Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 27 czerwca 2007 r., III CZP 39/07
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Jan Górowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Renaty R. przeciwko Powiatowemu
Zarządowi Dróg w S. o ochronę własności, po rozstrzygnięciu na rozprawie w Izbie
Cywilnej w dniu 27 czerwca 2007 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez
Sąd Okręgowy w Krośnie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2007 r.:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez właściciela
gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody, w wyniku
bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego – roszczenia o ochronę
własności i przywrócenie stanu poprzedniego?"
podjął uchwałę:
Dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez właściciela
gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody roszczeń o
ochronę własności, z wyjątkiem roszczeń o przywrócenie stanu poprzedniego
i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy z
dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.
2019).
Uzasadnienie
Powódka Renata R. domagała się zakazania pozwanemu Powiatowemu
Zarządowi Dróg w S. naruszania jej własności zabudowanej nieruchomości przez
odprowadzanie wód opadowych w kierunku jej budynku. Wnosiła także o nakazanie
pozwanemu przebudowy chodnika przylegającego do jej budynku w taki sposób,
aby odprowadzał on wody w kierunku przeciwnym niż obecnie, tj. w kierunku jezdni.
Sąd Rejonowy w Sanoku wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. nakazał
pozwanemu przebudowę chodnika w taki sposób, aby wody opadowe spływały od
budynku w kierunku jezdni, a w pozostałej części oddalił powództwo.
Sąd Rejonowy ustalił, że powódka jest współwłaścicielką nieruchomości
położonej w S. przy ul. K., na której zbudowany jest dom mieszkalny. Ulica K. ma
obecnie status drogi powiatowej i pozostaje w zarządzie pozwanego. Przed dniem
29 października 1998 r. droga ta była zarządzana przez Wojewódzki Zarząd Dróg
Miejskich w K. Wtedy też wykonano remont chodnika przylegającego do budynku
powódki. Remont polegał na zastąpieniu chodnika asfaltowego chodnikiem z kostki
brukowej. Znajdujący się na wysokości chodnika otwór okienny w budynku powódki
został od strony zewnętrznej luźno zatkany kawałkami blachy i płytkami
chodnikowymi, a następnie zasypany ziemią. Remont chodnika spowodował, że
otwór okienny znalazł się poniżej jego poziomu. Po przebudowie woda opadowa
zaczęła spływać w kierunku powódki, gdyż chodnik nie spełniał wymagań
zachowania odpowiednich spadków. Około 2004 r. w piwnicy budynku powódki
pojawiło się zawilgocenie; woda od strony ulicy przenikała na całej szerokości
ściany, w tym przez zasypane okno piwnicy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalony stan faktyczny uzasadniał
udzielenie powódce ochrony przewidzianej w art. 222 k.c., ale polegającej jedynie
na zobowiązaniu strony do odpowiedniej przebudowy chodnika. Powódka nie
wykazała, aby wyłącznie z przyczyny nieprawidłowego wykonania chodnika
dochodziło do zalewania piwnicy, dlatego Sąd Rejonowy częściowo oddalił
powództwo.
Przy rozpoznaniu apelacji stron Sądowi Okręgowemu w Krośnie nasunęło się
zagadnienie prawne przytoczone na wstępie. Sąd Okręgowy uznał, że wskutek
bezprawnego działania poprzednika prawnego pozwanej nastąpiła zmiana stanu
wód wpływająca szkodliwie na nieruchomość powódki. Wątpliwość co do
dopuszczalności drogi sądowej wynika z uregulowań zawartych w prawie wodnym.
Do pierwotnej i zasadniczej przebudowy chodnika doszło jeszcze około
1998 r., a więc pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. –
Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), jednakże ewidentne symptomy
szkodliwego oddziaływania wody na budynek powódki ujawniły się dopiero ok.
2004 r., a więc już w okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo
wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm. – dalej: "Pr.wod."). W każdym razie, skoro
do czasu wejścia w życie przepisów nowego Prawa wodnego nie zostało wszczęte i
zakończone administracyjne postępowanie wodnoprawne, to do rozważanego
przypadku stosować można tylko przepisy nowego Prawa wodnego (art. 204 ust.
1). (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Końcowa część przedstawionego zagadnienia, dotycząca „roszczenia o
ochronę własności i przywrócenie stanu poprzedniego”, budzi wątpliwości co do
intencji takiego właśnie sformułowania. Ochronę własności realizuje nie jedno
roszczenie, ale wiele roszczeń o różnym charakterze prawnym i przedmiocie
żądania; tzw. roszczenia główne, uregulowane w art. 222 k.c., oraz roszczenia
uzupełniające, unormowane w art. 224-225 k.c. Wśród roszczeń głównych
ustawodawca wprowadził dychotomiczny podział na roszczenia windykacyjne i
negatoryjne.
W przypadku szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomość, w
wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, w grę wchodzi
roszczenie negatoryjne, określone w art. 222 § 2 k.c., o przywrócenie stanu
zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Roszczenie negatoryjne wymieniane
jest zazwyczaj w liczbie pojedynczej, jednakże w rzeczywistości przybiera postać
różnorodnych roszczeń. Ich różnorodność wynika z rozmaitych możliwości
naruszenia własności w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela
faktycznego władztwa nad rzeczą i różnych sposobów przywrócenia stanu
zgodnego z prawem. Jednym ze sposobów przywrócenia stanu zgodnego z
prawem jest przywrócenie stanu poprzedniego. W takim ujęciu roszczenie o
przywrócenie stanu poprzedniego mieści się w ramach roszczeń o ochronę
własności, więc nie powinno się tych pojęć przeciwstawiać. Przeciwstawienie
byłoby zasadne, gdyby przywrócenie stanu poprzedniego rozumieć jako sposób
naprawienia szkody (art. 363 § 1 k.c.). Przedmiotem konkretnej sprawy nie jest
jednakże odszkodowanie, zatem zagadnienia związane z restytucją naturalną jako
formą odszkodowania można pominąć.
Sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi (art. 1 k.p.c.). W
sprawach cywilnych zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej (art. 2 § 1 k.p.c.),
ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki, stanowiąc w art. 2 § 3 k.p.c., że nie są
rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy
szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem
szczególnym jest art. 29 ust. 3 Pr.wod., zgodnie z którym, jeżeli spowodowane
przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na
grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji
nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie
urządzeń zapobiegających szkodom.
Z art. 29 Pr.wod. wynika, że dotyczy on wszelkich zmian stanu wody, także
zmiany kierunku wody opadowej, jeśli mogłaby ona być szkodliwa dla gruntów
sąsiednich. W przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie art. 29
ust. 3 Pr.wod. przewiduje administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia
sporu. Mylny jest pogląd, że sformułowanie "wójt może nakazać” wprowadza
swobodę organu administracji w kwestii podjęcia lub niepodjęcia decyzji. Słowo
„może” należy interpretować jako zapewniające możliwość wyboru formy reakcji na
zmianę stanu wody przez nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego
lub przez nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Roszczenie negatoryjne jest roszczeniem o przywrócenie stanu zgodnego z
prawem i zaniechanie naruszeń. W razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody,
w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, przywrócenie
stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub
wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku takich żądań droga
sądowa jest niedopuszczalna, jednakże trzeba pamiętać, że art. 29 ust. 3 Pr.wod.,
przewidując administracyjny tryb postępowania, ustanawia wyjątek od zasady. Ze
względu na wyjątkowy charakter przepis ten nie może być interpretowany
rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu
zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu
poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie
roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym. Nawiązując do
stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy, wydaje się, że w
ramach przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonywania urządzeń nie mieści się
żądanie zmiany profilu nachylenia chodnika lub zamurowania okienka, które
znalazło się poniżej poziomu chodnika, po jego położeniu.
Sąd Najwyższy nie jest władny do wypowiadania się co do ustaleń
faktycznych, jednakże nie można pominąć, że zachodzą wątpliwości co do
legitymacji biernej lub przynajmniej co do właściwej reprezentacji strony pozwanej.
Stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), właścicielem drogi powiatowej jest
powiat. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, organ administracji rządowej lub
jednostki samorządu terytorialnego do którego właściwości należą sprawy z
zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest
zarządcą drogi. W odniesieniu do dróg powiatowych zarządcą drogi jest zarząd
powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3). Z kolei z art. 21 ust. 1 ustawy wynika, że zarządca
drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej
będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu. W przepisach ustawy brak
wskazania, że taka jednostka organizacyjna dysponuje zdolnością sądową. Biorąc
pod uwagę nazwę pozwanego, nasuwa się przypuszczenie, że Powiatowy Zarząd
Dróg w S. jest jednostką organizacyjną powiatu, niewyposażoną w podmiotowość
prawną, a więc w istocie jest organem powiatu. Stationes fisci, z których
działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, mają na podstawie art. 67 § 2
k.p.c. ustawowe uprawnienie do podejmowania czynności procesowych, takie
uprawnienie nie przysługuje organom powiatu.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 k.p.c. rozstrzygnął
przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.