Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 15 lutego 2006 r.
II PK 134/05
Wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika sa-
morządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego
obowiązkami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o
stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobję-
tej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych.
Przewodniczący SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Herbert Szurgacz, Maria Tyszel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy
z powództwa Krzysztofa F. przeciwko Staroście O. i Starostwu Powiatowemu w O.M.
o roszczenie związane z wypowiedzeniem umowy o pracę, na skutek kasacji powoda
od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce z
dnia 26 sierpnia 2004 r. [...]
o d d a l i ł kasację i zasądził od powoda na rzecz pozwanego Starostwa Po-
wiatowego w O.M. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce wyrokiem
z dnia 26 sierpnia 2004 r. oddalił apelację powoda Krzysztofa F. od wyroku Sądu Re-
jonowego-Sądu Pracy z dnia 25 maja 2004 r. oddalającego powództwo o uznanie za
bezskuteczne wypowiedzenia umowy o pracę powodowi, dokonanego dnia 29 stycz-
nia 2004 r.
W sprawie tej ustalono, że powód był zatrudniony w Starostwie Powiatowym w
O.M. na stanowisku inspektora do spraw ochrony środowiska i geologii w Wydziale
Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, na podstawie umowy zawartej na czas
nieokreślony w dniu 24 czerwca 1999 r. Poprzednio powód zatrudniony był w Urzę-
dzie Miejskim w O.M. jako zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki
2
Gruntami, również na takim samym stanowisku - w Urzędzie Rejonowym w O.M., a
następnie jako kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Rejo-
nowym w O.M., gdzie pracował do czasu podjęcia zatrudnienia w Starostwie Powia-
towym. Równocześnie powód prowadził własną działalność gospodarczą, w ramach
której świadczył usługi geodezyjne na podstawie stosownego zezwolenia. Pismem z
dnia 24 kwietnia 2003 r., w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pra-
cownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze
zm., powoływanej dalej jako ustawa o pracownikach samorządowych lub ustawa),
Starosta O. zwrócił się do powoda o dokonanie wyboru pomiędzy prowadzeniem
własnej działalności gospodarczej a pracą w Starostwie Powiatowym, wyznaczając
termin do udzielenia odpowiedzi do dnia 29 kwietnia 2003 r. Powód nie ustosunkował
się do tego pisma, nie zaprzestał również prowadzenia działalności gospodarczej. W
dniu 29 stycznia 2004 r. pracodawca wypowiedział powodowi umowę o pracę, po-
dając za przyczynę niewywiązanie się z wydanego polecenia służbowego w związku
z niestosowaniem się do przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach
samorządowych.
W tak ustalonych okolicznościach faktycznych Sąd Okręgowy w pełni zgodził
się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 18 ustawy o
pracownikach samorządowych, zgodnie z którą z unormowania tego wynika zakaz
wykonywania wszelkich dodatkowych zajęć niezależnie od ich podstawy prawnej, a
nawet zajęć, które nie są związane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego,
jeżeli pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami pracowniczymi albo mogłyby
wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Za taką interpretacją prze-
mawiają dodatkowo przepisy art. 18a oraz 19 tej ustawy, wprowadzające szereg do-
datkowych mechanizmów kontrolnych, takich jak obowiązek składania oświadczeń i
informacji o stanie majątkowym, o działalności gospodarczej prowadzonej przez pra-
cownika samorządowego oraz osób mu bliskich. Te mechanizmy mają przeciwdzia-
łać powstawaniu sytuacji wywołujących podejrzenia o stronniczość lub interesowność
pracowników samorządowych. Z zakresu wskazanych oświadczeń można pośrednio
wnioskować, jakie sytuacje ustawodawca uważa za budzące podejrzenie o stronni-
czość lub interesowność. Zdaniem Sądu Okręgowego, omawiany przepis zawiera
zakaz wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracownika,
które powodują między innymi niemożność stawienia się pracownika do pracy w ter-
minie wynikającym z rozkładu czasu pracy lub prowadzą do naruszenia obowiązków
3
określonych w art. 15 i 16 ustawy. Odnośnie do form wykonywanych zajęć zakaz ten
obejmuje wszelkiego rodzaju aktywność zawodową, polityczną czy społeczną po-
dejmowaną poza zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego. Przepis art. 18 sta-
nowi zatem wyjątek od zagwarantowanego w art. 10 k.p. oraz art. 65 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej prawa do swobodnego wyboru pracy oraz wykonywania
zawodu.
W konkluzji Sąd Okręgowy przyjął, że mimo tego, iż zakres czynności pracow-
niczych powoda w Starostwie nie dotyczył bezpośrednio geodezji, to jednak fakt, że
poprzednio zajmował on stanowiska związane z taką działalnością, a także, że doty-
czą one zadań w ogólności wykonywanych przez Starostwo, może wywoływać
podejrzenie co do jego stronniczości. Powołując się wyrok Sądu Najwyższego z dnia
18 czerwca 1998 r., I PKN 188/98 (OSNAPiUS 1999 nr 13, poz. 421), wydany w po-
dobnej sprawie, Sąd Okręgowy uznał, że możliwość wywołania wykonywanymi
czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność może stanowić przyczynę
uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie przepisu art. 18 ustawy,
a pracodawca nie musi wykazywać, iż pracownik wykonywał swoje obowiązki stron-
niczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem
jakiekolwiek korzyści.
W kasacji powód podniósł zarzut błędnej wykładni art. 18 ustawy o pracowni-
kach samorządowych, poprzez jego rozszerzającą interpretację, że pracownik samo-
rządu terytorialnego nie może wykonywać żadnej działalności gospodarczej. Skarżą-
cy uważa, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu
Najwyższego z dnia 18 czerwca 1998 r. prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Z
tego wyroku należy bowiem wywieść twierdzenie, że naganne jest tylko zachowanie
pracownika samorządowego, polegające na prowadzeniu działalności w zakresie
jego obowiązków, z którego „można byłoby wnioskować, że jako pracownik samo-
rządowy w sposób oczywisty spełnia swe funkcje w sposób sprzeczny prowadząc
działalność gospodarczą z zakresem powierzonych mu czynności”. Tymczasem
powód twierdzi, że „wykonując usługi geodezyjne nie podejmował żadnych decyzji
wiążących się z zakresem usług geodezyjnych, w związku z czym wykonywane
czynności jego jako pracownika samorządowego na stanowisku inspektora ochrony
środowiska w żaden sposób, nie pozostawały w sprzeczności z jego obowiązkami
pracowniczymi i w sposób obiektywny nie dawały podejrzeń, że sprawuje je w spo-
sób stronniczy lub interesowny”. Oznacza to, że przepis art. 18 ustawy miałby zasto-
4
sowanie w sytuacji, gdyby powód prowadził usługi geodezyjne kolidujące z zakresem
jego czynności pracownika samorządowego, czego jednak Sądy obu instancji nie
ustaliły. W rozpoznawanej sprawie pojawia się istotne zagadnienie prawne wymaga-
jące ustalenia, „czy istnieje możliwość wykonywania zajęć przez pracownika samo-
rządowego bez sprzeczności - jednocześnie wykonując działalność gospodarczą
(art. 18 cytowanej ustawy, jednocześnie wykonując działalność usługową w ramach
ustawy - prawo działalności gospodarczej z dn. 19.11.99 r. Dz.U. Nr 101 poz. 1178)”.
W takim stanie sprawy skarżący wniósł „o uchylenie zaskarżonego wyroku, orzecze-
nie co do istoty poprzez uwzględnienie powództwa, lub przekazanie sprawy do po-
nownego rozpoznania”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kasacja jest bezzasadna. Została ona oparta wyłącznie na zarzucie narusze-
nia przepisu prawa materialnego, a mianowicie na zarzucie błędnej wykładni art. 18
ustawy o pracownikach samorządowych. Przy braku proceduralnych zarzutów kasa-
cyjnych sprawia to, że Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stano-
wiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39811
§ 2 k.p.c.), a te dyskwalifiko-
wały powoda do dalszego zajmowania stanowiska pracownika samorządowego. W
rozpoznawanej sprawie ustalono bowiem, że przełożona powoda zeznała, iż przy-
chodzili do niego interesanci, „choć dokładnie w jakich sprawach nie wiedziała”.
Przeszkadzali oni innym pracownikom, dlatego poleciła powodowi, aby sprawy te
załatwiał na korytarzu. Zważywszy że pomieszczenia wszystkich wydziałów „związa-
nych” z budownictwem, pozyskiwaniem kruszców mieszczą się w jednym budynku,
okoliczności załatwiania tych „innych spraw” Sąd Okręgowy uznał za wykonywanie
prac geodezyjnych na rzecz różnych osób, które powód „z całą pewnością przyjmo-
wał podczas pracy w siedzibie Starostwa”. Oznaczało to, że wykonywanie prywatnej
działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu jego
zatrudnienia pozostawało w oczywistej sprzeczności z jego obowiązkami pracowni-
czymi. W czasie i miejscu pracy każdy pracownik powinien wykonywać pracę na
rzecz i w interesie pracodawcy (art. 22 § 1 i art. 100 k.p.), a zatem także pracownik
samorządowy nie może prowadzić prywatnej działalności gospodarczej w czasie i
miejscu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy na rzecz pracodawcy samo-
rządowego w zakresie zadań tego podmiotu samorządowego. Takie zachowania są
5
sprzeczne z powszechnym powinnościami pracowniczymi i poddają się jednoznacz-
nej kwalifikacji prawnej jako złamanie zakazu wykonywania zajęć, które pozostają w
sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego w rozumieniu art. 18 in
principio ustawy o pracownikach samorządowych. Już takie ustalenie dyskwalifiko-
wało powoda do dalszego zatrudniania na zajmowanym stanowisku pracy.
Tego rodzaju zachowania mogły też wywoływać podejrzenie o stronniczość
lub interesowność powoda, jeżeli zważyć, że uprzednio był on zatrudniony na kie-
rowniczych stanowiskach w wydziałach geodezji i gospodarki gruntowej terenowych
jednostek samorządowych, co przekładało się w sposób jednoznaczny na zakazany
przez art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych kontekst sytuacyjny i prawny
polegający na dyskwalifikującym powoda załatwianiu prywatnych spraw z zakresu
geodezji w czasie pracy i siedzibie jego pracodawcy (pozwanego Starostwa Powia-
towego). Prowadzenie przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu pracy
prywatnej działalności gospodarczej w zakresie kompetencji zatrudniającej go jed-
nostki samorządowej może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub
interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego
zakresem pracowniczych czynności ze stosunku pracy. Przyczyną dyskwalifikującą
dalsze zatrudnienie pracownika samorządowego, który powierzonych mu kompeten-
cji publicznych wyraźnie nie oddziela od prywatnej działalności gospodarczej, jest
bowiem sama możliwość uznania jego zachowań jako rodzących podejrzenia o
stronniczość lub interesowność nie tylko u współpracowników lub pracodawcy samo-
rządowego, ale także u obywateli oczekujących praworządnego, bezstronnego i
uczciwego załatwiania swoich spraw przez pracowników publicznej sfery samorzą-
dowej. Zatrudnienie w służbie publicznej wyklucza równoczesne wykonywanie dzia-
łalności gospodarczej, która pozostaje w sprzeczności z obowiązkami pracownika
samorządowego, zobowiązanego do unikania wszelkiego rodzaju sytuacji mogących
u kogokolwiek wzbudzić uzasadnione podejrzenia co do jego stronniczości lub inte-
resowności przy wykonywaniu urzędowych powinności publicznych.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy wyrokował na podstawie art.
39814
k.p.c.
========================================