Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 281/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 lutego 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa J. G.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M. i
Ministra Budownictwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 lutego 2007 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 28 listopada 2005 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powód J. G. domagał się zasądzenia solidarnie od Skarbu Państwa –
Wojewody M. i Miasta Stołecznego Warszawy kwoty 455.000 zł z odsetkami jako
odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją administracyjną. Sąd
Okręgowy zasądził od pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Infrastruktury kwotę
251.014 zł, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił. Ustalił następujący stan
faktyczny.
Nieruchomość zabudowana, położona przy ul. K. […] objęta została
dekretem z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na
terenie m.st. Warszawy. Stanowiła ona własność poprzednika prawnego powoda.
Wniosek właściciela o ustanowienie własności czasowej rozpoznano odmownie
(decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 17 września 1953 r.;
w decyzji tej stwierdzono przejęcie na własność Skarbu Państwa budynku
posadowionego na gruncie). Orzeczenie to utrzymano w mocy decyzją Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 22 listopada 1953 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 listopada
1998 r. stwierdził, że decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 22 listopada
1953 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia 7 września 1953 r., została wydana
z naruszeniem prawa (w zakresie dotyczącym sprzedaży lokali i innych praw z nimi
związanych), a w pozostałej części jest nieważna (k. 5 akt). Decyzją
Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia 13 stycznia 1999 r.
uchylono decyzję z dnia 17 września 1953 r. i sprawę przekazano do ponownego
rozpoznania organowi pierwszej instancji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją
z dnia 21 lutego 2000 r. przyznał powodowi użytkowanie wieczyste gruntu w 0,8840
części wraz z odpowiednią częścią budynku (z wyłączeniem lokali już
sprzedanych). Powód złożył wniosek o odszkodowanie w dniu 22 grudnia 2000 r.
do Burmistrza Gminy […], a następnie do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Warszawie. Powodowi odmówiono przyznania odszkodowania
z racji przedawnienia roszczenia (decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast z dnia 29 września 2003 r.).
3
Na podstawie opinii biegłego Sąd Okręgowy ustalił wysokość szkody
w kwocie 251.014 zł. Biegły oszacował wartość rynkową sprzedanych lokali według
stanu z daty przejęcia i cen aktualnych z uwzględnieniem prawa najmu
obciążającego wszystkie lokale.
Sąd Okręgowy uznał, że podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa jest
przepis art. 160 k.p.a., ponieważ szkoda powstała w wyniku wydania decyzji
z naruszeniem prawa, tj. wspomnianej decyzji z dnia 22 listopada 1953 r. Wniosek
o wypłatę odszkodowania nie został złożony z uchybieniem terminu z art. 160 § 6
k.p.a., liczonego od daty doręczenia powodowi decyzji z dnia 6 listopada 1998 r.
Powód złożył bowiem wniosek o odszkodowanie do Burmistrza Gminy […] w dniu
22 grudnia 2000 r., dlatego – zgodnie z art. 65 k.p.a. – za dzień złożenie wniosku
należy przyjąć tę właśnie datę.
Apelacja Skarbu Państwa została uwzględniona. Sąd Apelacyjny zmienił
zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w pkt 1 i 3 i powództwo oddalił wobec Skarbu
Państwa. Uznał, że w świetle art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych - (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., cyt. dalej jako
„ustawa z 1990 r.”) Skarb Państwa nie jest legitymowany biernie w zakresie
roszczeń odszkodowawczych powstałych wskutek wydania przed dniem 27 maja
1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub
stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie. W ocenie
Sądu Apelacyjnego, z treści zaskarżonego wyroku wynika to, że powództwo zostało
oddalone wobec Miasta Stołecznego Warszawy i w tym zakresie wyrok pozostaje
już prawomocny z racji niezaskarżenia go przez powoda. Sąd Apelacyjny stwierdził
także i to, że nie było podstaw do przyjęcia, iż wniosek o odszkodowanie,
zgłoszony przez poszkodowanego Burmistrzowi Gminy […], stanowił skuteczne
zgłoszenie roszczenia wobec pozwanego Skarbu Państwa.
W skardze kasacyjnej powód podnosił naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. i art.
328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 k.p.c. oraz art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.). Skarżący
4
domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie apelacji
pozwanego Skarbu Państwa, ewentualnie – uchylenia tego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący wywodził swoje roszczenie odszkodowawcze z faktu wydania
decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 17 września 1953 r. i decyzji Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 22 listopada 1953 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 listopada 1998 r. stwierdził, że decyzja z dnia
22 listopada 1953 r. wydana została w pewnym zakresie z naruszeniem prawa,
a w pozostałej części jest nieważna (k. 5 akt sprawy). W odniesieniu do
zgłoszonego przez powoda roszczenia odszkodowawczego mają zastosowanie
przepisy art. 160 k.p.a. obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. nr 162, poz. 1692; art. 5 tej ustawy; por. też wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 52/02, niepublik.).
Podstawowe znaczenie w danej sprawie ma kwestia legitymacji biernej
w zakresie roszczeń odszkodowawczych będących wynikiem decyzji
administracyjnej uznanej następnie za nieważną lub wydaną z naruszeniem
prawa. Chodzi mianowicie o naprawienie szkody wynikającej z wydania przed
dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej
nieważności bądź stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa,
nastąpiło po tej dacie (art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w literaturze zarysowały się rozbieżne
interpretacje przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. w zakresie określenia
podmiotu legitymowanego biernie: Skarb Państwa czy Gmina. W uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11,
poz. 182), na którą powołał się Sąd Apelacyjny, przyjmowano odpowiedzialność
odszkodowawczą gminy. W innych orzeczeniach Sądu Najwyższego (por. np.
wyrok z dnia 27 lipca 2002 r. I CKN 1215/00, I CKN 117/00, niepublik.)
eksponowano natomiast odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa.
W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP
5
99/06 (niepubl.) wyjaśniono, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie
o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa
w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. także wtedy, gdy stwierdzenie jej
nieważności lub stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa,
nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Sąd Najwyższy rozpoznający niniejszą sprawę
podziela stanowisko prezentowane w tej uchwale. Dlatego za uzasadniony należało
uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. W każdym razie
należy przyjąć w omawianym zakresie samodzielną odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa, a nie odpowiedzialność solidarną Skarbu
Państwa i Gminy. W toku rozprawy kasacyjnej skarżący zmodyfikował podnoszony
wcześniej zarzut kasacyjny i trafnie akcentował samodzielną odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa. Zasadność podniesionego zarzutu
spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.).
Jak już wspomniano, prawną podstawę oceny zasadności roszczenia
odszkodowawczego stanowił przepis art. 160 k.p.a., w tym także przepisy art. 160
§ 6 k.p.a. i art. 65 k.p.a. Stwierdzenie to pozostaje o tyle istotne, że pozwany Skarb
Państwa zgłosił w sprawie zarzut przedawnienia roszczenia powoda, akcentując
nieprawidłowy sposób zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego
w art. 160 k.p.a.