art. 391 § 1 k.p.c. odwołać się do ogólnej normy art. 355 § 1 k.p.c., regulującej
umorzenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o
umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie wyroku stało się zbędne lub
niedopuszczalne. Panuje przy tym zgoda, że zbędność lub niedopuszczalność
wyroku musi mieć za przyczynę zdarzenie zaszłe w toku postępowania. W przepisie
tym wymienia się wprost jedną z przyczyn zbędności wyrokowania, jaką jest
skuteczne cofnięcie pozwu. W doktrynie i w orzecznictwie do innych przyczyn
zbędności wyrokowania zalicza się m.in. skuteczne zawarcie ugody sądowej,
cofnięcie środka zaskarżenia lub śmierć jednego z małżonków w sprawie o rozwód,
natomiast za przyczynę niedopuszczalności wydania wyroku uznaje się zajście
okoliczności powodujących nieusuwalny brak jednej z bezwzględnych przesłanek
procesowych (art. 199 § 1 pkt 1 i 2, art. 1099 lub 1113 k.p.c.).
Nie ulega wątpliwości, że zawarcie przez zamawiającego umowy na
wykonanie prac stanowiących przedmiot zamówienia publicznego w trakcie
postępowania ze skargi na wyrok zespołu arbitrów nie mieści się w żadnej z
ustawowych kategorii przyczyn umorzenia postępowania. W doktrynie proponuje
się zastosowanie rozszerzającej wykładni pojęcia „zbędności” wydania wyroku
przez rozciągnięcie tego określenia także na przypadek zawarcia umowy przez
zamawiającego, takiemu rozwiązaniu sprzeciwiają się jednak ważne argumenty
natury systemowej i celowościowej. Trzeba podkreślić, że wprowadzenie do
systemu prawnego środka odwoławczego w postaci skargi na wyrok arbitrów do
sądu powszechnego spowodowane było koniecznością dostosowania prawa
polskiego do prawa unijnego.
W dyrektywie Rady Wspólnot Europejskich 89/665/EWG z dnia 21 grudnia
1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i
administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w
zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.Urz.
UE z dnia 30 grudnia 1989 r. nr L 395, s. 33) zaleca się wprowadzenie kontroli
sądowej w postępowaniu o zamówienia publiczne lub przez inny organ będący
sądem lub trybunałem w znaczeniu art. 177 Traktatu i niezależny zarówno od
zamawiającego, jak i organu odwoławczego. Stanowisko, że zawarcie w trakcie
postępowania sądowego umowy na realizację zamówienia publicznego oznacza
zbędność tego postępowania i umorzenie, czyniłby tę kontrolę w dużym stopniu
iluzoryczną. Jednocześnie pozbawiałby uczestnika przetargu prawa do sądu
zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji, ograniczając je tylko do spraw o
zamówienia przekraczające wartości wskazane w art.182 ust. 2 pkt. 2b Pr.z.p.
Zresztą nawet w przypadku zamówień wielkich rozmiarów ustawa dopuszcza
wcześniejsze zawarcie umowy. Zgodnie z art. 182 ust. 3 Pr.z.p., na wniosek
zamawiającego, Prezes Urzędu może w drodze decyzji administracyjnej wyrazić
zgodę na wcześniejsze zawarcie umowy, jeżeli ze względów społecznych lub
gospodarczych zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia, której wcześniej nie
można było przewidzieć, a nie wynikała ona z winy zamawiającego. Gdyby więc
przyjąć rozwiązanie, że sam fakt zawarcia umowy czyni bezprzedmiotową kontrolę
sądową postępowania przetargowego, to oznaczałoby, iż prawo do sądu
uzależnione jest od wydania decyzji administracyjnej, z czym nie można się
zgodzić.
Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiają także względy funkcjonalne.
Ustawa przewiduje specjalny tryb kontroli prawidłowości postępowania
prowadzącego do zawarcia umowy na wykonanie prac stanowiących przedmiot
zamówienia publicznego i ustanawia odrębne, specyficzne przesłanki oceny
ważności takiej umowy, które mogą być kontrolowane tylko w trybie tej ustawy (art.
146 ust 1 Pr.z.p.). Akceptacja założenia, że sam fakt zawarcia takiej umowy
uniemożliwia przeprowadzenie kontroli stawiałby pod znakiem zapytania
racjonalność ustawodawcy. Trzeba jednak dodać, że kontrola taka staje się
bezprzedmiotowa w razie, gdyby zdarzyło się, że umowa została wykonana.
Wówczas postępowanie wszczęte skargą podlegałoby umorzeniu, a uczestnikowi
kwestionującemu wynik przetargu pozostawałaby droga dochodzenia ewentualnych
roszczeń odszkodowawczych.
Przytoczona argumentacja prowadzi do wniosku, że zawarcie przez
zamawiającego z wykonawcą umowy na wykonanie prac stanowiących przedmiot
zamówienia publicznego nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu przez sąd skargi na
orzeczenie zespołu arbitrów, wydane po rozpoznaniu odwołania innego uczestnika
przetargu, chyba że umowa została wykonana.
Z tych względów orzeczono, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).