Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 6/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 17 maja 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
w sprawie z odwołania E. K.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o wcześniejszą emeryturę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 17 maja 2007 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 21 września 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację E. K. od wyroku
Sądu Okręgowego w P. z dnia 31 maja 2006 r., oddalającego jej odwołanie od
decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 maja 2005 r., który uchylił swą
2
decyzję z dnia 17 października 2001 r. i odmówił jej prawa do emerytury z tytułu
opieki nad córką J. K.
Decyzją z dnia 17 października 2001 r. przyznano wnioskodawczyni od dnia
9 października 2001 r. prawo do emerytury na mocy rozporządzenia z dnia 15 maja
1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników
opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze
zm.)- dalej powoływanego jako rozporządzenie. W 2004 r. pozwany podjął
postępowanie wyjaśniające i po wznowieniu postępowaniu, opierając się na
orzeczeniu lekarza orzecznika, stwierdził, że rozpoznana u dziecka astma
oskrzelowa nie kwalifikuje się do schorzeń, które uprawniają do wcześniejszej
emerytury. Na tej podstawie pozwany decyzją z dnia 23 maja 2005 r. uchylił
pierwotną decyzję emerytalną i stwierdził brak prawa do dalszego świadczenia.
Sąd Okręgowy przeprowadził dowód z opinii biegłych i ustalił, że stan
zdrowia dziecka nie wymaga sprawowania przez wnioskodawczynię stałej i
bezpośredniej opieki. Warunek do wcześniejszej emerytury nie był spełniony i
dlatego decyzja pozwanego odmawiająca świadczenia była prawidłowa.
Apelacja zarzucała naruszenie przepisów rozporządzenia, brak podstawy do
wznowienia postępowania oraz niewyjaśnienie stanu zdrowia dziecka. Sąd
Apelacyjny stwierdził, że warunkiem emerytury była konieczność stałej opieki nad
dzieckiem, którą wykluczało pozostawanie w zatrudnieniu pracowniczym.
Wnioskodawczyni była zatrudniona do dnia 8 października 2001 r. Już tylko ten fakt
stanowił negatywną przesłankę emerytury. Drugą uzasadnioną przyczyną odmowy
jest ustalenie oparte na ocenie medycznej, że występująca u dziecka dolegliwość
układu oddechowego nie jest schorzeniem wymienionym w § 1 ust. 2
rozporządzenia. W takiej sytuacji, skoro prawo do emerytury oparto na błędnych
przesłankach „faktyczno-prawnych”, to dopuszczalne było wznowienie
postępowania na podstawie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (z dnia
17 grudnia 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.)- dalej
powoływana jako ustawa emerytalna.
Skargę kasacyjną wnioskodawczyni oparła na obu podstawach (art. 3983
§ 1
k.p.c.). Zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1. przez błędne i niewłaściwe
zastosowanie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej w stwierdzeniu, że po
3
uprawomocnieniu się decyzji przyznającej wcześniejszą emeryturę zostały
ujawnione nowe okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji, które mają wpływ
na prawo do świadczeń lub ich wysokość, oraz, że w sytuacji, gdy decyzję o
przyznaniu emerytury oparto na błędnych przesłankach faktyczno-prawnych, to
dopuszczalne jest wznowienie postępowania na podstawie art. 114 ustawy
emerytalnej; 2. przez błędne i niewłaściwe zastosowanie „§ 1 ust. 1 i pkt 2, ust. 2 i
3” rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie sprawowała
stałej i bezpośredniej opieki nad ciężko chorym dzieckiem, gdyż pozostawała w
zatrudnieniu pracowniczym oraz ustalenie, że występujące u dziecka dolegliwości
układu oddechowego nie stanowią jednego ze schorzeń z § 1 ust. 2
rozporządzenia. Podstawa procesowa skargi prócz „art. 3983
pkt 2 k.p.c.” nie
podała innego przepisu (w uzasadnieniu skarżąca powołała tylko „art. 233 k.p.c.”) i
zarzucała: 1. prowadzenie od nowa całego postępowania dowodowego w sprawie,
w sytuacji braku podstawy prawnej do wznowienia postępowania przez organ
rentowy i pozbawienia wnioskodawczyni prawa nabytego; 2. niewyjaśnienie
wszystkich istotnych okoliczności, przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego
lekarza na okoliczność ustalenia stanu zdrowia dziecka. W uzasadnieniu wniosku o
przyjęcie skargi do rozpoznania podniesiono, że zaskarżony wyrok oczywiście
narusza prawo przez nieuprawnione wznowienie postępowania i pozbawienie
prawa do emerytury jako prawa „nieutracalnego”. Mimo spełnienia warunków do
emerytury w chwili jej przyznania, to obecnie wzruszono prawomocną decyzję i
niezasadnie stwierdzono, że przyznanie emerytury oparto na błędnych
przesłankach „faktyczno-prawnych”, to jest świadczeniu pracy przez
wnioskodawczynię i dotyczących niestwierdzenia u dziecka dolegliwości
chorobowych, jako jednego ze schorzeń z rozporządzenia. Rozstrzygnięcie w
sprawie zostało też podjęte wbrew uchwale 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2003 r., III
UZP 5/03, oraz wbrew zasadzie szczególnej ochrony praw nabytych. Przy braku
podstaw do wznowienia postępowania nie było dopuszczalne prowadzenie
postępowania dowodowego, które również nie zostało należycie rozważone.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
4
Istota sprawy dotyczy problemu wzruszalności prawomocnej decyzji
emerytalnej. Tu stanowisko Sądu Apelacyjnego jest szersze niż pozwanego, gdyż
wadliwość decyzji emerytalnej została oceniona nie tylko w sferze faktycznej ale
również prawnej. Przyjęto, że prawo do emerytury oparto na błędnych przesłankach
„faktyczno-prawnych”.
W sprawie o emeryturę sąd ocenia wszystkie jej warunki, nawet te, których nie
rozważył organ rentowy. Z zaskarżonego wyroku wynika, że prócz podanej przez
organ rentowy istniała również druga negatywna przesłanka prawa do emerytury,
związana tylko z naruszeniem prawa materialnego, gdyż wnioskodawczyni
pozostawała w zatrudnieniu pracowniczym do dnia 7 październik 2001 r.
Samo to w ogóle wykluczało jej prawo do emerytury z tytułu opieki nad
dzieckiem. Skarga zdaje się nie dostrzegać, iż rozporządzenie utraciło moc z
dniem 31 grudnia 1998 r. i wymagane w nim warunki do emerytury musiały być
spełnione najpóźniej w tym dniu. Warunkiem materialnoprawnym prawa do
emerytury było ustanie zatrudnienia przed tą datą w celu zapewnienia dziecku
opieki (wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK 2000/1/1). Warunek taki
określał § 1 ust. 1 rozporządzenia i znajduje potwierdzenie w utrwalonym
orzecznictwie (zob. wyroki: z dnia 7 maja 2003 r., II UK 261/02, OSNP 2004/1/10; z
dnia 28 stycznia 2004 r., II UK 221/03, OSNP 2004/18/332; z dnia 27 kwietnia 2004
r., II UK 297/03, OSNP 2005/1/11; z dnia 6 maja 2004 r., II UK 350/03, OSNP
2004/23/408; z dnia 10 stycznia 2006 r. I UK 117/05, OSNP 2006/21-22/339).
Wnioskodawczyni nie przeczy, że pracowała na pełnym etacie (od dnia 18
lipca 1984 r. do dnia 8 października 2001 r. według świadectwa pracy z SP ZOZ w
P.).
Prawo do emerytury na podstawie rozporządzenia nie jest takie samo jak
zwykłe prawo do emerytury. Z tego względu, że ma swój warunek przyczynowy,
który może ustać i wówczas również z mocy prawa świadczenie to ustaje. Skarżąca
nie ma racji w twierdzeniu, że emerytura z tytułu opieki nad dzieckiem ma charakter
„nieutracalny” (por. uchwała z dnia 28 listopada 2002 r., III UZP 9/02, OSNP
2003/12/296; wyroki z dnia 2 grudnia 2003 r., II UK 199/03, OSNP 2004/18/319, z
dnia 28 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSNP 2004/19/341; z dnia 3 marca 2005 r. I
UK 189/04, OSNP 2006/1-2/23).
5
Prawo do emerytury powstaje z mocy prawa z chwilą spełnienia warunków i
decyzja organu rentowego ma tu jedynie charakter deklaratoryjny. Wadliwa jest
natomiast decyzja, gdy stwierdza prawo do emerytury przy niespełnieniu
warunków. Prowadzi to do kwestii wzruszalności uprzedniej prawomocnej decyzji
przyznającej emeryturę mimo niespełnienia przesłanek faktycznych lub również
samych tylko materialnoprawnych. Należy stwierdzić, że wadliwość decyzji
wynikająca z błędnego zastosowania prawa materialnego w niespornym stanie
faktycznym –a w tej sprawie chodzi o przyznanie emerytury mimo pozostawania w
zatrudnieniu- nie podlega weryfikacji na takich samych podstawach jak wadliwość
decyzji w warstwie faktycznej.
Ważne jest oddzielenie sfery faktycznej od prawnej decyzji (art. 107 k.p.a.).
Wątpliwe jest występujące często w praktyce założenie, że wadliwość
materialnoprawna decyzji może być poprawiona w drodze zastosowania art. 114
ustawy emerytalnej. Przepis ten dotyczy faktów i nowych okoliczności, a więc sfery
faktycznej decyzji. Prawidłowe rozumienie i stosowanie prawa materialnego nie
mieści się w pojęciu faktów i nowej okoliczności z tego przepisu. Zatem to nie to
rozwiązanie prawne powinno mieć zastosowanie do wzruszenia decyzji wadliwej ze
względu na naruszenie tylko prawa materialnego.
Co do podstawy prawnej takiej weryfikacji, to należy wyjść od stwierdzenia o
braku uzasadnienia dla stanu, w którym istniałyby wadliwe decyzje emerytalne z
przyczyn materialnoprawnych. Ocena ta działa w obie strony, gdyż weryfikacji winy
podlegać nie tylko decyzje wydane na niekorzyść ubezpieczonych. W zwykłym
postępowaniu administracyjnym do takiej sytuacji z reguły zastosowanie ma przepis
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże wobec szczególnej regulacji i ustroju
odwoławczego nie może on mieć bezpośredniego zastosowania w sprawach z
ubezpieczenia społecznego (art. 180 k.p.a.; art. 124 ustawy emerytalnej; art. 83 -
83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa systemowa). Brak
możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że w sprawach z
ubezpieczenia społecznego (emerytalnego) ustawodawca w ogóle nie dopuszcza
istnienia wadliwych decyzji skutkiem naruszenia prawa materialnego. Byłoby to
założenie idealne, choć nieracjonalne, wszak praktyka wystarczająco to potwierdza
6
(przykładowo weryfikacja nieprawidłowych kwot bazowych zastosowanych w
decyzjach emerytalnych po uchwale z dnia 29 października 2002 r., III UZP 7/02,
OSNP 2003/2/42).
Aprobująco należy przyjmować stanowisko, że żądanie stwierdzenia
nieważności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega rozpoznaniu jako
odwołanie od tej decyzji, bądź jako wniosek o ponowne ustalenie uprawnień z tego
ubezpieczenia rozstrzygany nową decyzją (zob. postanowienie z dnia 25 lutego
2003 r., III KKO 16/02, OSNAP 6/2004/109); albo, że ostateczne decyzje od których
nie wniesiono odwołania do sądu mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione
na zasadach k.p.a., jedynie z urzędu a nie na wniosek strony (postanowienie z dnia
25 lutego 2003 r., III KKO 18/02, OSNAP 5/2004/91).
Prawomocna decyzja organu rentowego nie ma też powagi rzeczy osądzonej
według art. 366 k.p.c., co oznacza, że gdy sąd sprawę rozstrzygnie, to nie ma
nieważności postępowania według art. 379 pkt 3 k.p.c. (wyrok z 30 11 2000 II UKN
79/00 OSNAP 13/2002/317).
Widać tu więc poszukiwanie odpowiedniej podstawy prawnej do weryfikacji
wadliwych prawomocnych decyzji, co jedynie utwierdza tezę o braku zakazu ich
wzruszalności. Wydaje się, że ustawodawca choćby po części dostrzegł ten
problem poprzez wprowadzenie rozwiązania z art. 83a ustawy systemowej. Przyjął
w nim, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do sądu,
mogą być z urzędu uchylane, zmieniane lub unieważniane, na zasadach
określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie
wykluczył stosowanie tego przepisu w postępowaniu o ustalenie uprawnień do
emerytur i rent i ich wysokości (art. 83a ust. 2 i ust. 4 ustawy systemowej).
Zastosowanie tego rozwiązania ze skutkiem negatywnym dla poruszanej w sprawie
kwestii jest wątpliwe. Przede wszystkim już tylko gramatycznie nie sprawdza się
ono do wszystkich sytuacji. Przykładowo gdyby pozwany pierwotnie niezasadnie
odmówił prawa do emerytury, to później nie mógłby zmienić na tej podstawie
decyzji, mimo jej wadliwości materialnoprawnej (art. 83a ust. 4). Natomiast
porządek prawny systemu ubezpieczeń społecznych wymaga weryfikacji takich
decyzji i to nie tylko w interesie ubezpieczonego. Zatem nie można odmówić jej
weryfikacji również wtedy, gdy wadliwość jest na niekorzyść organu rentowego.
7
Poza tym, na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy, trudno byłoby o stosowanie przez
organ rentowy przepisów k.p.a. o nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2), gdyż
właściwy do stwierdzania nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157
§ 1), którego pozwany ustrojowo nie ma. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że
przepis art. 83a ust. 2 i 4 ustawy systemowej pełni funkcję proceduralną, choć
niedoskonałą, gdyż nie wyczerpuje wszystkich sytuacji.
Ważniejsze dla sprawy jest spostrzeżenie, że w układzie systemowym,
podstawowym przepisem jest art. 83 ustawy. Stanowi podstawę prawną dla
pozwanego do rozstrzygania o wskazanych w nim sprawach. Legitymacja do
podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ustalania
uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych jest tu wyraźna (art. 83 ust. 1
pkt 4). Na mocy tego przepisu jest to legitymacja samodzielna. Przy wskazanych
argumentach wykładni systemowej, celowościowej i gramatycznej, nie można
przyjmować, iżby normy z art. 83a ust. 2 i 4 ustawy systemowej wyłączały
stosowanie art. 83 do weryfikacji decyzji emerytalnych, skoro właśnie ten przepis
nakazuje wydanie indywidualnej decyzji w sprawie emerytalnej. Strona może żądać
wydania takiej decyzji w każdym czasie i obowiązkiem organu rentowego jest
wydawanie decyzji. Ustalenie uprawnienia do świadczenia z ubezpieczenia
społecznego nie ogranicza się tylko do wydania pierwotnej decyzji emerytalnej.
Semantyczne znaczenie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 4 wskazuje tu na stałą taką
funkcję pozwanego. W założeniu chodzi o wydanie prawidłowych decyzji, czyli
zgodnych z prawem. Tylko tak należycie może być realizowany interes
ubezpieczonego a jednocześnie publiczny (organu rentowego). Znaczenie ma więc
wydanie decyzji potwierdzającej uprawnienie ale również jej kontrola w przypadku
braku prawa do emerytury. Organ rentowy ma tu więc samodzielną podstawę do
weryfikacji uprzedniej prawomocnej decyzji przyznającej emeryturę. Sądowe
postępowanie odwoławcze od takiej decyzji chroni też interes ubezpieczonego i
zapewnia wyjaśnienie sprawy. Ubezpieczony ma zagwarantowane zwykłe prawo
do kontroli decyzji w toku instancji.
Taki tryb weryfikacji prawomocnych decyzji nie jest sprzeczny z zasadą praw
nabytych. Według art. 2 Konstytucji zasada ta odnosi się do praw słusznie
nabytych. Poza tym zabezpieczenie społeczne, w tym prawo do emerytury określa
8
ustawa, co oznacza, że ustawa zasadnicza tę domenę pozostawia ustawodawcy
(art. 67 ust. 1 Konstytucji). Zasada praw nabytych nie występuje też jako ochronna
klauzula generalna na gruncie ubezpieczeń społecznych. Przeciwnie, prawa
emerytalne warunkowane są przesłankami ściśle określonymi. Ich wystąpienie daje
prawo do świadczenia z mocy ustawy. One tylko podlegają sprawdzeniu. Ich brak
wyklucza świadczenie. Inaczej mówiąc nie można powoływać się na ochronę praw
słusznie nabytych w sytuacji, gdy emerytura w ogóle nie mogła być przyznana.
Odnosi się to do wnioskodawczyni, która wobec pozostawania w zatrudnieniu nie
spełniała warunku materialnego z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Pozwany nie mógł
więc potwierdzić jej prawa do emerytury. Nie chodzi tu więc o bezzasadnie
powołaną w skardze zasadę „nieutracalności” emerytury, ale o to, że decyzja
emerytalna była wadliwa materialnoprawnie i to była samodzielna podstawa do jej
uchylenia oraz odmowy prawa do dalszego świadczenia.
Czym innym natomiast jest podstawa faktyczna decyzji. Wówczas do jej
wzruszenia ma zastosowanie z art. 114 ustawy emerytalnej. Gdy zostaną
przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem
decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, to organ
rentowy może ponownie i od początku ocenić prawo do świadczenia. Wyjątkiem są
sprawy objęte sądowym postępowaniem odwoławczym, gdyż wówczas możliwe
jest tylko sądowe wznowienie postępowania (zob. uchwała z dnia 13 grudnia 2005
r., II UZP 15/05, OSNP 2006/17-18/276).
Skarżąca ma rację, że sam przepis art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej nie
miał w sprawie zastosowania. Tu znaczenie ma uchwała 7 sędziów z dnia 5
czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003/18/442, zgodnie z którą odmienna
ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę, przeprowadzona
przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej świadczenie, nie
jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu postępowania o ponowne
ustalenie prawa do świadczeń na podstawie tego przepisu.
Jednakże w sprawie całkowicie pomija się przepis art. 114 ust. 1a, który w
rzeczywistości był stosowany. Zgodnie z nim przepis ust. 1 stosuje się
odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone
dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich
9
wysokości. Następstwo czasowe wskazuje, że wprowadzenie tej regulacji wynikało
z przyjęcia powołanej uchwały z dnia 5 czerwca 2003 r. Inaczej ujmując, że
występowały sprawy, które wymagały wprowadzenia takiego rozwiązania
prawnego. Umożliwia to weryfikację dowodów złożonych do sprawy, w oparciu o
które wydano pozytywną decyzję. Ten właśnie przepis art. 114 ust. 1a (a nie ust. 1)
stanowił uzasadnioną podstawę do działania pozwanego. Weryfikacja stanu
zdrowia dziecka nastąpiła po ocenie lekarza orzecznika i biegłych w postępowaniu
sądowym. Ustalenie to wiąże, jako że Sąd Najwyższy związany jest ustaleniami
faktycznymi stanowiącymi postawę zaskarżonego orzeczenia. W postępowaniu
kasacyjnym nie jest dopuszczalna zmiana ustaleń lub odmienna ocena dowodów.
Podstawa procesowa skargi nie jest też poprawna, gdyż nie wskazuje naruszonego
przepisu postępowania (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.). Podstawą skargi kasacyjnej nie
mogą być zarzuty dotyczące ustalania faktów lub oceny dowodów (art. 3983
§ 3
k.p.c.). Powołany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia „art. 233 k.p.c.” (zbyt
ogólny) nie mógł zmienić ustaleń faktycznych zaskarżonego wyroku.
Decyzja pozwanego miała zatem oparcie faktyczne i materioalnoprawne.
Pierwotna decyzja emerytalna mogła być więc wzruszona niezależnie na obu
podstawach. Tylko skutkiem wadliwości materialnoprawnej wobec nieprawidłowego
przyznania wnioskodawczyni prawa do emerytury, która pozostawała w
zatrudnieniu oraz wobec ustalenia, że stan zdrowia dziecka nie stanowił
uzasadnienia dla szczególnej emerytury.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 39814
k.p.c.