Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 483/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 lutego 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
w sprawie z powództwa D.S. i I.C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 15 lutego 2007 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powodowie – D.S. i I.C. domagali się zasądzenia od pozwanego Skarbu
Państwa – Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego kwoty 78.946 zł za
parkowanie na własnym parkingu pojazdów osób trzecich. Sąd Okręgowy oddalił
powództwo, dokonując następujących ustaleń faktycznych.
Powodowie, tworzący spółkę cywilną, prowadzili parking strzeżony. W dniu
23 marca 2000 r. zawarli z komendantem Miejskim Policji umowę o współdziałaniu
w zakresie parkowania pojazdów usuniętych (w przypadkach określonych w art.
129 ust. 5 ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym) oraz o
umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów
określonych we wspomnianym przepisie. Powodowie wykonywali obie umowy,
dokonując czynności usuwania, przewozu i parkowania pojazdów zabezpieczonych
przez Policję w zakresie prowadzonych postępowań przygotowawczych. Gdyby
dochodzenie i egzekucja należności za parkowanie pojazdu okazała się
nieskuteczna, powodowie nie mogli żądać skutecznie zapłaty od Policji (§ 4 pkt 2
umowy). Pojazd z parkingu wydaje się właścicielowi, osobie uprawnionej przez
właściciela pojazdu na podstawie pisemnego zezwolenia Policji po uregulowaniu
należności za usunięcie pojazdu. W roku 2001 Komenda Miejska Policji wydała
decyzje o sprzedaży nie podjętych depozytów (samochodów) i przekazaniu
uzyskanych pieniędzy na konto sum depozytowych. W odniesieniu do pojazdu
Peugeot 205 GL orzeczono wyrokiem karnym jego przepadek na rzecz Skarbu
Państwa. Licytacja pojazdów znajdujących się na parkingu nie doszła do skutku,
ponieważ złożono wniosek o jej unieważnienie (z uwagi na wprowadzenie przez
administrację parkingu opłaty za wejście na parking). Po wymianie korespondencji
między stronami ostatecznie odebrano pojazdy powodom w dniu 22 – 23 lutego
2002 r. Powodowie skierowali wobec Policji żądanie zapłaty za usuwanie, przewóz
i parkowanie pojazdów, a następnie – wobec Trzeciego Urzędu Skarbowego.
Motywacja tego żądania ulegała ewolucji. Postanowieniem Naczelnika Trzeciego
Urzędu Skarbowego z dnia 8 października 2002 r. przyznano powodowi
wynagrodzenie za sprawowanie dozoru nad samochodami znajdującymi się na
3
parkingu (9.096,32 zł). Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. Dyrektor Izby
Skarbowej uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie przyznania
powodom wynagrodzenia, ponieważ powodowie nie nabyli statusu prawnego
dozorcy w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji. W decyzji tej wskazano, że roszczenie powodów ma swoje źródło w
stosunku cywilno-prawnym i mogłoby być dochodzone w postępowaniu przed
sądem cywilnym.
W ocenie Sądu Okręgowego, nie było podstaw do twierdzenia, że strony
procesu łączyła umowa przechowania lub inny stosunek obligacyjny uzasadniający
dochodzone przez powodów roszczenie. Brak też podstaw do przyjęcia
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, ponieważ powodowie nie
wykazali bezprawnego działania pozwanego Urzędu Skarbowego oraz poniesionej
przez siebie szkody.
Apelacja strony powodowej została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił
ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Skoncentrował się on
na treści umowy z dnia 23 marca 2000 r. o współdziałaniu w zakresie
parkowania pojazdów, zawartej przez powodów z Komendantem Miejskim Policji.
W umowie tej powodowie przyjęli na siebie ryzyko braku zapłaty przez właścicieli,
którzy z różnych powodów mogą być nie zainteresowani odebraniem samochodów
z parkingu powodów. Uzasadnione było zastosowanie wobec nie odebranych
pojazdów procedury likwidacyjnej na podstawie przepisów dekretu z dnia
18 września 1954 r. o likwidacji nie podjętych depozytów i nie odebranych rzeczy
oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1971 r. w sprawie
orzekania o przejęciu depozytów na własność Państwa. Postępowanie w sprawie
wniosku powodów o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem
funkcji dozorcy oraz wynagrodzenie zostało ostatecznie umorzone (decyzja
Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 16 grudnia 2002 r.), ponieważ uznano, że
powodowie nie pełnili funkcji dozorcy w rozumieniu art. 102 ustawy z dnia 17
czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd Apelacyjny uznał niezasadność roszczenia powodów w płaszczyźnie
odpowiedzialności kontraktowej pozwanego, tj. na podstawie umowy przechowania
4
lub innego stosunku obligacyjnego. Wobec strony pozwanej powodowie nie mogli
dochodzić należności na podstawie takich stosunków obligacyjnych.
Za bezpodstawne zostało uznane twierdzenie powodów, że wszczęcie procedury
likwidacyjnej w odniesieniu do znajdujących się na parkingu samochodów otwierało
możliwość dochodzenia roszczenia wobec Skarbu Państwa, ponieważ tym samym
stały się nieaktualne postanowienia umowy z dnia 23 marca 2000 r. o wyłączeniu
odpowiedzialności Skarbu Państwa w razie nie dokonania zapłaty przez właścicieli
parkowanych pojazdów.
Jako nie uzasadnione uznano roszczenie powodów wywodzone z tzw.
zaniechania legislacyjnego, polegającego – w rozumieniu powodów – na nie
zamieszczeniu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 1999 r. przepisu
odpowiadającego treścią § 12 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie
rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449).
W obszernej skardze kasacyjnej powodowie podnosili zarzuty naruszenia
art. 60 k.c., art. 3531
k.c., art. 835 – 836 k.c., art. 487 § 2 k.c., art. 361 § 2 k.c., art.
22, 77 § 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 100 § 1 – 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca
1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (tj. Dz. U z 2002 r., nr 110, poz. 968) oraz
art. 316 k.p.c. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku, ewentualnie także –
wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy odpowiedniemu Sądowi do
ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Nie może przekonywać rozbudowana w skardze kasacyjnej argumentacja
powodów zmierzająca do wykazania tego, że stronę powodową i pozwany Skarb
Państwa - Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego, wiązał obligacyjny stosunek
przechowania (art. 835 k.c.). Miałby on powstać - według skarżących – po
doręczeniu Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego (tzw. organowi
likwidacyjnemu) stosownych postanowień o sprzedaży licytacyjnej samochodów
znajdujących się na parkingu powodów i obligować pozwanego do opłacenia na
rzecz powodów (jako przechowawców) odpowiedniego wynagrodzenia za
parkowanie samochodów, przewidzianego w cenniku powodów. Brak takiego
5
stosunku obligacyjnego został właściwie umotywowany przez Sąd Apelacyjny (s. 5 i
4 uzasadnienie zaskarżonego wyroku). Trafnie zwrócono tam uwagę przede
wszystkim na to, że powodowie nie wykazali takiego zdarzenia prawnego, z którym
można by wiązać powstanie tego stosunku obligacyjnego. Nie można też
przyjmować, że stosunek przechowania ukształtowany został w sposób
dorozumiany z tej racji, że - jak wywodzą skarżący - po wydaniu orzeczeń
likwidacyjnych pojazdy nadal znajdowały się na parkingu powodów i to za
przyzwoleniem Urzędu Skarbowego. Ustalony przez oba Sądy i nie
kwestionowany przez powodów stan faktyczny nie dawał odpowiedniej podstawy
do wyrażenia takiego stanowiska, ponieważ wolą strony pozwanej (tzw. organu
likwidacyjnego) w żadnym wypadku nie było nawiązanie ze stroną powodową
nowego stosunku obligacyjnego w odniesieniu do pojazdów, które jeszcze
znajdowały się na parkingu powodów. Roszczenie powodów nie mogło być zatem
skutecznie wywodzone z umowy przechowania (art. 835 k.c.). Sąd Apelacyjny nie
naruszył zatem przepisów art. 835 i 836 k.c. Brak istnienia między stronami
stosunku umownego czyni także bezprzedmiotowym zarzuty naruszenia art. 487 §
2 k.c. i art. 3531
k.c. przy motywacji tych zarzutów przyjętych w skardze kasacyjnej
(pkt b i e skargi).
Nawet gdyby przyjąć, że stronie powodowej nie przysługuje – wbrew sugestii
Sądu Apelacyjnego (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - status prawny
dozorcy w rozumieniu art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968), to fakt ten nie
przesądzał jeszcze możliwości przyjęcia tego, iż w świetle dokonanych ustaleń
faktycznych powodów łączył z pozwanym stosunek przechowania. Zarzut
naruszenia przepisów art. 100 § 1 – 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. nie
miał zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wspomniane
przepisy nie były w ogóle stosowane przez Sąd Apelacyjny.
2. Skarżący wywodzą też swoje roszczenie o naprawienie szkody z tzw.
zaniechania legislacyjnego, które miałoby - według nich - polegać na tym, że
w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1999 r. w sprawie
zbywania niektórych ruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (...)
(Dz.U nr 28, poz. 258) nie znalazło się uregulowanie zasad pokrywania wydatków
6
związanych z przechowywaniem rzeczy ruchomych usuniętych w trybie art. 129
ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98,
poz. 602 ze zm.), a zamieszczono je dopiero w § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 150,
poz. 444). Zgodnie z tym przepisem, wydatki związane z przechowaniem
ruchomości niestanowiących własność Skarbu Państwa pokrywa się z kwot
uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości, przy czym wydatki te, w części
przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu Skarbu
Państwa. Pomijając też ten fakt, że w skardze kasacyjnej nie podano tego, o jaką
wersję art. 129 ust. 2 – Prawo o ruchu drogowym chodzi (przepis ten w każdym
razie przewiduje możliwość wydania aktu wykonawczego), należy zaznaczyć to, że
skarżący nie precyzują samego źródła powstania wydania wspomnianej regulacji
prawnej. A jest to nieodzowny warunek stwierdzenia istnienia tzw. zaniechania
legislacyjnego (deliktu legislacyjnego). Ponadto w orzecznictwie Sądu Najwyższego
wyrażono trafne stanowisko, że przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji nie mógł stanowić
podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania
(lub zaniechanie) legislacyjne Państwa w sferze prawodawczej. Także przepis art.
417 k.c. w pierwotnym brzmieniu (przed wydaniem wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2 001, nr 8, poz. 256) nie
obejmował swoją dyspozycją zaniechania prawodawczego, a regulacja prawna
zawarta w art. 4171
§ 4 k.c., weszła w życie w dniu 1 września 2004 r. (art. 5 i 6
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., Dz.U. nr 162, poz. 1692; zob. uzasadnienie
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006,
z. 9, poz. 198 i powołane tam orzecznictwo).
W tej sytuacji okazały się chybione zarzuty naruszenia art. 77 ust. 1
Konstytucji i art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu. Za bezprzedmiotowy należało
natomiast uznać zarzut naruszenie art. 22 Konstytucji przy jego motywacji
wskazanej w skardze kasacyjnej.
W obu umowach, zawartych w dniu 23 marca 2000 r. przez powodów
z Komendantem Miejskim Policji, tj. w umowie w zakresie parkowania pojazdów i o
współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów, znalazły się
7
klauzule, które wykluczały możliwość dochodzenia zapłaty od Policji należności
obciążających właścicieli pojazdów, gdyby „dochodzenie i egzekucja należności od
właścicieli pojazdów okazała się bezskuteczna” (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 2). Oba te
paragrafy nawiązują do § 5 ust. 2 „wzoru umowy o współdziałaniu w zakresie
usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów”, stanowiącego zał. nr 2 do
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania
pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. nr 5, poz. 64 ze zm.). Jednocześnie w obu
umowach odesłano do przepisów tego rozporządzenia w sprawach
nieuregulowanych w umowie (§ 6). W związku z tym, że zagadnienie wyłączenia
odpowiedzialności Policji nie uregulowano w ogóle w przepisach rozporządzenia
z dnia 14 stycznia 2000 r., a przewidziano jedynie tę regulację we „wzorcu
umowy”, klauzule wyłączające odpowiedzialność (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 2) objęte
zostały wolą stron i mają charakter kontraktowy. Mogą zatem podlegać ocenie
z punktu widzenia ich skuteczności prawnej (art. 3531
k.c.).
Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu
drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), do zadań Policji należy czuwanie nad
bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego
kontrolowanie. W związku z wykonywaniem tych zadań policjanci są uprawnieni
m.in. do odpowiedniego usuwania i przemieszczanie pojazdów (art. 129 ust. 2 pkt
10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.), przy czym możliwe jest współdziałanie w tym
zakresie m.in. z przedsiębiorcami prowadzącymi parkingi samochodowe. Zgodnie
z § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., Komendant Powiatowy Policji
zawiera umowy z tymi przedsiębiorcami, którzy będą wykonywać czynności
usuwania, przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach
strzeżonych na podstawie dyspozycji m.in. Policji. Przedsiębiorcy prowadzący
parkingi, w zakresie wyznaczonym postanowieniami umów o współdziałaniu,
w istocie uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych. Sytuacja taka nie może
być obojętna przy ocenie odpowiednich klauzul umownych zawartych w umowach
o współdziałanie z Policją. W związku z tym powstaje zasadnicze pytanie, czy
w § 3 ust. 2 umowy z dnia 23 marca 2000 r. doszło do właściwego określenia
ryzyka braku zapłaty należnej powodom (przechowawcom) za sprawowanie pieczy
nad pojazdem umieszczonym na parkingu powodów i stanowiących własność osób
8
trzecich. W § 3 ust. 1 tej umowy postanowiono, że „przedsiębiorca we własnym
imieniu będzie wystawiać rachunek obciążający właściciela pojazdu (...) oraz
dochodzić zapłaty za zabezpieczenie pojazdu”. Prowadzących parking strzeżony
nie łączył z właścicielami żaden stosunek prawny, a przyczyny nie uzyskania
zapłaty od tych właścicieli mogą być bardzo różne. Powodowie, przyjmując na
przechowanie pojazdy wskazane przez Policję, uzyskiwali jednocześnie pisemną
dyspozycję i dane właściciela (§ 2 umowy). Z umowy nie wynika uprawnienie
przechowawców, do tego, aby mogli oni odmówić Policji przyjęcia na parking
samochodu należącego do określonego właściciela. Umowę przechowania zawarto
na okres trzech lat w odniesieniu do wszystkich pojazdów umieszczonych na
parkingu (§ 8 umowy), co pozwala na stwierdzenie, iż zakres ryzyka nieuzyskania
zapłaty od właścicieli tych samochodów niemożliwy byłby do skalkulowania w chwili
zawierania umowy. Niezbędne byłoby zatem zbadanie, przy ponownym
rozstrzyganiu sprawy przez Sąd Apelacyjny, czy umowa o współdziałanie
w zakresie parkowania pojazdów, mająca cechy umowy przechowania (§ 2
umowy), w której przechowujący miałby możliwość uzyskania wynagrodzenia za
sprawowanie pieczy nad samochodem jedynie od właściciela tego samochodu –
z wyłączeniem jakiegokolwiek obowiązku zapłaty ze strony kontrahenta (Skarbu
Państwa – Policji) – byłaby w ogóle de lege lata zgodna z naturą prawną
(właściwościami) umowy przechowania w rozumieniu art. 835 k.c. (art. 3531
k.c.).
Mogłoby to w konsekwencji oznaczać nieważność stosownej klauzuli
zamieszczonej w umowie z dnia 23 marca 2000 r. (art. 58 k.c.).
Należy zwrócić uwagę także na to, że w skardze kasacyjnej, aczkolwiek
w innym kontekście, podnoszono, że ustawodawca jednak uregulował kwestię
pokrywania wydatków związanych z przechowaniem ruchomości niestanowiących
własności Skarbu Państwa. Otóż wydatki, w części przekraczającej kwotę
uzyskaną ze sprzedaży takich rzeczy, pokrywa się z budżetu państwa (§ 12 art. 2
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r.). Przewidując możliwość
współdziałania z Policją przy wykorzystaniu instrumentu cywilnoprawnego (umowy
o współdziałaniu), wprowadzono zatem rozwiązanie prawne przewidujące
pokrycie kosztów przechowywania pojazdu na parkingach w razie definitywnego
braku zapłaty przez właściciela pojazdu.
9
W orzecznictwie Sądu Najwyższego eksponuje są trafne stanowisko,
zgodnie z którym materialno-prawna konstrukcja, zakładająca jednolitość Skarbu
Państwa jako osoby prawnej, może wywierać w sferze przepisów procesowych ten
skutek, że niezależnie od wielości wskazanych w pozwie lub orzeczeniu sądowym
państwowych jednostek organizacyjnych lub ich organów, z których działalnością
wiąże się dochodzone roszczenie, stroną pozwaną jest Skarb Państwa, a nie
poszczególne jego stationnes fisci (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
23 stycznia 2003 r., II CKN 1398/00 nieopubl.). Myśl taka mogłaby być aktualna
w rozpoznawanej sprawie. Otóż wprawdzie skarżący, wywodząc swoje roszczenie
ze stosunku obligacyjnego, wskazywali jako swojego partnera umownego Skarb
Państwa – Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego, ale nie było wątpliwości co
do tego, że pozwanym w danej sprawie pozostawał Skarb Państwa. Nie ma więc
przeszkód, aby w nawiązaniu do wspomnianego orzecznictwa Sądu Najwyższego,
przyjąć, że wskazana przez powodów faktyczna i prawna podstawa ich żądania
pozwala skierować ich roszczenie wobec Skarbu Państwa jako podmiotu
legitymowanego biernie niezależnie od tego, że powodowie – przynajmniej w
zakresie niektórych podstaw kasacyjnych – wiążą dochodzone roszczenie z
działalnością jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa wskazanych w pozwie.
Uznając zatem za trafny zarzut naruszenia art. 3531
k.c. w prezentowanym
zakresie, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.).