Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 30 listopada 2006 r., I CSK 293/06
Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu w razie uwzględnienia
wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela, na podstawie art. 7
ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), wymaga
wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy (art.
234 w związku z art. 158 k.c.).
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Wojciecha Zygmunta S., Zofii Aliny R.-P.,
(...) przy uczestnictwie M.St. W., Wojciecha Jerzego G., Jacka G., Wandy Anieli J.-
K. i Małgorzaty Marii G., o wpis prawa użytkowania wieczystego, po rozpoznaniu na
posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 30 listopada 2006 r. skargi
kasacyjnej wnioskodawców od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z
dnia 8 listopada 2005 r.
oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego, oddalającego
apelację od postanowienia, którym oddalono wniosek o wpis w księdze wieczystej
prawa użytkowania wieczystego, wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1-3
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej:
"dekret") przez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skutkiem decyzji
administracyjnej wydanej na jego podstawie nie jest powstanie prawa użytkowania
wieczystego gruntu, wynikającego z przepisów tego dekretu. Skarżący wnosili o
uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie.
Bezsporny stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia wynika przede
wszystkim z dołączonej do wniosku decyzji z dnia 3 września 2002 r., wydanej
przez Burmistrza Gminy W.-B. w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego
użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) przy ul. A.K. w W.,
powołującej jako podstawę prawną art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu. Spornym
zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest skutek wydania takiej decyzji.
Sądy obydwu instancji uznały, że nie stanowi ona podstawy wpisu
użytkowania wieczystego, dla którego ustanowienia wymagana jest ponadto umowa
w formie aktu notarialnego między Gminą będącą właścicielem a uprawnionymi.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stosunki prawne dotyczące gruntów przejętych na własność gminy m. st.
Warszawy na podstawie art. 1 dekretu są określane w piśmiennictwie jako
„zagmatwane" i „skomplikowane pod względem prawnym". Stan taki wynika z
dawnej praktyki niechętnej przyznawaniu byłym właścicielom uprawnień do gruntów
oraz znacznego okresu, w którym nastąpiły kilkakrotne zmiany stanu prawnego,
powodujące, że prawa pierwotnie przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. prawo
wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawo zabudowy za opłatą
symboliczną, nie mogą już powstać.
Artykuł 7 dekretu w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że postępowanie o
przyznanie na gruncie przejętym na własność gminy m. st. Warszawy jednego z
praw wymienionych w art. 7 dekretu jest wszczynane na wniosek dotychczasowego
właściciela, wiążący Gminę, jeżeli korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę da się
pogodzić z przeznaczeniem gruntu według „planu zabudowania". W świetle tego
sformułowania nie mogło budzić wątpliwości uprawnienie Gminy do odmowy
uwzględnienia wniosku. Organ administracji publicznej rozstrzygał w postępowaniu
administracyjnym o zasadności wniosku osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja po
uzyskaniu przymiotu ostateczności stabilizowała sytuację prawną petenta i organu,
ponieważ wznowienie postępowania, uchylenie lub jej zmiana były dopuszczalne
tylko w wypadkach określonych przez obowiązujące wówczas rozporządzenie
Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu
administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Sformułowanie o „przyznaniu" nie
uzasadnia przekonania, że decyzja powodowała powstanie wymienionych praw bez
potrzeby zawierania umowy, ponieważ art. 7 ust. 3 prowadzi do przeciwnych
wniosków, stanowiąc, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy
przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy,
oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. W przepisie tym
chodzi o umowę ustanawiającą prawo, którego domagał się wnioskodawca, wobec
czego widoczna staje się konstrukcja dwustopniowego trybu powstawania praw
wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu – przez wydanie decyzji administracyjnej oraz
zawarcie na tej podstawie umowy.
Z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo
rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm. – dalej: "Pr.rzecz."), tj. od dnia 1 stycznia
1947 r., oddawanie gruntów w wieczystą dzierżawę oraz w ramach prawa
zabudowy stało się niedopuszczalne. Gruntów warszawskich dotyczył art. XXXIX
dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i
Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321 – dalej: "p.w.Pr.rzecz."),
przyznający uprawnienie do zmiany we własność czasową, nabytego przed dniem 1
stycznia 1947 r., prawa zabudowy lub dzierżawy wieczystej. Przepisy te zmieniały
treść dekretu, dopuszczając przyznawanie wnioskodawcom przejętych gruntów na
własność czasową (art. XXXIX § 2 p.w.Pr.rzecz. w związku z art. 100 § 1 Pr.rzecz.).
Następną zmianę stanu prawnego spowodowało wejście w życie z dniem 21
lipca 1961 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i
osiedlach (Dz.U. Nr 32 poz. 159). Dla prowadzonych rozważań istotną zmianę
stanowiło wprowadzenie prawa do gruntów państwowych pod nazwą "użytkowania
wieczystego". Znajdujący się wśród przepisów przejściowych art. 41 przekształcał
istniejące m.in. prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy i własności czasowej w
prawo wieczystego użytkowania; były to prawa nabyte na podstawie art. 7 dekretu.
Zdarzeń przyszłych dotyczył natomiast art. 40 ust. 1 ustawy stanowiący, że ilekroć
dotychczasowe przepisy przewidują zbywanie gruntów państwowych na własność
czasową, rozumieć przez to należy oddawanie w wieczyste użytkowanie w trybie
określonym w tejże ustawie. Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 46 ustawy
dokonano derogacji rozdziału V Prawa rzeczowego, zawierającego m.in.
unormowanie własności czasowej, eliminując je niezwłocznie z porządku prawnego.
Według reguł języka polskiego, tryb oznacza postępowanie w określonym
porządku, inaczej – metodę lub sposób postępowania. Ustawa w art. 18 ust. 1
określała to następująco: "umowę wieczystego użytkowania zawiera na podstawie
decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej
(miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przedstawiciel tego organu".
W art. 7 dekretu nie został wprawdzie użyty wyraz „zbywanie”, stosowany w
art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jednak bezokolicznik „przyznać” jest
synonimem słów: dać, wydać, przydzielić lub zgodzić się na to. Według reguł
wykładni językowej, można zatem uznać, że tryb przewidziany w art. 18 ust. 1 i 2
ustawy należało stosować w razie uwzględnienia wniosku dotychczasowego
właściciela, tym bardziej, że regulacja zawarta w art. 40 i 41 ustawy wykazuje
związek.
Konkludując, należy stwierdzić, że od chwili wejścia w życie ustawy o
gospodarce terenami w miastach i osiedlach oddawanie byłym właścicielom
gruntów tzw. warszawskich następowało dwuetapowo: przez wydanie decyzji
administracyjnej (art. 18 ust. 1) oraz przez zawarcie umowy w formie aktu
notarialnego (art. 14 ust. 1 i 2).
Konstrukcja ta jest odpowiednia dla działania nie tylko w sferze imperium, ale i
dominium. Ponieważ oświadczenia woli w imieniu Skarbu Państwa składa organ (w
znaczeniu prawa administracyjnego), uzasadnione było takie ukształtowanie
postępowania, aby uniknąć dowolności działania funkcjonariuszy.
Sąd Najwyższy nie podziela odmiennych poglądów wykluczających potrzebę,
a nawet dopuszczalność zawarcia umowy w razie uwzględnienia wniosku byłego
właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego wyrażonych m.in. w
uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2004
r., I SA 1354/02 (nie publ.) oraz w piśmiennictwie.
Konieczność zawarcia umowy przyjął natomiast Naczelny Sąd
Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95,
trafnie wskazując, że przepisy kodeksu cywilnego powinny służyć do określenia
warunków zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu. Powtarzane w
piśmiennictwie wzmianki o władczym charakterze rozstrzygnięcia, zawarte w
uzasadnieniu tej uchwały, służyły uzasadnieniu potrzeby wydania decyzji jako aktu
poprzedzającego zawarcie umowy. W tym znaczeniu za utrwalone należy uznać
stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozpoznanie wniosku
złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu następuje w drodze decyzji
administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23
października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60). Brak jednakże
podstaw do przypisywania temu Sądowi poglądu o niedopuszczalności zawierania
umowy, skoro w obu powołanych wyżej orzeczeniach wyraźnie stwierdzano, że
„gmina ma określić warunki, na których umowa może być zawarta".
Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że decyzja
Burmistrza Gminy W.-B. z dnia 3 września 2002 r. w przedmiocie ustanowienia na
określony czas prawa użytkowania wieczystego wydana na podstawie art. 7 ust. 1,
2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy stanowi dla organu tej Gminy podstawę zawarcia umowy
o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie uprawnionej. Skądinąd w
punkcie 5 jej osnowy stwierdzono, że należy zawrzeć taką umowę, a w punkcie 8
określono zasady rozliczeń w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego lub
rozwiązania umowy przed terminem.
Nie znajdując usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy
oddalił ją zgodnie z art. 39814
k.p.c.