Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 212/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 czerwca 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Beata Gudowska (przewodniczący)
SSN Krystyna Bednarczyk
SSA Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca)
w sprawie z wniosku J. K.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o rentę z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 13 czerwca 2006 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt (...),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. wyrokiem z dnia
14 stycznia 2004 r. zmienił decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w
O. z dnia 25 września 2002 r., 1 czerwca 2003 r. i 6 sierpnia 2003 r. w ten sposób,
że przyznał J. K. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w
związku z wypadkiem przy pracy na trwałe.
Sąd ten ustalił, że odwołujący pobierał w okresie od 23 marca 1983 r. do 31
stycznia 2001 r. rentę, ostatnio z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, w związku
z wypadkiem przy pracy, jakiemu uległ w dniu 13 sierpnia 1981 r. Decyzją z dnia 27
lutego 2001 r. organ rentowy wstrzymał wypłatę świadczenia. Sąd Okręgowy,
rozpoznając sprawę na skutek odwołania wnioskodawcy, zmienił tę decyzję i
przyznał mu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres jednego roku.
Wyrok Sądu został wykonany decyzją organu rentowego z dnia 25 września 2002
r., którą przyznano wnioskodawcy prawo do renty na okres do dnia 31 stycznia
2002 r. J. K. odwołał się od tej decyzji, wnosząc o przyznanie renty na stałe. Sąd
Okręgowy potraktował to żądanie jako nowy wniosek, wobec czego przekazał go
organowi rentowemu do rozpoznania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z
dnia 1 czerwca 2003 r. odmówił prawa do renty z tego powodu, że wnioskodawca
nie przedłożył dokumentacji leczniczej. Odmowę przyznania renty kolejną decyzją
organu rentowego z 6 sierpnia 2003 r. uzasadniono natomiast stwierdzeniem przez
lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zdolności wnioskodawcy do
pracy. Identycznej oceny stanu zdrowia odwołującego w aspekcie przesłanek
warunkujących prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z
wypadkiem przy pracy dokonali biegli lekarze, z opinii których Sąd pierwszej
instancji dopuścił dowód w toku postępowania.
Oceniając zasadność odwołania wnioskodawcy, Sąd Okręgowy wskazał, że
zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5
sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i
zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez te komisje
oraz szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz. 214), nie
wyznacza się badań kontrolnych dla osób, których inwalidztwo trwa nieprzerwanie
3
ponad 10 lat, licząc od dnia jego powstania. Okres dziesięcioletni w przypadku
wnioskodawcy, który pobierał rentę nieprzerwanie od 1983 roku, upłynął w 1993
roku, a zatem badanie kontrolne przeprowadzone w roku 1997 nie miało już
podstaw prawnych, bowiem odwołujący kilka lat wcześniej nabył prawo do stałej
renty właśnie z uwagi na uregulowanie zawarte w przytoczonym powyżej
rozporządzeniu.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 3
czerwca 2005 r. oddalił apelację organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego,
akceptując w całości pogląd prawny Sądu pierwszej instancji i wskazując
dodatkowo, że jest on zgodny z utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwem
Sądu Najwyższego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniósł organ rentowy, który
zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a
mianowicie § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw
Socjalnych z dnia 5 sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw
inwalidztwa i zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez
te komisje oraz szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz.
214) poprzez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że
wnioskodawca pobierający świadczenie rentowe przez ponad 10 lat w czasie
obowiązywania tego rozporządzenia, uzyskał prawo do tego świadczenia na stałe,
a także art. 107 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz.
353 ze zm.) przez jego niezastosowanie, co jest równoznaczne z uznaniem
niedopuszczalności weryfikacji prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy osoby,
która pobierała świadczenie rentowe przez ponad 10 lat w okresie obowiązywania
rozporządzenia z 1983 roku.
Wskazując na takie podstawy, organ rentowy wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku oraz zmianę poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego
poprzez oddalenie odwołania wnioskodawcy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddziału w O. z dnia 6 sierpnia 2003 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
4
Występujący w sprawie problem prawny wywoływał rozbieżności w
orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyrokach z dnia 6 września 2000 r., II UKN
693/99 (OSNP 2002 nr 5, poz. 125) oraz z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 747/00
(OSNP 2003 nr 21, poz. 522) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nie jest
dopuszczalne kwestionowanie przez organ rentowy niezdolności do pracy osoby,
która przed 1 września 1997 r. była nieprzerwanie od dziesięciu lat inwalidą i z tego
tytułu pobierała rentę, a zmiana stanu prawnego od 1 września 1997 r. nie daje
podstaw do przeprowadzenia badań kontrolnych takich osób. Odmienne
stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., III UK 29/05
(dotychczas nie publikowany), przyjmując że dopuszczalne jest kwestionowanie
przez organ rentowy niezdolności do pracy osoby, która przed 1 września 1997 r.
była nieprzerwanie od dziesięciu lat inwalidą i z tego tytułu pobierała rentę, a
zmiana stanu prawnego od dnia 1 września 1997 r. nie jest przeszkodą do
przeprowadzenia badań kontrolnych takich osób.
Rozbieżności te usunęła, rozstrzygając występujący w sprawie problem
prawny, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia
2006 r., III UZP 2/05 (dotychczas nie publikowana), według której osoba będąca
przed dniem 1 września 1997 r. nieprzerwanie od 10 lat inwalidą i z tego tytułu
pobierająca rentę może być skierowana przez organ rentowy na badania lekarskie
w celu ustalenia jej niezdolności do pracy jako przesłanki prawa do renty (art. 107
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). W
uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł w szczególności, że przepis § 29
ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5 sierpnia
1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia,
trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez te komisje oraz
szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz. 214 ze zm.)
adresowany jest do komisji lekarskich, które wyznaczają termin badań kontrolnych.
Zawiera on zalecenie zaniechania przeprowadzenia badań kontrolnych w stosunku
do osób, co do których zakłada się brak szans na odzyskanie zdolności do pracy
albo ze względu na zaawansowany wiek, chyba że inwalidztwo jest spowodowane
urazem, którego skutki mogą ustąpić, albo ze względu na niemożność wyleczenia
5
w sytuacji, gdy trwające dziesięć lat leczenie nie odniosło skutku. Przepis ten
oznacza tylko tyle, że w określonych w nim okolicznościach komisja lekarska nie
musi czynić na orzeczeniu adnotacji o wyznaczeniu terminu badań. Przepis § 29
ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie może być rozumiany jako zakaz dokonywania
badań kontrolnych po dziesięciu latach trwania inwalidztwa, który nie obowiązuje
tylko w okolicznościach określonych w § 29 ust. 3, bo zakaz taki nie wynika z treści
tych przepisów.
Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i
Spraw Socjalnych nie mogły mieć w żadnej mierze rangi ustawowej w zakresie
prawa do świadczeń uzależnionych od inwalidztwa. Przepisy rozporządzenia
regulowały jedynie zasady i sposób wykonywania czynności, natomiast nie były
objęte ich regulacją skutki tych czynności nawet w zakresie postępowania o
świadczenia, a w żadnym razie w sferze prawa do świadczeń. Te kwestie mogły
być uregulowane jedynie przepisami wyższej rangi.
Nie ma, według Sądu Najwyższego, podstaw do stwierdzenia, aby orzeczenie
wydane po dziesięciu latach trwania inwalidztwa nie odnosiło określonego
przepisach skutku. Analizowany przepis nie formułuje zakazu przeprowadzenia
przez komisję lekarską badania i wydania orzeczenia w przypadku skierowania na
badania przez organ rentowy. Przeciwnie, przepisy rozporządzenia nakładają na
komisję lekarską obowiązek przeprowadzenia badania i wydania orzeczenia w
stosunku do każdej osoby, która została na takie badania skierowana. Komisja
lekarska nie jest bowiem uprawniona do kontrolowania czynności podejmowanych
w postępowaniu przez organ rentowy, a tym bardziej do ich kwestionowania.
Wydanie przez komisję orzeczenia nie narusza więc prawa. Natomiast sama treść
orzeczenia, stanowiąca ocenę stanu zdrowia w rozumieniu przepisów regulujących
zasady ustalania inwalidztwa, może zostać podważona jedynie w trybie
odwoławczym lub w trybie stwierdzenia jego wadliwości przez Wojewódzkiego
Inspektora Orzecznictwa Inwalidzkiego. Jeżeli tryb ten został wyczerpany, nie
można uznać orzeczenia za niezgodne z prawem zarówno pod względem
formalnym, jak i merytorycznym. Natomiast bezskuteczność orzeczenia w tym
sensie, że nie może ono być podstawą do wydania decyzji, musiałaby wynikać z
treści przepisu aktu prawnego regulującego postępowanie przed organem
6
rentowym prowadzące do wydania decyzji. Organ rentowy musi wydać decyzję
stosownie do treści orzeczenia. Jeżeli orzeczenie stwierdzało brak inwalidztwa,
treść decyzji wyznaczał przepis art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze
zm.), przewidujący zmianę w prawie do świadczeń, między innymi w przypadku
stwierdzenia w wyniku badania lekarskiego braku inwalidztwa. Brak inwalidztwa
oznaczał odpadnięcie jednego z warunków wymaganych do uzyskania tego prawa,
co w konsekwencji powodowało ustanie prawa do świadczeń z mocy art. 87 pkt 1
ustawy.
Przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych
nie miał żadnego odniesienia do uregulowań ustawowych. Był on przepisem
instrukcyjnym zawierającym wskazówki dla komisji lekarskich w zakresie
wykonywania czynności pomocnych dla organu rentowego w dalszym
postępowaniu. Jeżeli z przepisu § 29 ust. 1 pkt 2 mogły wynikać jakiekolwiek
uprawnienia dla świadczeniobiorcy, to co najwyżej takie, że jego niestawiennictwo
na badania kontrolne wyznaczone po upływie dziesięciu lat nieprzerwanego
inwalidztwa przy braku okoliczności określonych w § 29 ust. 3 nie wywoływało
skutków, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowił, że
wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona do świadczeń nie
poddała się badaniu lekarskiemu bez uzasadnionych przyczyn, mimo wezwania
organu rentowego. W przypadku zastosowania przez organ rentowy tego przepisu,
uprawniony do świadczeń mógł się bronić w odwołaniu od decyzji zarzutem, że
uzasadnioną przyczyną niestawienia się na badanie było niewyznaczenie przez
komisję lekarską terminu badania kontrolnego. Jeżeli uprawniony do świadczeń
poddał się badaniu, orzeczenie komisji lekarskiej odnosiło taki sam skutek, jak
każde inne orzeczenie wydane w trybie rozporządzenia. Uregulowanie zawarte w §
29 ust. 1 pkt 2 nie miało na celu zapewnienia prawa do renty inwalidzkiej osobie,
która odzyskała zdolność do pracy. W stanie prawnym obowiązującym do 1
września 1997 r. przepis ten nie był podstawą prawną wyłączającą zastosowanie
art. 78 i art. 87 pkt 1 ustawy, jeżeli w wyniku badania lekarskiego stwierdzono brak
inwalidztwa.
7
Z dniem 1 września 1997 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28
czerwca 1996 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym i
ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 100, poz. 461), nastąpiła zmiana stanu
prawnego. W związku z wydaniem na mocy upoważnienia ustawowego
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w
sprawie orzekania o niezdolności do pracy dla celów rentowych (Dz. U. Nr 99, poz.
612), dotychczasowe rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1983 r. utraciło moc z dniem
1 września 1997r., a zatem nie mogło mieć zastosowania do postępowań
wszczętych po tej dacie. Postępowanie wszczęte z urzędu po dniu 1 września 1997
r. musiało się toczyć według przepisów postępowania obowiązujących od tej daty.
Badania lekarskie odbywały się według nowych zasad i osoby wezwane na takie
badania nie mogły powoływać się na nieobowiązujące przepisy postępowania.
Kolejna zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r. po
wejściu w życie ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. W art. 187 ustawa zawiera obowiązek orzekania o
niezdolności do pracy na zasadach określonych w ustawie w stosunku do tych
rencistów, których termin badań kontrolnych wyznaczono przed 1 września 1997 r.
Wprowadzone zostały również między innymi przepisy regulujące obowiązki
świadczeniobiorców. Dotyczący tej materii przepis art. 126 stanowi, że osoba, która
złożyła wniosek o przyznanie świadczenia, do którego prawo uzależnione jest od
stwierdzenia niezdolności do pracy, oraz osoba mająca ustalone prawo do takiego
świadczenia jest zobowiązana, na żądanie organu rentowego, poddać się
badaniom lekarskim oraz na wniosek lekarza orzecznika badaniom
psychologicznym, jeżeli są one niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń
określonych ustawą. Z przepisu art. 134 ust. 1 pkt 3 wynika, że wypłatę świadczeń
wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona do świadczeń nie poddała się badaniu
lekarskiemu lub psychologicznemu bez uzasadnionych przyczyn, mimo wezwania
organu rentowego. W ujęciu tych przepisów każda osoba mająca ustalone prawo
do renty ma obowiązek poddania się badaniom lekarskim i nie może powoływać się
na brak uprawnień organu rentowego do wezwania jej na badanie. Może jedynie
usprawiedliwiać się przyczynami, które uniemożliwiły jej stawiennictwo w
wyznaczonym dniu. W przypadku przeprowadzenia badań orzeczenie lekarza
8
orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie
świadczeń, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do
pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Stwierdzenie w
orzeczeniu lekarza orzecznika braku niezdolności do pracy (odzyskania zdolności
do pracy przez osobę poprzednio niezdolną do pracy) zobowiązuje organ rentowy
do wydania decyzji w trybie art. 107 ustawy, regulującego zmianę w prawie do
świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy, podobnie jak czynił to przepis
art. 78 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Stwierdzenie braku
niezdolności do pracy oznacza odpadnięcie warunku niezdolności do pracy
wymaganego do uzyskania prawa do renty na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W konsekwencji prawo do świadczeń ustawało z mocy art. 101 pkt 1, który stanowi,
że prawo do świadczeń ustaje, gdy ustanie którykolwiek z warunków wymaganych
do uzyskania tego prawa. W aktualnym stanie prawnym, tak samo jak w
poprzednim, nie ma podstawy prawnej do zachowania prawa do renty z tytułu
niezdolności do pracy przez osobę, która odzyskała zdolność do pracy. W
szczególności osoba mająca ustalone prawo do renty na podstawie przepisów
obowiązujących do dnia 1 września 1997 r. nie może powoływać się skutecznie na
przepis § 29 ust. 1 pkt 2 nieobowiązującego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1983
r.
Według stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały,
wszystkie te argumenty uzasadniają pogląd, że nie ma podstawy prawnej do
uznania za niedopuszczalne weryfikowania przez organ rentowy niezdolności do
pracy osoby, której prawo do renty zostało ustalone przed 1 września 1997 r. Organ
rentowy nie tylko jest uprawniony do takiej weryfikacji, lecz od tej daty ma
obowiązek ustalania, czy niezdolność do pracy ma charakter trwały, czy okresowy,
czy też nastąpiło odzyskanie zdolności do pracy. Obowiązek taki istnieje
niezależnie od okresu trwania poprzednio ustalonego inwalidztwa. Osoba, która
odzyskała zdolność do pracy, nie może powoływać się na to, że nowe
uregulowania są mniej korzystne od dotychczasowych, jeżeli przestała spełniać
warunek niezdolności do pracy. Organ rentowy ma obowiązek upewniania się, czy
osoba, której przyznano uprzednio rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie
odzyskała zdolności do pracy. Żaden z przepisów ustaw ani przepisów aktów
9
wykonawczych nie stoi na przeszkodzie w wykonywaniu przez organ rentowy tego
obowiązku, gdyż takie uregulowanie byłoby sprzeczne ze sformułowaną w art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił
stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 2006
r., III UZP 2/05, wobec czego uwzględniając skargę kasacyjną, z mocy art. 39815
§
1 k.p.c. i art. 39821
w związku z art. 108 § 2 k.p.c., orzekł jak w sentencji.