Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 27 października 2005 r., III CZP 78/05
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sędzia SA Aleksandra Marszałek
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Przedsiębiorstwa Robót Drogowych
S.A. w P. przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Skarbu Państwa i Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych o odszkodowanie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 27 października 2005 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12
maja 2005 r.:
"Czy minister właściwy do Spraw Skarbu Państwa reprezentuje pozwany
Skarb Państwa w procesie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w okresie gdy jednostka ta działała jako
centralny organ administracji państwowej?"
podjął uchwałę:
W sprawie o wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w okresie, w którym Zakład ten był państwową
jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej, Skarb Państwa
reprezentuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.
Uzasadnienie
W 1996 r. powodowe Przedsiębiorstwo Robót Drogowych S.A. w P. zawarło z
Powszechnym Zakładem Ubezpieczeń na Życie S.A. umowę ubezpieczenia swoich
pracowników na wypadek śmierci. Od wpłacanej na rzecz zakładu ubezpieczeń
należności powodowa spółka nie odprowadziła składek z tytułu ubezpieczenia
społecznego pracowników, kierując się treścią instrukcji Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych nr 3 z dnia 25 kwietnia 1993 r., w której wyjaśniono, że
nie są dochodem pracownika i nie wchodzą do podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne wykupione przez pracodawcę polisy ubezpieczenia na
życie pracowników, finansowane ze środków tego pracodawcy. Decyzją z dnia 2
października 1997 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych obciążył powodową spółkę
obowiązkiem zapłaty tych składek wraz z należnymi odsetkami. Odwołanie
powodowej spółki nie zostało uwzględnione i spółka musiała zapłacić kwotę
176 337,85 zł. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r., III ZP 39/98
(OSNAPUS 2000, nr 7, poz. 284) stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, dokonując przedstawionej wykładni przepisów, przekroczył zakres
swoich uprawnień i bezpodstawnie rozszerzył zamknięty katalog wyłączeń
określonych dochodów pracowniczych z podstawy wymiaru składki na
ubezpieczenie społeczne.
Powodowa spółka domagała się od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu
Państwa i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odszkodowania w wysokości
odpowiadającej kwocie, którą musiała uiścić zgodnie z decyzją Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 1997 r., zarzucając, że poniosła
szkodę na skutek wydania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
błędnej instrukcji.
Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo wobec Skarbu Państwa – Ministra
Skarbu Państwa, przyjmując, że spełnione zostały przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidziane w art. 417 k.c., natomiast oddalił to żądanie w
stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, albowiem z przepisów
przejściowych ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) nie wynika, aby podmiot ten po
uzyskaniu osobowości prawnej odpowiadał za zobowiązania Skarbu Państwa
związane z działalnością Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i powstałe w czasie,
gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych działał jako jednostka budżetowa.
Rozpoznając apelację pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu
Państwa, Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość, czy minister właściwy do spraw
Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w procesie o wynagrodzenie szkody
wyrządzonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okresie, w którym
Zakład Ubezpieczeń Społecznych był państwową jednostką organizacyjną bez
osobowości prawnej. Zagadnienie to przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przed reformą system ubezpieczeń społecznych dokonaną z dniem 1 stycznia
1999 r. status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych regulowała ustawa z dnia
25 stycznia 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (jedn.
tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych był
wówczas centralnym organem administracji państwowej podległym Ministrowi Pracy
i Polityki Socjalnej, wykonującym zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego.
Był więc państwową jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej w
rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, za Skarb Państwa
podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z
której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie lub organ jednostki
nadrzędnej. Oznacza to, że w tym stanie prawnym prawidłowe było oznaczenie
strony jako Skarb Państwa – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy czym
czynności procesowe w jej imieniu podejmował Prezes Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń
Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną mającą osobowość prawną.
Nadzór nad jego działalnością w zakresie zgodności z prawem sprawuje minister
właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Taki stan prawny obowiązuje od
dnia 1 stycznia 1999 r. Treść art. 120 ustawy pozwala przyjąć, że nowo powstała
państwowa osoba prawna jest następcą prawnym Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych jako państwowej jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej,
przy czym zakres tego następstwa prawnego regulują szczegółowo przepisy
przejściowe i końcowe zamieszczone w rozdziale 13 ustawy. Na szczególną uwagę
zasługuje art. 114, zgodnie którym z dniem wejścia w życie ustawy majątek
pozostający w zarządzie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako państwowej
jednostki organizacyjnej, stanowiący własność Skarbu Państwa, stał się
nieodpłatnie własnością Zakładu, przy czym nabycie własności nieruchomości z
mocy prawa stwierdzał wojewoda o formie decyzji. Wprawdzie w przepisie tym
użyto sformułowanie „majątek”, co oznacza ogół aktywów i pasywów, to w istocie
chodziło o mienie w rozumieniu art. 44 k.c., gdyż tylko mienie, a w szczególności
nieruchomości skarbowe mogły być oddane w zarząd państwowej jednostki
organizacyjnej. Artykuł 114 ust. 1 ustawy stanowi zaś wyraźnie, że chodzi o
„majątek pozostający w zarządzie Zakładu”. Prowadzi to do wniosku, że na
podstawie art. 114 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa
osoba prawna nie przyjął zobowiązań powstałych przed dniem 1 stycznia 1999 r.,
związanych z działalnością tego podmiotu w czasie, gdy funkcjonował on jako
państwowa jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej.
Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
utworzony na podstawie ustawy z dnia 25 stycznia 1986 r. uległ likwidacji, a jego
środki pieniężne, wierzytelności i zobowiązania przejął fundusz emerytalny
wyodrębniony w ramach powołanego nowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
jako funduszu celowego, którego dysponentem jest Zakład Ubezpieczeń
Społecznych jako państwowa osoba prawna. W art. 116 ust. 2 ustawy przyjęto
natomiast, że aktywa i pasywa z działalności bieżącej i inwestycyjnej Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych działającego jako jednostka budżetowa stają się
aktywami i pasywami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako państwowej osoby
prawnej. Określenie „aktywa i pasywa z działalności bieżącej i inwestycyjnej” użyte
w tym przepisie wskazuje jednoznacznie, że chodzi o uprawnienia i obowiązki
wynikające z umownych stosunków prawnych powstałych w czasie, gdy Zakład
Ubezpieczeń Społecznych funkcjonował jako państwowa jednostka organizacyjna
bez osobowości prawnej.
Trafne jest zatem stwierdzenie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych
utworzony z dniem 1 stycznia 1999 r. jako państwowa osoba prawna nie ponosi
odpowiedzialności za zobowiązania związane z działalnością zlikwidowanej
państwowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których
źródłem są czyny niedozwolone pracowników tej jednostki organizacyjnej jako
funkcjonariuszy państwowych, popełnione w okresie do dnia 31 grudnia 1998 r.
Odpowiedzialność tę ponosi Skarb Państwa. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 k.c.,
państwowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu
Państwa. Takie stanowisko jest zgodne z ukształtowanym już orzecznictwem Sądu
Najwyższego dotyczącym odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone przez pracownika zakładu opieki zdrowotnej przed przekształceniem
go w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (por. uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III CZP 11/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 2 i z
dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 75/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 134) oraz za szkody
wyrządzone przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez funkcjonariuszy ówczesnej
administracji dróg publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca
2003 r., I CKN 104/01, OSNC 2004, nr 6, poz. 91). Dodatkowo należy podkreślić, że
zlikwidowanie lub przekształcenie w osobę prawną jednostki budżetowej, z której
działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie powoduje zmiany podmiotu
odpowiedzialnego za tę szkodę. Skarb Państwa jako podmiot odpowiedzialny za
szkodę wyrządzoną przez pracownika państwowej jednostki organizacyjnej bez
osobowości prawnej istnieje nadal jako osoba prawna po likwidacji tej jednostki
bądź po przekształceniu jej w osobę prawną.
Stwierdzenie, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkody
wyrządzone przed dniem 1 stycznia 1999 r. czynem niedozwolonym pracownika
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działającego wówczas jako jednostka
organizacyjna bez osobowości prawnej, uzasadnia podjęcie rozważań nad
ustaleniem właściwej stationis fisci Skarbu Państwa jako pozwanego w sprawie o
odszkodowanie. Wstępnie należy wskazać, że nie znajduje tu zastosowania art. 67
§ 3 k.p.c. dodany przez ustawę z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy –
Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów
powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), który określa stationem fisci Skarbu
Państwa w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub
rozporządzenia niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
lub ustawą oraz za niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek
wydania przewiduje przepis prawa. W niniejszej sprawie źródłem szkody było
wydanie niezgodnej z prawem instrukcji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych. Znajduje natomiast zastosowanie art. 67 § 2 k.p.c., stanowiący że za
Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki
organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. Ustalenie
tej jednostki organizacyjnej wymaga analizy przepisów ustawy z dnia 4 września
1997 r. o działaniu administracji rządowej (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r., Nr 139, poz.
1548 ze zm.), ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) oraz ustawy z
dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 21
stycznia 2000 r., która w art. 65 zawiera uregulowania dotyczące wprost określenia
stationis fisci Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniach
sądowych, w których stroną jest Skarb Państwa, a roszczenia związane są z
działalnością państwowych jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej,
które przed dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały osobowość prawną lub zostały
zlikwidowane względnie z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały przejęte przez jednostkę
samorządu terytorialnego, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda, a w przypadku,
gdy jednostki te podlegały przed przekształceniem, likwidacją lub przejęciem
terenowym organom administracji rządowej ogólnej lub specjalnej – właściwe
organy rządowej administracji zespolonej lub niezespolonej powstałe z
przekształcenia organów administracji ogólnej lub specjalnej. Treść tego przepisu
pozwala stwierdzić, że nie stanowi on podstawy normatywnej dla ustalenia
właściwej stationis fisci Skarbu Państwa w niniejszej sprawie. Uzasadniają to dwa
powody. Po pierwsze, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzyskał osobowość
prawną z dniem 1 stycznia 1999 r., a art. 65 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy odnosi
się do jednostek, które uzyskały osobowość prawną przed dniem 1 stycznia 1999 r.
Po drugie, w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego przed
dniem 1 stycznia 1999 r. jako jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej
chodzi o centralny organ administracji państwowej obejmujący swoją właściwością
cały kraj. W konsekwencji art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o
zmianie niektórych ustaw nie znajduje w sprawie zastosowania.
Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że Minister Skarbu Państwa jest w
sprawie właściwą statione fisci, odwołał się do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia
1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa.
Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa wykonuje
uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, w szczególności w
zakresie praw z akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, łącznie z
wynikającymi z nich prawami osobistymi oraz w stosunku do mienia pozostałego po
likwidacji państwowej jednostki organizacyjnej lub przypadającego Skarbowi
Państwa w wyniku likwidacji spółki z jego udziałem, chyba że odrębne przepisy
stanowią inaczej. W szczególności stwierdzenie, że Minister Skarbu Państwa
wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa w stosunku
do mienia pozostałego po likwidacji państwowej jednostki organizacyjnej ma
uzasadniać – zdaniem Sądu pierwszej instancji – legitymację tego Ministra do
reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym. Poglądu tego nie
można aprobować z następujących względów. Po pierwsze, zakłada on, że
nastąpiła likwidacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako państwowej jednostki
organizacyjnej. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 187 ze zm.). nie dają
podstawy do takiego wniosku. Artykuł 116 ust. 1 tej ustawy stanowi jedynie o
likwidacji Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako funduszu celowego, którym
dysponował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w art. 116 ust. 2 stwierdza się, że
aktywa i pasywa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako jednostka
organizacyjna bez osobowości prawnej stają się aktywami i pasywami Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych jako osoby prawnej. Uzasadnione jest więc stanowisko,
że chodzi o przekształcenie ustrojowo-prawne tego podmiotu, a nie likwidację. Po
drugie, gdyby przyjąć, że nastąpiła likwidacja, chodzi o wykonywanie uprawnień w
stosunku do mienia pozostałego po likwidowanej jednostce, a nie wykonywanie
uprawnień w stosunku do własności i innych praw majątkowych (aktywów).
Analizując przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1548 ze zm.), należy szczególną
uwagę zwrócić na art. 25. Stanowi on, że dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy
dotyczące gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i
prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy
inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z
wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom
(ust. 1), a minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarbu
Państwa w zakresie określonym w ust. 1 z uwzględnieniem przepisów odrębnych
(ust. 2). Przepis ten był już przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego.
Początkowo prezentowano pogląd, że na podstawie tego przepisu zakres
uprawnień ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa określony został szeroko
i nie ogranicza się tylko do sporów związanych z gospodarowaniem mieniem
państwowym, ustawodawca bowiem objął zakresem reprezentacji Skarbu Państwa
wykonywanej przez tego ministra także wszelkie sprawy dotyczące ochrony
interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem jedynie tych spraw, które na mocy
odrębnych przepisów przypisane są innym działom (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 15 lipca 1999 r., I CKN 83/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 18). Później pojawił się
pogląd odmienny, który należy uznać za utrwalony. Sprowadza się on do
stanowiska, że nie ma podstaw prawnych do uznania, iż Minister Skarbu Państwa
jest generalnym reprezentantem mienia należącego do Skarbu Państwa.
Przeciwnie, właściwość tego ministra ogranicza się do tej części mienia Skarbu
Państwa, którym dysponuje, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ochrona
interesów Skarbu Państwa, o której stanowi art. 25 ust. 1 ustawy łączy się ściśle z
gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, co oznacza, że w ramach ochrony
interesów Skarbu Państwa mieszczą się jedynie czynności przeciwdziałające
bezprawnej ingerencji w to mienie, tj. czynności zmierzające do zachowania tego
mienia. Nie mieszczą się tu czynności związane z obsługą zobowiązań Skarbu
Państwa (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2003 r., V CK
387/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 196 oraz z dnia 22 marca 2002 r., I CKN 570/00,
nie publ.).
Skład orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, zatem należy
przyjąć, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa,
reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących czynności zmierzających do
zachowania mienia należącego do Skarbu Państwa, którym dysponuje. Tę regułę
może zmienić przepis szczególny. Analiza przepisów ustawy o działach
administracji rządowej pozwala stwierdzić, że nie ma takiego przepisu.
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dział
ubezpieczenia społeczne obejmuje sprawy ubezpieczeń i zaopatrzenia
społecznego, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu
do spraw zabezpieczenia społecznego. Potwierdza to także art. 66 ust. 2 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych. Jeśli przy tym uwzględnić okoliczność, że u
podstaw konstrukcji przyjętej w art. 67 § 2 k.p.c. legło założenie, iż jednostki, z
których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, są najlepiej zorientowane w
zakresie swoich praw i obowiązków, to reprezentowanie Skarbu Państwa przez te
jednostki zapewnia właściwą ochronę interesów Skarbu Państwa. Nie sposób
zaprzeczyć, że w kwestii wyrządzenia szkody bezprawną instrukcją Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych najlepiej zorientowany jest minister sprawujący
nadzór nad zgodnością z prawem jego działań. Z tych względów przyjęto, że w
sprawie o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem przez Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych instrukcji niezgodnej z prawem w okresie, gdy Zakład
ten działał jako centralny organ administracji państwowej, Skarb Państwa
reprezentuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.