Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 125/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 sierpnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)
SSN Antoni Górski
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego
[…]
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Zdrowia
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 8 sierpnia 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 26 października 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną, nie obciążając powoda kosztami
postępowania kasacyjnego poniesionymi przez stronę pozwaną.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. Sąd Okręgowy zasądził od
pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Zdrowia na rzecz
powodowego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego […] kwotę 60 323 zł z
ustawowymi odsetkami od dnia 20 listopada 2004 r. do dnia zapłaty, przyjmując za
podstawę orzeczenia następujące ustalenia i wnioski.
W 2001 roku powód udzielił pomocy medycznej dwudziestu ośmiu osobom
nieuprawnionym do korzystania ze świadczeń z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego,
które potrzebowały natychmiastowego udzielenia świadczeń zdrowotnych
ze względu na zagrożenie życia. Koszt tych świadczeń wyniósł 153 214 zł. Powód
zwracał się o zwrot poniesionych kosztów do Miejskiego Ośrodka Pomocy
Społecznej w K. oraz do Ministra Zdrowia, ale jego starania nie przyniosły rezultatu.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2004 r. Minister Zdrowia jedynie poinformował powoda,
że w razie zagrożenia życia lub zdrowia pacjenta żadne okoliczności nie mogą być
podstawą do odmowy udzielenia świadczeń zdrowotnych oraz że osobom
nieposiadającym uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, w tym
bezdomnym, przysługuje prawo do uzyskania świadczeń zdrowotnych
finansowanych z budżetu państwa na zasadach określonych w obowiązujących
przepisach.
W dniu 16 września 2004 r. powód wystąpił z pozwem o zapłatę, który
zapoczątkował postępowanie w sprawie. Termin płatności części żądanej
należności upłynął przed dniem 16 września 2001 r., natomiast kwota 60 323 zł
stała się wymagalna po tym dniu.
Dokonując oceny prawnej Sąd Okręgowy podkreślił, że świadczenia
zdrowotne objęte żądaniem pozwu zostały udzielone przez powoda w warunkach,
o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 –
dalej: „u.z.o.z.”) oraz w art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza
i lekarza dentysty (Dz.U. z 1997 r. Nr 28, poz. 152 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2005 r.
Nr 226, poz. 1943 ze zm. – dalej: „u.z.l.l.d.”). Pierwszy z powołanych przepisów,
3
w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dnia 20 czerwca
1997 r. (Dz.U. Nr 104, poz. 661), stanowił, że okoliczności wymienione w art. 5 ani
żadne inne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia
świadczenia zdrowotnego, jeżeli osoba zgłaszająca się do zakładu opieki
zdrowotnej potrzebuje natychmiastowego udzielenia świadczeń zdrowotnych
ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, drugi – że lekarz ma obowiązek
udzielać pomocy lekarskiej w każdym przypadku, gdy zwłoka w jej udzieleniu
mogłaby spowodować niebezpieczeństwo utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała
lub ciężkiego rozstroju zdrowia, oraz w innych przypadkach niecierpiących zwłoki.
Obowiązujący w dacie udzielania przedmiotowych świadczeń art. 51 ust. 2 ustawy
z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28,
poz. 153 ze zm. – dalej: „u.p.u.z.”) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 43
ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 117, poz. 756) stanowił
z kolei, że w razie nieprzedstawienia karty ubezpieczenia lub w przypadku, gdy
ubezpieczony nie opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres dłuższy
niż 30 dni, świadczenie zostaje udzielone na koszt ubezpieczonego, z wyjątkiem
nagłych zachorowań związanych z wypadkiem, zatruciem, urazem, stanów
zagrożenia życia lub porodu. W świetle przytoczonych unormowań – stwierdził Sąd
Okręgowy – powód nie mógł odmówić udzielenia świadczeń objętych sporem, nie
miał jednak obowiązku pokrywania we własnym zakresie związanych z tym
kosztów. Zasady finansowania świadczeń zdrowotnych z budżetu, określone
w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie zasad
i trybu finansowania z budżetu państwa świadczeń zdrowotnych udzielanych
bezpłatnie przez zakłady opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 156, poz. 1831 ze zm.)
obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., nie dotyczyły przedmiotowych
świadczeń z tej tylko przyczyny, że zostały one udzielone przez powoda w 2001 r.
Powód nie miał też możliwości uzyskania zwrotu kosztów ze środków pomocy
społecznej, gdyż zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.
o pomocy społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. – dalej:
„u.p.s.”), świadczenia pomocy społecznej były udzielane na wniosek osoby
zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby
zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego; poza tym mogły być udzielane
4
jedynie z urzędu. Powód nie był więc legitymowany do dochodzenia wspomnianych
świadczeń.
Stosownie do art. 54 ust. 2 u.z.o.z. – stwierdził Sąd Okręgowy – Minister
właściwy do spraw zdrowia powinien określić w drodze rozporządzenia warunki
i tryb przekazywania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej
środków publicznych oraz sposób kontroli ich wykorzystania. Do wydania
rozporządzenia regulującego zasady ponoszenia kosztów świadczeń udzielonych
w warunkach, o których mowa w art. 7 u.z.o.z., ani do unormowania zasad
ponoszenia kosztów świadczeń udzielonych w warunkach, o których mowa w art.
51 ust. 2 u.p.u.z., jednak nie doszło. W tej sytuacji, zdaniem Sądu Okręgowego,
powodowi przysługuje roszczenie przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie
szkody wyrządzonej zaniechaniem legislacyjnym. Uznając za zasadny w świetle
art. 442 § 1 k.c. jedynie zarzut przedawnienia dochodzonego roszczenia co do
świadczeń, których termin zapłaty upłynął przed dniem 16 września 2001 r., Sąd
Okręgowy w pozostałym zakresie powództwo uwzględnił z powołaniem się na art.
417 § 1 k.c.
Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26
października 2006 r. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo, stwierdzając,
że w okresie objętym sporem żaden akt prawny nie regulował kwestii ponoszenia
kosztów pomocy medycznej udzielonej osobom nieubezpieczonym w warunkach,
o których mowa w art. 7 u.z.o.z. i w art. 30 u.z.l.l.d., oraz że kwestia ta wymagała
uregulowania w akcie o randze ustawy. Zaniechanie wykonania delegacji
wynikającej z art. 54 ust. 2 u.z.o.z. nie może stanowić podstawy do konstruowania
odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 § 1 k.c., gdyż
ustawodawca nie zakreślił terminu wydania rozporządzenia, a poza tym zakres
delegacji został sformułowany zbyt ogólnie, by można było przyjmować,
że ustawodawcy chodziło o uregulowanie kwestii ponoszenia kosztów leczenia
osób nieubezpieczonych. Rozporządzenie wykonawcze może zresztą tylko
uszczegółowić rozwiązania zawarte w ustawie. Bezpodstawne było zatem
oczekiwanie, że nieuregulowana w ustawie kwestia ponoszenia kosztów leczenia
osób nieubezpieczonych zostanie rozstrzygnięta w rozporządzeniu.
W konsekwencji, brak – zdaniem Sądu Apelacyjnego – podstaw do przyjęcia,
5
że szkoda w postaci poniesionych przez powoda kosztów leczenia osób
nieubezpieczonych pozostaje w jakimkolwiek związku przyczynowym z wydaniem
wspomnianego rozporządzenia.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powód – powołując się
na podstawę określoną w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. – wniósł o jego uchylenie
w części zmieniającej wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalenie apelacji
pozwanego. W ramach powołanej podstawy kasacyjnej wskazał na naruszenie
przepisów: art. 7 u.z.o.z., art. 30 u.z.l.l.d. i art. 51 ust. 2 u.p.u.z. w brzmieniu
ustalonym przez art. 1 pkt 43 ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca 1998 r.
w związku z art. 68 ust. 2 i art. 84 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr
82, poz. 928 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. – dalej:
„u.dz.a.rz.”), § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 listopada
1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia (Dz.U. Nr 91,
poz. 1036 ze zm. – dalej: „rozporządzenie z 1999 r.”) oraz art. 1 i art. 4 ust. 3
u.p.u.z. przez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią wystarczającej podstawy do
wywiedzenia obowiązku zwrotu przez Skarb Państwa kosztów leczenia osób
nieubezpieczonych w warunkach, o których mowa w art. 7 u.z.o.z. i art. 30 u.z.l.l.d.,
oraz że dla przyjęcia takiego obowiązku konieczny byłby wyraźny przepis ustawy,
art. 417 1
§ 4 k.c. przez przyjęcie, że jedną z przesłanek odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym jest określenie
terminu wydania aktu prawnego, art. 54 ust. 2 u.z.o.z. w brzmieniu ustalonym przez
art. 42 ustawy nowelizującej z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 1268)
przez przyjęcie, że z zawartej w nim delegacji nie można wyprowadzić wniosku,
że rozporządzenie ureguluje zagadnienie ponoszenia kosztów leczenia osób
nieubezpieczonych, art. 51 ust. 2 u.p.u.z. przez przyjęcie, że z przepisu tego
wynika, iż Minister Zdrowia nie był zobowiązany do wydania przepisów
regulujących zagadnienie ponoszenia kosztów leczenia osób nieubezpieczonych,
art. 68 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 38 Konstytucji przez przyjęcie, że nie ma
podstaw do wywodzenia wprost z Konstytucji zobowiązania do określenia sposobu
pokrywania kosztów leczenia osób nieubezpieczonych, art. 77 ust. 2 Konstytucji
przez przyjęcie, że żądanie odszkodowania wymaga szczegółowej podstawy
6
prawnej, i wreszcie art. 84 Konstytucji przez przyjęcie, iż możliwe jest ponoszenie
przez powoda kosztów leczenia osób nieubezpieczonych, mimo że nie jest
to ciężar publiczny lub świadczenie publiczne nałożone w drodze wyraźnego
przepisu ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Najdalej idący spośród zarzutów podniesionych przez skarżącego zmierza
do wykazania, że – wbrew odmiennej ocenie Sądu Apelacyjnego – przepisy: art. 68
ust. 2 Konstytucji, art. 7 u.z.o.z., art. 30 u.z.l.l.d., art. 51 ust. 2 u.p.u.z. w brzmieniu
ustalonym przez art. 1 pkt 43 ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca 1998 r., art. 33
ust. 1 pkt 1 u.dz.a.rz., § 1 rozporządzenia z 1999 r. oraz art. 1 i art. 4 ust. 3 u.p.u.z.
stanowiły dostateczną podstawę do przyjęcia, że Skarb Państwa reprezentowany
przez Ministra Zdrowia jest zobowiązany do zwrotu kosztów świadczeń
zdrowotnych udzielonych osobom nieubezpieczonym w warunkach, o których
mowa w art. 7 u.z.o.z. i art. 30 u.z.l.l.d., w związku z czym dla istnienia takiego
obowiązku nie był konieczny wyraźny przepis prawa.
Podejmując problem dopuszczalności wyprowadzenia z powołanych
przepisów w drodze ich wykładni wniosku o istnieniu po stronie Skarbu Państwa
obowiązku zwrotu zakładowi opieki zdrowotnej kosztów świadczeń leczniczych,
udzielonych w warunkach opisanych w art. 7 u.z.o.z. i art. 30 u.z.l.l.d. osobom
nieposiadającym uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, trzeba
przypomnieć, że, zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji, obywatelom, niezależnie od
ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń
opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, z tym że warunki i zakres
udzielania świadczeń określa ustawa. Przytoczony przepis – jak wyjaśnił Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., IV CK 414/04 (niepubl.) – zawiera
normę programową, tj. taką, która nakazuje realizację określonego celu
i skierowana jest do władzy publicznej bez wskazania, jak konkretnie kształtuje się
sytuacja prawna obywatela, w stosunku do którego cel ma zostać osiągnięty, oraz
jak ma się zachować obywatel, który tę swoją sytuację prawną chce realizować.
Ustawodawca pozostawił zatem zakres świadczeń medycznych należnych
obywatelom oraz warunki ich udzielania regulacji ustawowej. W tej sytuacji art. 68
7
ust. 2 Konstytucji nie może stanowić podstawy do wnioskowania o podmiotach
zobowiązanych do finansowania świadczeń zdrowotnych, problematyka ta musi być
bowiem przedmiotem regulacji ustawowej. Wprowadzając w powoływanej już
ustawie z dnia 6 lutego 1997 r. powszechne obowiązkowe ubezpieczenie
zdrowotne, ustawodawca zastrzegł, że ustawa ta nie narusza wymienionych w niej
przepisów o świadczeniach zdrowotnych udzielanych bezpłatnie przez zakłady
opieki zdrowotnej bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego
(art. 165 ust. 1 u.p.u.z.) oraz że wymienione w tych przepisach świadczenia
zdrowotne na rzecz osób nieposiadających uprawnień z tytułu ubezpieczenia
zdrowotnego są udzielane na koszt Skarbu Państwa (art. 165 ust. 3 u.p.u.z.
w pierwotnym brzmieniu). Zgodnie z art. 165 ust. 1 u.p.u.z. w brzmieniu ustalonym
przez art. 1 pkt 130 ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 117,
poz. 756 ze zm.), Skarb Państwa był zobowiązany do ponoszenia kosztów
świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie przepisów: ustawy z dnia
21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
(jedn. tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm.), ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r.
o zwalczaniu gruźlicy (Dz.U. Nr 27, poz. 170 ze zm.), ustawy z dnia 13 listopada
1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze
zm.), ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
( jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), ustawy z dnia 26 października
1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. Nr 35,
poz. 230 ze zm.), ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii
(Dz.U. Nr 75, poz. 468 ze zm.) i ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie
zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.), a ponadto kosztów
świadczeń zdrowotnych związanych z ciążą, porodem i połogiem oraz
zapobieganiem i zwalczaniem chorób wenerycznych. Art. 165 ust. 3 u.p.u.z.
w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 130 ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca
1998 r. stanowił, że świadczenia zdrowotne, o których mowa, udzielane na rzecz
osób nieposiadających uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego finansowane
są z budżetu państwa na zasadach i w trybie określonych przez ministra
właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia. Na podstawie delegacji
8
zawartej w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia
27 października 1999 r. w sprawie zasad i trybu finansowania z budżetu państwa
świadczeń zdrowotnych udzielanych bezpłatnie przez publiczne zakłady opieki
zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 1040), które obowiązywało w okresie od 1 stycznia
1999 r. do 31 grudnia 2001 r., a więc w okresie objętym sporem. Jak wynika
z przytoczonych unormowań, problematyka finansowania z budżetu państwa
kosztów świadczeń zdrowotnych udzielanych przez zakłady opieki zdrowotnej bez
względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego została przez
ustawodawcę uregulowana w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i
w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu z 1999 r. Nie ulega tym samym
wątpliwości, że regulacja taka była – wbrew odmiennym zapatrywaniom
skarżącego – konieczna. Ustawodawca nie objął nią jednak kosztów świadczeń
zdrowotnych udzielonych przez zakłady opieki zdrowotnej – w warunkach,
o których mowa w art. 7 u.z.o.z. i w art. 30 u.z.l.l.d. – osobom nieposiadającym
uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. W tej sytuacji nie można
przyjmować, że zakładowi opieki zdrowotnej, który udzielił takich świadczeń,
przysługuje przeciwko Skarbowi Państwa roszczenie o zwrot poniesionych
kosztów.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 4171
§ 4 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia,
że jedną z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną
zaniechaniem legislacyjnym jest określenie terminu wydania aktu prawnego,
którego niewydanie spowodowało szkodę. Uszło uwagi skarżącego, że wymieniony
przepis wszedł w życie z dniem 1 września 2004 r. i działał tylko prospektywnie,
wobec czego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Artykuł 4171
został
dodany do kodeksu cywilnego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
– Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która
weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. Zgodnie zaś z art. 5 tej ustawy,
do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie miały
zastosowanie przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201
, art. 4202
, i art. 421 k.c.
w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r.
9
W kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne
w czasie od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. w orzecznictwie
i w doktrynie prezentowane są różne poglądy. W uchwale z dnia 24 listopada
2005 r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148), Sąd Najwyższy stanął na
stanowisku, że art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu nie obejmował zaniechania
legislacyjnego. Natomiast w uchwale z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC
2007, nr 4, poz. 56), przyjął, że obowiązujący w tym czasie art. 417 § 1 k.c.
w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą nowelizującą z dnia 17 czerwca
2004 r., w rozumieniu, jakie wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (Dz.U. Nr 145, poz. 1638), zawiera formułę
dostatecznie pojemną, by tłumaczony w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji mógł
być uznany za podstawę odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne. Jednak
nawet przyjęcie tego ostatniego zapatrywania musiałoby pozostać bez znaczenia
dla oceny zasadności powołanej przez skarżącego podstawy kasacyjnej z tej
przyczyny, że zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. w pierwotnym brzmieniu nie został
przez skarżącego podniesiony.
Za pozbawiony racji trzeba uznać zarzut obrazy art. 77 ust. 1 Konstytucji,
gdyż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądem,
podzielanym także przez skład orzekający, art. 77 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2
Konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy roszczenia odszkodowawczego
(zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC
2006, nr 9, poz. 148 i powołane tam orzecznictwo).
W tej sytuacji traci swoją wymowę zarzut obrazy art. 54 ust. 2 u.z.o.z.
w brzmieniu ustalonym przez art. 42 ustawy nowelizującej z dnia 22 grudnia
2000 r. przez przyjęcie, że zawarta w nim delegacja ustawowa została
sformułowana zbyt ogólnie, by można było wywieść z niej obowiązek uregulowania
w rozporządzeniu wykonawczym kwestii kosztów leczenia osób
nieubezpieczonych. Przepis ten stanowił, że minister właściwy do spraw zdrowia
określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb przekazywania samodzielnemu
publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej środków publicznych oraz sposób kontroli
ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności elementy umowy oraz kontrolę
pod kątem oceny prawidłowości realizacji zadań oraz sposobu wydatkowania
10
środków publicznych. Jeżeli się zważy, że upoważnienie ustawowe powinno czynić
zadość wymaganiom przewidzianym w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a więc określać
organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do
uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, trzeba uznać za trafną ocenę
Sądu Apelacyjnego, że art. 54 ust. 2 u.z.o.z. w odnośnym brzmieniu nie upoważniał
ministra właściwego do spraw zdrowia do uregulowania w rozporządzeniu
wykonawczym kwestii ponoszenia kosztów świadczeń medycznych udzielonych
przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej, w warunkach opisanych w art. 7 u.z.o.z.
i w art. 30 u.z.l.l.d., osobom nieposiadającym uprawnień z tytułu ubezpieczenia
zdrowotnego. Wypada dodać, że nieodzownym warunkiem stanu tzw. zaniechania
legislacyjnego jest stwierdzenie obowiązku wydania określonego rozwiązania
legislacyjnego, oraz że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną takim
zaniechaniem powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek – przyznane przez
prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie mogą być zrealizowane na
skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego (zob. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63
i z dnia 15 lutego 2007 r., II CSK 483/06, niepubl.).
Gdy chodzi natomiast o zarzut obrazy art. 33 ust. 1 pkt 1 u.dz.a.rz.,
stanowiącego, że dział zdrowie obejmuje sprawy ochrony zdrowia i zasad
organizacji opieki zdrowotnej, w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r.,
zgodnie z którym rozporządzenie określa szczegółowy zakres działania Ministra
Zdrowia, trzeba zauważyć, że skarżący nie skonkretyzował na czym – jego
zdaniem – miało polegać naruszenie tych przepisów.
Skarżący ma niewątpliwie rację podnosząc, że przepisy art. 7 u.z.o.z.
w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dnia 20 czerwca
1997 r. i art. 30 u.z.l.l.d. nakładały na niego obowiązek udzielenia świadczeń
zdrowotnych objętych żądaniem pozwu, oba przepisy miały bowiem charakter
bezwzględnie obowiązujący. Obowiązek udzielenia odnośnych świadczeń wynikał
również z treści art. 51 ust. 2 u.p.u.z. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 43
ustawy nowelizującej z dnia 18 lipca 1998 r., w myśl bowiem tego przepisu
w stanach zagrożenia życia istniał obowiązek udzielenia świadczeń
z ubezpieczenia zdrowotnego także w razie nieprzedstawienia karty ubezpieczenia
11
lub w przypadku, gdy ubezpieczony nie opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne
przez okres dłuższy niż 30 dni. Wynikający z powołanych przepisów przymus
udzielenia świadczeń zdrowotnych w stanach zagrożenia życia lub zdrowia
pacjenta nie jest równoznaczny z obowiązkiem poniesienia finansowego ciężaru
takich świadczeń. Nałożenie w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy
społecznej na gminę obowiązku świadczenia pomocy na rzecz osoby nieobjętej
ubezpieczeniem zdrowotnym i pozbawionej dochodów nie stanowiło – jak trafnie
przyjął Sąd Apelacyjny – podstawy żądania przez zakład opieki zdrowotnej od
gminy zwrotu kosztów leczenia takiej osoby (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
22 października 2002 r., III CKN 152/01, niepubl.). Obciążenie skarżącego
obowiązkiem poniesienia finansowego ciężaru pomocy medycznej udzielonej
w warunkach ustawowego przymusu byłoby jednak trudne do pogodzenia z art. 68
ust. 2 Konstytucji, który przyznaje każdemu obywatelowi konstytucyjne prawo
podmiotowe do równego dostępu w granicach określonych ustawami do świadczeń
opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (zob. wyroki Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999, nr 3, poz. 38 i z dnia
7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1). W odniesieniu do świadczeń
udzielonych ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta w orzecznictwie
Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że obowiązki wynikające z art. 7 u.z.o.z. i art.
30 u.z.l.l.d. mają charakter bezwzględny i wyprzedzają ograniczenia wynikające
z umów o świadczenia zdrowotne, dlatego koszty świadczeń udzielonych
ubezpieczonym w warunkach przymusu ustawowego należy, zgodnie z art. 56 k.c.,
włączyć do skutków, jakie wywołuje umowa zawarta między kasą chorych
(Narodowym Funduszem Zdrowia) a świadczeniodawcą i obciążyć nimi kasę
chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia), jaką zarządzającą środkami publicznymi,
z których powinny być one pokryte. Określone w umowach limity świadczeń
zdrowotnych nie dotyczą przypadków, gdy zachodzi potrzeba natychmiastowego
udzielenia świadczeń zdrowotnych ze względu na stan zagrożenia życia lub
zdrowia, jeżeli bowiem zachodzi ustawowy obowiązek natychmiastowego
udzielenia świadczeń, nie mogą być one limitowane umową. Jeżeli zaś źródłem
zobowiązania jest umowa, stosunek zobowiązaniowy dookreślają przepisy kodeksu
cywilnego i innych ustaw (art. 56 k.c.). Przepisy bezwzględnie obowiązujące są
12
przy tym źródłem obowiązku w każdym wypadku, chyba że zgodnie z art. 58 k.c.
dojdzie do nieważności całej umowy. (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
5 listopada 2003 r., IV CK 189/02, niepubl., z dnia 5 sierpnia 2004 r., III CK 365/03,
niepubl., z dnia 3 listopada 2004 r., III CK 546/03, niepubl., z dnia 21 grudnia
2004 r., I CK 320/04, niepubl., z dnia 28 czerwca 2005 r., I CK 821/04, niepubl.,
z dnia 13 lipca 2005 r., I CK 18/05, niepubl. , z dnia 15 grudnia 2005 r., II CSK
21/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 157, z dnia 18 stycznia 2006 r., V CSK 60/05,
niepubl., z dnia 10 maja 2006 r., III CSK 53/05, niepubl., z dnia 25 maja 2006 r.,
II CSK 93/05, niepubl., z dnia 25 maja 2006 r., II CK 343/05, niepubl., z dnia
14 lipca 2006 r., II CSK 68/06, niepubl., i z dnia 13 października 2006 r., III CSK
123/06, niepubl.). Przyjęte reguły, zdaniem składu orzekającego, należy odnieść
także od świadczeń udzielonych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia
osobom nieposiadającym uprawnień do świadczeń zdrowotnych z tytułu
ubezpieczenia zdrowotnego, chyba że koszt tych świadczeń został pokryty przez
samych zainteresowanych. Obowiązek udzielenia pomocy medycznej tym osobom
był bowiem był również objęty skutkami umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych
(art. 56 k.c.), zawartych przez zakład opieki zdrowotnej z kasą chorych
(Narodowym Funduszem Zdrowia), a obciążenie zakładu opieki zdrowotnej
kosztami jego realizacji oznaczałoby nałożenie na określoną grupę zawodową
daniny publicznej bez wyraźnego przepisu ustawy.
Uznając zasadność wywodów skarżącego co do braku obowiązku
poniesienia w własnym zakresie kosztów pomocy medycznej udzielonej
w warunkach, o których mowa w art. 7 u.z.o.z. i art. 30 u.z.l.l.d., trzeba stwierdzić,
że skarżący nie wykazał, by przysługiwało mu z tego tytułu roszczenie do
pozwanego Skarbu Państwa.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na zasadzie art. 39814
k.p.c. oddalił
skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, postanawiając
o kosztach postępowania kasacyjnego po myśli art. 102 w związku z art. 391 § 1
i art. 39821
k.p.c.