Pełny tekst orzeczenia

Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 26 października 2007 r.,
III CZP 30/07
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędziowie SN: Mirosław Bączyk, Teresa Bielska-Sobkowicz, Gerard Bieniek
(sprawozdawca), Helena Ciepła, Stanisław Dąbrowski, Józef Frąckowiak, Jan
Górowski, Antoni Górski, Irena Gromska-Szuster, Maria Grzelka, Jacek Gudowski,
Marian Kocon, Iwona Koper, Zbigniew Kwaśniewski, Grzegorz Misiurek, Barbara
Myszka, Henryk Pietrzkowski, Krzysztof Pietrzykowski, Zbigniew Strus, Krzysztof
Strzelczyk, Marek Sychowicz, Katarzyna Tyczka-Rote, Lech Walentynowicz,
Tadeusz Wiśniewski, Hubert Wrzeszcz, Mirosława Wysocka, Kazimierz Zawada,
Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2007 r.,
przy udziale Zastępcy Prokuratora Generalnego Przemysława Piątka oraz Zastępcy
Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisława Trociuka, po rozstrzygnięciu
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we
wniosku z dnia 22 lutego 2007 r., RPO-552084-IV/07/ZA:
„Czy Państwo władając nieruchomością nabytą w ramach sprawowania
władztwa publicznego (imperium), wykonuje jednocześnie władztwo właścicielskie,
które ze względu na swój charakter może być posiadaniem samoistnym w
rozumieniu art. 336 k.c., prowadzącym do zasiedzenia nieruchomości?”.
podjął uchwałę:
Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w
ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem
samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło,
jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art.
121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.).
Uzasadnienie
W uzasadnieniu wniosku wniesionego na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w
związku z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw
Obywatelskich (jedn. tekst: z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) wskazano, że po
drugiej wojnie światowej, w wyniku działalności nacjonalizacyjnej państwa, wielu
właścicieli nieruchomości utraciło własność na skutek przejęcia ich majątku na
rzecz Skarbu Państwa. Formalnoprawną podstawą przejęcia były liczne akty
nacjonalizacyjne (np. dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.
oraz ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa
podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.),
dochodziło jednak także do aktów nadużywania władztwa publicznego przez
podejmowanie działań prawnych i faktycznych niezgodnych z obowiązującymi
wówczas przepisami. Tytułem przykładu można wskazać na decyzje wydawane na
podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa
jednorodzinnego w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138), który przewidywał
przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania 33% ogólnej powierzchni
gruntów objętych podziałem.
Skuteczne próby podważania następstw tych działań zostały podjęte przez
osoby pokrzywdzone w zasadzie dopiero po transformacji ustrojowej w 1989 r., gdy
byli właściciele lub ich spadkobiercy wszczynali postępowania administracyjne i
sądowe zmierzające do odzyskania własności utraconych nieruchomości.
Uzyskanie w postępowaniu administracyjnym decyzji stwierdzającej nieważność
wadliwych decyzji będących podstawą przejęcia majątku nie powodowało jednak
przywrócenia własności nieruchomości byłym właścicielom, jeżeli Skarb Państwa
powoływał się na zasiedzenie. Na tym tle powstał problem, czy w takich
okolicznościach faktycznych władanie przez Skarb Państwa bezprawnie przejętym
majątkiem, w którego skład wchodziły nieruchomości, może być uznane za
samoistne posiadanie prowadzące do zasiedzenia.
W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92
(OSP 1993, nr 7-8, poz. 153) wyrażono pogląd, że Skarb Państwa nie może
zaliczać do posiadania w rozumieniu art. 172 k.c. okresu władania nieruchomością
jako właściciel na podstawie decyzji administracyjnej, której nieważność została
następnie stwierdzona ze względu na sprzeczność z prawem. U podstaw tego
stanowiska legło założenie, że sposób uzyskania posiadania nieruchomości nie ma
wprawdzie znaczenia dla biegu zasiedzenia, jednak zastosowanie tej reguły w
sytuacji, w której Skarb Państwa nabył nieruchomość w następstwie wydania
bezprawnej decyzji administracyjnej prowadziłoby do nadużycia prawa.
Na konieczność rozróżnienia władztwa publicznego (imperium) i
właścicielskiego (dominium) Sąd Najwyższy położył nacisk w uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93 (OSNCP 1994, nr 3, poz.
49), w której sformułował pogląd, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez
Skarb Państwa nie zalicza się okresu władania przez organy państwowe lub
państwowe osoby prawne, wykonywanego w ramach uprawnień Państwa jako
podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu własności uznanego następnie
za nieistniejący. Do tego stanowiska – jako kształtującego linię orzecznictwa Sądu
Najwyższego – odwoływano się w innych orzeczeniach (por. np. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 25 października 1996 r., III CZP 83/96, OSNC 1997, nr 5, poz.
47 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1996 r., III CKN
8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 8 lutego 2002 r. II CKN 1186/99, nie publ. i z
dnia 16 października 2002 r., IV CKN 1331/00, nie publ.).
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jednak, że w ostatnich latach ten
kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego został zakwestionowany.
W szczególności w postanowieniach z dnia 9 maja 2003 r., V CK 24/03 (nie publ.) i
V CK 13/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 53) Stwierdzono, że o posiadaniu i jego postaci
decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą, a posiadanie samoistne opiera się na
władaniu w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, co
wynika z brzmienia art. 336 k.c. Okoliczność, że uzyskanie władztwa nad
nieruchomością w charakterze właściciela było następstwem wykonywania
uprawnień państwa jako podmiotu prawa publicznego, nie zmienia charakteru tego
władztwa i tym samym nie może wykluczać jego kwalifikowania jako posiadania
samoistnego w rozumieniu art. 336 i 172 k.c. Ten pogląd przyjmowano coraz
częściej w orzeczeniach Sądu Najwyższego wydawanych w ostatnich latach (por.
np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2004 r., V CK 131/03, nie
publ., z dnia 14 czerwca 2005 r., V CK 305/04, nie publ., z dnia 13 października
2005 r., I CK 162/05, OSP 2006, poz. 107, z dnia 14 lutego 2006 r., II CSK 86/05,
nie publ. oraz z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 137/05, nie publ.).
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich istnieją poważne argumenty
wspierające każdą ze wskazanych linii orzecznictwa Sądu Najwyższego. Z jednej
strony wykładnia gramatyczna art. 172 i 336 k.c. pozwala w miarę precyzyjnie
odtworzyć normę prawną, zgodnie z którą do zasiedzenia nieruchomości prowadzi
jej nieprzerwane posiadanie przez odpowiedni okres przez każdy podmiot mający
faktyczną możliwość pełnego władztwa nieruchomością oraz wolę wykonywania
takiego władztwa w swoim imieniu. Okoliczności uzyskania władania
nieruchomością nie mają znaczenia dla oceny tego władania jako posiadania
samoistnego; ustawodawca w ogóle nie odniósł się w treści powołanych przepisów
do rodzaju zdarzenia prawnego i okoliczności nabycia posiadania, uznając, że nie
wpływa na kwalifikację posiadania. Za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia
celowościowa.
Z drugiej strony – jak podkreślił Rzecznik – równie poważne argumenty
przemawiają za poglądem prezentowanym we wcześniejszych orzeczeniach Sądu
Najwyższego, w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21
września 1993 r., III CZP 72/93. Wyłączenie możliwości zasiedzenia przez Skarb
Państwa nieruchomości, których władanie uzyskał w wyniku wykonywania władztwa
publicznego, uzasadnia przede wszystkim wykładnia systemowa, przepisy kodeksu
cywilnego regulują bowiem tylko stosunki cywilnoprawne oparte na zasadzie
równorzędności podmiotów. Objęcie władania nieruchomością przez Skarb
Państwa w wyniku wykonywania władztwa publicznego zakłada nadrzędność
Państwa nad wszystkimi podmiotami podlegającymi jego imperium, co wyklucza
możliwość zastosowania instytucji charakterystycznych dla stosunków
cywilnoprawnych. Pogląd ten uzasadniają także względy słuszności.
Jako swoiste nadużycie prawa może być postrzegana sytuacja, w której
stwierdza się nieważność decyzji, będącej podstawą nabycia przez Skarb Państwa
własności nieruchomości, a jednocześnie podmiot ten nadal uważa się za
właściciela na podstawie przepisów o zasiedzeniu. Względy słusznościowe
dostrzegł także Sąd Najwyższy w orzeczeniach, w których uznał, że władanie przez
Skarb Państwa cudzą nieruchomością uzyskane w ramach sprawowania władztwa
publicznego może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia
nieruchomości. Możliwości przeciwstawienia się wykorzystywaniu instytucji
zasiedzenia dla zalegalizowania bezprawnego zawładnięcia nieruchomością przez
Skarb Państwa poszukiwano w konstrukcji zawieszenia biegu zasiedzenia (art. 175
w związku z art. 121 pkt 4 k.c.).
W konkluzji Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że rozbieżności w
orzecznictwie Sądu Najwyższego uzasadniają podjęcie przez pełny skład Izby
Cywilnej Sądu Najwyższego uchwały mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości
sformułowanych w przedstawionym zagadnieniu prawnym.
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały przez pełny skład
Izby Cywilnej Sądu Najwyższego wsparł Prokurator Generalny, który opowiedział
się za stanowiskiem, że Państwo, władając cudzą nieruchomością uzyskaną w
ramach sprawowania władztwa publicznego (imperium), wykonuje jednocześnie
władztwo właścicielskie (dominium), które ze względu na swój charakter może być
posiadaniem samoistnym w rozumieniu art. 336 k.c., prowadzącym do zasiedzenia
nieruchomości na podstawie art. 172 k.c. Prokurator Generalny podniósł, że za
podjęciem uchwały o takiej treści przemawia przede wszystkim wykładnia językowa
art. 172 i 336 § 1 k.c., która ma pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia znaczenia i
zakresu tych przepisów, z których – przy zastosowaniu tej wykładni – można
wyprowadzić jednoznaczny wniosek, iż warunkiem nabycia własności
nieruchomości jest jej nieprzerwane posiadanie przez wskazany w przepisach okres
i przez każdy podmiot, który ma faktyczną możliwość pełnego władania
nieruchomością oraz wolę wykonywania takiego władztwa we własnym imieniu.
Żaden z tych przepisów nie wprowadza ograniczeń podmiotowych co do nabycia w
taki sposób własności nieruchomości, dlatego Państwo jako podmiot prawa
publicznego, jeśli spełni wymienione warunki, nabywa prawo własności
nieruchomości. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że wystąpił o podjęcie
uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie istniejących w orzecznictwie sądowym
rozbieżności w przedmiocie wykładni art. 172 k.c., zagadnienie prawne i jego
uzasadnienie koncentrują się natomiast na pojęciu samoistnego posiadania w
rozumieniu art. 336 k.c. Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza
się zatem do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego
władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania
samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa
publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania
nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego
trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości
(art. 172 w związku z art. 336 k.c.).
Tak ujęte zagadnienie prawne wymaga dokonania kilku uwag porządkujących.
Po pierwsze, jest poza sporem, że rozważane zagadnienie prawne wynikło na
tle wszczynanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przez byłych
właścicieli lub ich spadkobierców postępowań sądowych zmierzających do
odzyskania nieruchomości utraconych w następstwie podjętej po drugiej wojnie
światowej akcji nacjonalizacji własności prywatnej. W pierwszej kolejności działania
te były ukierunkowane na stwierdzenie nieważności wadliwych decyzji
administracyjnych, na podstawie których właściciele nieruchomości zostali
bezpodstawnie pozbawieni własności. Stwierdzenie nieważności nie powodowało
jednak przywrócenia własności nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa powołał się na
zasiedzenie w wyniku upływu najdłuższego terminu potrzebnego do zasiedzenia.
Należy jednak zauważyć, że rozważany problem pojawił się także w tych sprawach,
w których Skarb Państwa objął we władanie cudzą nieruchomość bez jakiejkolwiek
podstawy prawnej lub na podstawie prawnej, która następnie upadła.
Po drugie, wskazana przez Rzecznika rozbieżność orzecznictwa sądowego
dotyczy oceny charakteru prawnego władania przez Skarb Państwa
nieruchomością „nabytą w ramach sprawowania władztwa publicznego". Władztwo
to jest w niektórych wypadkach uznawane, a w innych nie, za posiadanie samoistne
w rozumieniu art. 336 k.c. prowadzące do zasiedzenia nieruchomości. Kluczowe
znaczenie ma zatem sprecyzowanie zakresu stanów faktycznych, które mogą być
zakwalifikowane jako nabycie przez Skarb Państwa władania nieruchomością w
ramach sprawowania władztwa publicznego. Sformułowanie zagadnienia prawnego
i jego uzasadnienie nie określa zakresu pojęcia „nieruchomości nabytej w ramach
sprawowania władztwa publicznego", a jest bezsporne, że może ono obejmować
różne stany faktyczne, których ocena prawna nie może być jednolita. Nabycie
nieruchomości w ramach sprawowania władztwa publicznego następuje wtedy, gdy
zostało wydane władcze rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna, orzeczenie
sądowe), ale także wtedy, gdy nie został wydany akt władczy, a objęcie
nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa nastąpiło bez jakiejkolwiek
podstawy prawnej bądź na podstawie prawnej, która następnie upadła.
Należy też zauważyć, że samo pojęcie „władztwa publicznego" nie zostało
normatywnie określone w przepisach regulujących posiadanie i zasiedzenie, a
orzecznictwo Sądu Najwyższego nie daje podstaw do sformułowania
jednoznacznych wniosków odnośnie do rozumienia tego pojęcia na tle stosowania
art. 172 i 336 k.c. Sformułowanie zagadnienia prawnego we wniosku Rzecznika
odzwierciedla terminologię przyjętą w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a
niedookreślenie treści pojęcia „władztwa publicznego" w uzasadnieniu wniosku jest
pochodną braku jednoznacznego pojmowania go w orzecznictwie tego Sądu.
Z tego względu, jeśli zagadnienie prawne przedstawione we wniosku
Rzecznika sprowadza się do kwestii, czy Skarb Państwa władając nieruchomością
nabytą w ramach imperium wykonuje władztwo właścicielskie, to nie można udzielić
jednej, uniwersalnej odpowiedzi. Stany faktyczne, które mogą być zakwalifikowane
jako nabycie władania nieruchomością w ramach sprawowania władztwa
publicznego, są zróżnicowane i nie można ich jednoznacznie ocenić pod kątem
„wykonywania władztwa właścicielskiego", szczególnie wobec użycia w pytaniu
stanowczego zwrotu „wykonuje władztwo właścicielskie" (zamiast „może
wykonywać"), a ponadto o wykonywaniu władztwa właścicielskiego decyduje
sposób władania nieruchomością, a nie sposób uzyskania władania.
Po trzecie, z rozważań dotyczących przedstawionego zagadnienia prawnego
należy wyłączyć kwestię władania przez Skarb Państwa nieruchomością w związku
z wykonywaniem zarządu państwowego na podstawie określonych przepisów, w
szczególności dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego
zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 87 ze zm.), dekretu z dnia 8 marca
1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.),
rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w
sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy (Dz.U. Nr 38, poz. 237 ze
zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z
dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących
własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów
administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. Nr 37, poz. 222). W
tych przypadkach w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że władanie
nieruchomością przez Skarb Państwa nie stanowiło posiadania samoistnego w
rozumieniu prawa cywilnego, a tym samym nie mogło prowadzić do zasiedzenia,
było to bowiem władanie nieruchomością za właściciela lub posiadacza, a nie
władanie „w charakterze właściciela" (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia
22 października 2004 r., II CK 93/04, z dnia 9 maja 2003 r. V CK 24/03, z dnia 9
marca 2006 r., I CSK 17/05, nie publ., z dnia 7 lutego 2003 r., III CKN 1344/00, nie
publ. oraz m.in. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r., III CZP
47/87, OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 91 i z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92).
Wątpliwości budziła jedynie kwestia, czy Skarb Państwa w czasie wykonywania
zarządu mógł go przekształcić w posiadanie samoistne prowadzące do
zasiedzenia; takiej możliwości nie należy wykluczyć wówczas, gdy władanie Skarbu
Państwa nie musiało już być ograniczone ramami zarządu (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 141/02, nie publ.),
rozstrzygnięcie tej kwestii wykracza jednak poza zakres zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Rzecznika.
Po czwarte, rozważane zagadnienie prawne nie dotyczy ruchomości, które
jako składnik mienia mogły być objęte skutkami orzeczonego przepadku na rzecz
Skarbu Państwa. Poza rozważaniami pozostawiono też wykonywanie przez Skarb
Państwa posiadania nieruchomości uzyskanego poza ramami sprawowania
władztwa publicznego.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego istotnie ukształtowały się dwa zasadnicze
poglądy w odniesieniu do oceny władania nieruchomościami przez Skarb Państwa,
uzyskanego w związku w wykonywaniem władzy publicznej. Pierwszy, wyrażony w
uchwale z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92 i uchwale składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, sprowadzał
się do zajęcia stanowiska, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb
Państwa nie zalicza się czasu władania wykonywanego w ramach uprawnień
Państwa jako podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu własności
uznanego następnie za nieistniejący.
Na uzasadnienie tego stanowiska przywołano kilka argumentów. Po pierwsze,
państwo jest szczególnym podmiotem prawa, który spełnia przede wszystkim
funkcje publiczne. Realizacja tych funkcji wymaga wchodzenia w publiczne stosunki
międzynarodowe i ustanawiania oraz egzekwowania publicznych norm prawa
wewnętrznego. To jest sfera działania określona mianem imperium, którą
charakteryzuje przede wszystkim dominujący element władczości, a ponadto
odrębny system ochrony praw podległych podmiotów i ograniczona rola sądów. Po
drugie, w ramach tej sfery działania państwo czerpie z prawa konstytucyjnego,
ustaw ustrojowych, ustaw zwykłych i aktów wykonawczych upoważnienie do
ingerencji w sferę praw obywateli, nie wyłączając sfery praw majątkowych, nie są to
jednak normy prawa cywilnego. Po trzecie, zasadnicza odmienność źródeł prawa
regulujących funkcje państwa w zakresie imperium i dominium, inny sposób
ochrony podmiotów pozostających z państwem w stosunkach prawnych w obu
sferach działalności państwa, zróżnicowane cele obu wskazanych sfer, jak i
konieczność przestrzegania granic kompetencji wynikających z podziału władz, nie
pozwalają na to, aby swobodnie posługiwać się instytucjami prawa cywilnego w
sferze działalności państwa określonej mianem imperium.
Dokonując pewnego uproszczenia tej argumentacji można stwierdzić, że Sąd
Najwyższy nie tylko wskazał na konieczność rozróżnienia w działalności państwa
sfery imperium i dominium oraz na cechy charakteryzujące działania państwa w obu
tych sferach, lecz podkreślił, że nie można swobodnie stosować instytucji prawa
cywilnego w sferze działalności określanej jako imperium.
To stanowisko Sądu Najwyższego spotkało się z krytycznymi ocenami
piśmiennictwa, natomiast było w zasadzie uwzględniane – mimo że uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93 nie nadano mocy zasady
prawnej – w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego, wśród których można jednak
wyróżnić dwie grupy. Pierwsza obejmuje te orzeczenia, w których Sąd Najwyższy
usystematyzował argumentację leżącą u podłoża tego stanowiska i przyjmował ją
za podstawę rozstrzygnięcia (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29
października 1996 r., III CKU 8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 19 stycznia
2000 r., II CKN 677/98, nie publ., z dnia 2 lutego 2001 r., IV CKN 249/00, nie publ.,
z dnia 16 października 2002 r., IV CKN 1331/00, nie publ. i z dnia 26 września 2003
r., IV CKN 323/01, nie publ.). Druga grupa dotyczy orzeczeń, w których Sąd
Najwyższy dokonywał wąskiej interpretacji pojęcia „władztwa publicznego" i tą
drogą ograniczał stosowanie przedstawionego poglądu (por. np. postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2002 r., II CKN 1186/99, nie publ., z dnia 26
lutego 2002 r., I CKN 1093/99 nie publ., z dnia 16 lipca 2004 r., I CK 116/04 nie
publ.).
Analiza orzeczeń, które można zaliczyć do pierwszej grupy, pozwala
stwierdzić, że punktu widzenia dopuszczalności zasiedzenia nie ma znaczenia, w
jakich okolicznościach doszło do objęcia nieruchomości w samoistne posiadanie i
czy posiadacz miał świadomość bezprawności działania. W razie ustalenia, że
czynnikiem decydującym o utracie prawa własności nieruchomości była prawnie
nieuzasadniona władcza ingerencja państwa, na tyle silna, iż można mówić o
faktycznym wyłączeniu danej nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego i
niemożności przełamania woli państwa przez dotychczasowego właściciela w
ramach cywilnoprawnych środków ochrony, uzasadnione jest wyłączenie skutków
prawnych związanych z nieprzerwanym wykonywaniem samoistnego posiadania
przez okres prowadzący do nabycia własności przez zasiedzenie. W konsekwencji
nieruchomość objęta przez Państwo we władanie w ramach sprawowania zadań
publicznych nie znajduje się w samoistnym posiadaniu w rozumieniu art. 336 k.c.
prowadzącym do zasiedzenia; nieruchomość taka może być przedmiotem takiego
posiadania w razie wprowadzenia jej do obrotu cywilnoprawnego lub na szczególnej
podstawie prawnej.
W drugiej grupie orzeczeń Sąd Najwyższy podejmował próby ograniczenia
zakresu oddziaływania poglądu przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów z
dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, przez wskazywanie, które przypadki
objęcia nieruchomości we władanie nie mogą być uznane za przejaw działalności
Państwa w sferze imperium i nie wyłączają zasiedzenia. W uchwale z dnia 25
października 1996 r., III CZP 83/96 (OSNC 1997, nr 5, poz. 47) przyjęto, że Skarb
Państwa może zaliczyć do czasu posiadania w rozumieniu art. 172 k.c. okres
władania jako właściciel na podstawie orzeczenia sądu, które na skutek rewizji
nadzwyczajnej zostało uchylone po upływie terminu zasiedzenia. W postanowieniu
z dnia 28 lutego 2002 r., III CKN 891/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy przyjął
możliwość samoistnego posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji,
w której objęcie jej we władanie wiązało się z realizacją celów gospodarczych. W
postanowieniu z dnia 7 lutego 2003 r., III CKN 1344/00 ("Izba Cywilna" 2003, nr 10,
s. 35) stwierdził, że nie stanowiło działania w ramach imperium bezprawne
przekazanie spółdzielni przez gromadzką radę narodową nieruchomości
stanowiącej własność osoby fizycznej, a w postanowieniu z dnia 22 października
2004 r., II CK 93/04 (nie publ.) uznał władanie nieruchomością przez Skarb
Państwa za posiadanie samoistne w sytuacji, w której nie został wydany żaden akt
prawny o przejęciu nieruchomości. Z kolei w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2005
r., I CK 806/04 (nie publ.) stwierdził, że realizacja przez Skarb Państwa
publicznoprawnych zadań z zakresu ochrony lasów nie wyłączała wykonywania
przez Skarb Państwa czynności faktycznych jako posiadacza.
Dokonując oceny tych orzeczeń należy stwierdzić, że nie podważano w nich
stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
21 września 1993 r., III CZP 72/93, formułując jednak pewne kryteria i wskazówki
oceny skutków objęcia nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa, w istocie
zakwestionowano stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w tej uchwale,
wskazując, że zachowuje ona aktualność w szczególnych, wyjątkowych
okolicznościach.
Zgodnie z drugim poglądem, władanie przez Państwo nieruchomościami
uzyskanymi w związku z wykonywaniem władzy publicznej stanowi posiadanie
samoistne w rozumieniu art. 336 k.c., jeśli zakres władania odpowiada pojęciu
posiadania właścicielskiego. Pogląd ten zapoczątkowały postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r. wydane w sprawach V CK 13/03 i V CK 24/03,
w których stwierdzono, że według art. 336 k.c. o posiadaniu i jego postaci
(posiadanie samoistne, posiadanie zależne) decyduje wyłącznie sposób władania
rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela,
tj. we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym. Kwalifikowanie
władania nieruchomością jako posiadania samoistnego nie doznaje żadnych
ograniczeń, w szczególności ograniczeń takich nie uzasadnia uzyskanie władania
nieruchomością w drodze aktu o charakterze władczym. Również uzyskanie
władztwa nad nieruchomością w wyniku wykonywania uprawnień państwa jako
podmiotu prawa publicznego nie zmienia charakteru tego władztwa i nie wyklucza
jego kwalifikowania jako posiadania samoistnego. W konsekwencji uznano, że
stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, jest aktualne jedynie w
przypadku władania, które nie odpowiadało zakresowi władania właścicielskiego
(np. wykonywanie zarządu).
Także ten pogląd spotkał się z krytycznymi ocenami w piśmiennictwie,
natomiast został zaaprobowany w większości orzeczeń wydanych w latach 2004-
2006 r. (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2004 r., V CK
131/03, nie publ., z dnia 14 czerwca 2005 r., V CK 305/04, nie publ. i z dnia 14
lutego 2006 r., II CSK 86/03, nie publ.). Podkreślić jednak należy, że również w tych
orzeczeniach Sąd Najwyższy poszukiwał sposobu przeciwstawienia się
przypadkom wykorzystywania instytucji zasiedzenia do legalizowania bezprawnego
zawładnięcia nieruchomością przez Skarb Państwa. W postanowieniu z dnia 13
października 2003 r., I CK 162/05 (OSP 2006, nr 9, poz. 107) wskazał, że wywołany
uwarunkowaniami politycznymi stan niemożności efektywnego dochodzenia na
drodze prawnej zwrotu nieruchomości jest porównywalny ze stanem siły wyższej
(stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości) uniemożliwiającym uprawnionemu
dochodzenie swych roszczeń i powodującym w konsekwencji wstrzymanie
rozpoczęcia biegu zasiedzenia.
2. Zasiedzenie nieruchomości jest sposobem nabycia własności rzeczy przez
posiadacza samoistnego w wyniku upływu czasu; spełnia ona doniosłe cele
społeczne, ponieważ legalizuje długotrwały stan faktyczny odpowiadający
wykonywaniu prawa własności, porządkuje stosunki własnościowe, gdyż umożliwia
usunięcie niezgodności między stanem faktycznym i stanem prawnym, oraz
mobilizuje właścicieli do wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności.
Dzięki swej porządkującej roli instytucja zasiedzenia niewątpliwie sprzyja
bezpieczeństwu obrotu prawnego, gdyż chroni interesy osób, które w dobrej wierze
objęły rzecz we władanie na podstawie mylnego przeświadczenia, że przysługuje
im prawo własności, a wieloletnie posiadanie umacniało je w tym przekonaniu.
Nabycie własności przez zasiedzenie następuje ex lege na skutek spełnienia dwóch
przesłanek: posiadania samoistnego rzeczy przez podmiot, który nie jest jej
właścicielem i upływu wskazanego w ustawie czasu.
Definicja ustawowa posiadania samoistnego zawarta jest w art. 336 k.c.,
według którego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada
jak właściciel. Zgodnie przyjmuje się, że posiadanie jest stanem faktycznym
przejawiającym się we władztwie nad rzeczą (corpus possesionis) oraz woli
władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Pierwszy z tych elementów
występuje, wtedy gdy dana osoba znajduje się w sytuacji pozwalającej jej na
korzystanie z rzeczy w taki sposób, w jaki mogą to czynić osoby, którym przysługuje
do rzeczy określone prawo, przy czym nie jest wymagane efektywne korzystanie z
rzeczy, wystarczy bowiem sama możliwość korzystania z niej. O możliwości
korzystania z rzeczy można mówić wówczas, jeżeli władający może używać rzeczy,
pobierać z niej pożytki, przekształcać, a nawet ją zniszczyć. Zakres potencjalnego
korzystania z rzeczy jest najszerszy przy posiadaniu samoistnym i odpowiada ono
wówczas treści prawa własności. Władztwo nad rzeczą może być uznane za
posiadanie, jeżeli jest stanem trwałym, podkreśla się jednak, że posiadacz może w
stosunku do rzeczy przejściowo nie wykonywać władztwa, lecz na skutek tego nie
traci posiadania. O posiadaniu można mówić jedynie w przypadku, gdy władanie nie
napotyka skutecznego oporu osób trzecich, prowadzącego do trwałej utraty
władania rzeczą.
Drugi czynnik w postaci woli władania dla siebie (animus rem sibi habendi)
przejawia się w podejmowaniu wielu czynności wskazujących na to, że posiadacz
traktuje faktyczny stosunek do rzeczy jako własną, z reguły nieograniczoną sferę
dyspozycji. Przeważa przy tym obiektywne ujmowanie elementu animi, w którym o
władaniu rzeczą jak właściciel albo inny uprawniony decyduje ocena otoczenia
posiadającego. Nie można jednak pominąć w tej ocenie rzeczywistej woli
władającego.
Zgodnie z art. 336 k.c., o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób
władania rzeczą; jeśli odpowiada on treści prawa własności, to spełnia cechy
posiadania samoistnego. Oznacza to, że okoliczności uzyskania władania rzeczą
nie mają znaczenia dla oceny tego władania jako posiadania samoistnego.
Okolicznościom uzyskania władania rzeczą ustawodawca nie przypisał znaczenia
normatywnego dla oceny posiadania i jego samoistnosci, jeśli więc jedną z
przesłanek nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest jej samoistne
posiadanie, to przy ocenie spełnienia tej przesłanki nie mają znaczenia okoliczności
uzyskania władania nieruchomością, a ściśle rzecz ujmując, nie ma znaczenia
rodzaj zdarzenia prawnego, w wyniku którego doszło do objęcia nieruchomości w
posiadanie. (...)
Ustawowe wyłączenia dopuszczalności zasiedzenia nieruchomości mają
różny charakter, z reguły następują przez wyłączenie ich z obrotu cywilnoprawnego.
Wyłączenie nieruchomości z obrotu (extra commercium) ma charakter
bezwzględny; może być dokonane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność
jakiejkolwiek zmiany osoby właściciela. Przykładowo takim wyłączeniem objęte są
grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi, z wyjątkiem przypadków
określonych w ustawie (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne,
jedn. tekst: Dz.U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz nieruchomości Skarbu Państwa
przeznaczone pod drogi publiczne od chwili obwieszczenia o decyzji o ustaleniu
lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Dz.U. Nr
80, poz. 721 ze zm.). Wyłączenie z obrotu może wynikać także ze szczególnego
charakteru nieruchomości. Przykładem takiego wyłączenia są nieruchomości
niezbędne dla celów obronności i bezpieczeństwa, określone w § 1 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów
nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa
państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107). W art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o
gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 32,
poz. 159 ze zm.) wprowadzono generalne wyłączenie zasiedzenia w stosunku do
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W okresie od dnia 1
stycznia 1965 r. do dnia 1 października 1990 r. obowiązywał art. 177 k.c., w którym
wprowadzono generalny zakaz zasiedzenia nieruchomości będących przedmiotem
własności państwowej.
Powszechne wyłączenie zasiedzenia nieruchomości przekazanych na cele
reformy rolnej przyjmowano w orzecznictwie przed 1989 r., uznając, że osoby, które
przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład
nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, nie mogą nabyć
własności tych gruntów przez zasiedzenie po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. uchwała składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1962 r., 1 CO 11/62, OSNCP 1963,
nr 6, poz. 112). Oznaczało to, że jeżeli do czasu wejścia w życie dekretu PKWN z
dnia 6 września 1944 r. nie doszło do nabycia własności nieruchomości ziemskiej
przez zasiedzenie i nieruchomość ta, stosownie do postanowień art. 2 dekretu
przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej, to
dalszy bieg zasiedzenia co do takich nieruchomości nie był już możliwy po wejściu
w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.).
Wspomnieć należy także o ograniczeniu nabywania przez zasiedzenie
nieruchomości rolnych nieprzeznaczonych na cele reformy rolnej, wchodzących w
skład gospodarstwa rolnego, wprowadzonym z dniem 5 lipca 1963 r. na podstawie
art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o ograniczaniu podziału gospodarstw
rolnych (Dz.U. Nr 28, poz. 168). Przepisy tej ustawy zostały zastąpione przepisem
art. 178 k.c., który wprowadził ogólny zakaz nabycia przez zasiedzenie części
nieruchomości rolnej, jeżeli według przepisów kodeksu cywilnego o ograniczaniu
podziału gospodarstw rolnych zbycie tej części nie byłoby dopuszczalne. Przepis
art. 178 k.c. został uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. ustawą z dnia 26
października 1971 r. zmieniającą ustawę – kodeks cywilny (Dz.U. Nr 27, poz. 252).
Od wyłączenia nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego należy odróżnić
sytuacje, w których rodzaj nieruchomości będącej przedmiotem własności
publicznej decyduje o tym, że jest ona przeznaczona do publicznego korzystania.
Do tej kategorii należą drogi publiczne, place publiczne, parki miejskie lub
nieruchomości cmentarne, które nie mogą być jednocześnie przedmiotem
publicznego korzystania przez nieograniczoną liczbę osób oraz jednocześnie
indywidualnego posiadania samoistnego, a tym samym zasiedzenia.
Uogólniając można stwierdzić, że przez zasiedzenie nie można nabyć
własności nieruchomości bądź dlatego, że zostały wyłączone z obrotu
cywilnoprawnego ze względu na ich szczególny charakter, bądź dlatego, że nabycie
własności zostało wyraźnie wyłączone przez ustawę, chyba że przepis ustawowy
wyraźnie na to zezwala, bądź wreszcie dlatego, że spełnienie wszystkich
przesłanek wymaganych do zasiedzenia nie wystarcza do nabycia własności bez
przewidzianego w ustawie zezwolenia (np. nabycie własności nieruchomości
położonej w Polsce przez cudzoziemca).
Nasuwa się pytanie, jak w świetle tych przypadków wyłączenia lub
ograniczenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przedstawia się
argumentacja Sądu Najwyższego zawarta w tych orzeczeniach, w których
wyłączono możliwość zaliczenia do okresu zasiedzenia okresu władania przez
Skarb Państwa wykonywanego w ramach władztwa publicznego. W uchwale z dnia
25 października 1996 r., III CZP 83/96 (OSNC 1997, nr 5, poz. 47) Sąd Najwyższy,
wyjaśniając istotę władczej ingerencji państwa w sferę stosunków cywilnoprawnych,
wskazał, że powinna ona być na tyle silna, że można mówić o faktycznym
wyłączeniu danej rzeczy z obrotu cywilnoprawnego i niemożności przełamania woli
państwa przez zainteresowany podmiot w drodze skorzystania z cywilnoprawnych
środków ochrony. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września
1993 r., III CZP 72/93, jednym z elementów wnioskowania było stwierdzenie, że
rzecz objęta przez Państwo we władanie w ramach sprawowanych zadań
publicznych może stać się przedmiotem posiadania tylko w razie wprowadzenia jej
do obrotu cywilnoprawnego lub na szczególnej podstawie prawnej. To stwierdzenie
pozwala wnosić, że od chwili uzyskania władania nieruchomością przez Państwo w
ramach imperium rzecz znajdowała się poza obrotem cywilnoprawnym.
Poglądu tego nie można podzielić.
Po pierwsze, jeżeli własność nieruchomości została przejęta na rzecz Skarbu
Państwa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność
stwierdzono, to do chwili stwierdzenia nieważności właścicielem nieruchomości
formalnie był Skarb Państwa i brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby w tym
czasie nieruchomość była rzeczą wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego. W wyniku
stwierdzenia nieważności własność odzyskiwał poprzedni właściciel ze skutkiem
ex tunc. Także wówczas nieruchomość nie była wyłączona z obrotu, gdyż miała
właściciela, a trudności byłego właściciela z odzyskaniem władania nieruchomością
nie mogą uzasadniać wniosku o wyłączenie jej z obrotu cywilnoprawnego. Jeżeli
zaś Skarb Państwa rozporządził tą nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, to
zachodziły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie było możliwe wydanie
decyzji o stwierdzeniu nieważności; w rachubę wchodziło stwierdzenie, że decyzję
wydano z naruszeniem prawa.
Po drugie, jeżeli przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło
bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w szczególności nie wydano decyzji
administracyjnej, to prawo własności przez cały czas władania nieruchomością
przez Skarb Państwa przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi. Także w tej
sytuacji nie można przyjąć, aby nieruchomość taką traktować jako rzecz wyłączoną
z obrotu.
Po trzecie, wyłączenie nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego następuje ze
względu na przepis prawa lub na przeznaczenie nieruchomości; żaden z tych
przypadków w omawianej sytuacji nie zachodzi.
3. Jeżeli okres władania nieruchomością przez Skarb Państwa nabytą w
ramach sprawowania władztwa publicznego nie prowadził do wyłączenia tej
nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego, to rozważenia wymagają dalsze
argumenty, że władanie nieruchomością w takich okolicznościach nie może być
oceniane na podstawie art. 336 k.c. W uchwale z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP
133/92, Sąd Najwyższy stwierdził, że na podstawie art. 336 k.c. należy oceniać
takie stany faktyczne, w których zawładnięcie nieruchomością było normalne,
typowe, a nie wyjątkowe i szczególne. Pomijając ogólność i ocenność tych określeń
stwierdzić należy, że właśnie dla organów państwowych jest charakterystyczne, a
więc typowe, normalne, że realizują swoje funkcje przez podejmowanie aktów
władczych i że akty te mogą prowadzić do objęcia nieruchomości we władanie w
granicach wykonywania prawa własności. Nie można więc objęcia nieruchomości
we władnie w takich okolicznościach uznać za szczególne lub wyjątkowe.
Inną argumentację przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu
sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, stwierdzając, że do istoty
posiadania należy nie tylko stan faktyczny władania, który byłby zaledwie pierwszą
postacią possesio naturalis, ale również kwalifikacja nadana przez normę prawną
mieszczącą się w kodeksie cywilnym i odnoszącą się do stosunków nim
uregulowanych. (...)
Tego poglądu także nie można podzielić.
Po pierwsze, wyeliminowanie możliwości nabycia w drodze zasiedzenia przez
Skarb Państwa nieruchomości objętej we władanie na podstawie decyzji
administracyjnej, której nieważność została następnie stwierdzona, prowadzi do
wniosków, które budzą poważne wątpliwości. Jeżeli Skarb Państwa działał
samowolnie, bez podejmowania jakichkolwiek kroków mających choćby pozory
legalnego działania (np. przez wydanie decyzji administracyjnej), to nie ma żadnych
przeszkód do nabycia własności w drodze zasiedzenia, choćby przeciwstawienie
się samowoli podmiotu działającego w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa było
niemożliwe lub bezskuteczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14
stycznia 1996 r., I CKN 40/96, nie publ.). Zastosowanie takiego sposobu objęcia
nieruchomości we władanie (bezprawne i w złej wierze) nie byłoby przeszkodą w
nabyciu własności na podstawie zasiedzenia, podczas gdy władanie
nieruchomością na podstawie decyzji administracyjnej, w przeświadczeniu
władającego zgodnej z prawem, eliminowałoby po kilkudziesięciu latach władania
nieruchomością możliwość zasiedzenia.
Po drugie, zanegowanie możliwości uznania za posiadanie władztwa nad
nieruchomością ze względu na uzyskanie go w wyniku działania w ramach
imperium, uzasadnia odmowę zastosowania wobec Skarbu Państwa, jako podmiotu
sprawującego takie władztwo, innych przepisów kodeksu cywilnego, w których
wprost nawiązano do sytuacji prawnej posiadacza. Przykładowo można wskazać
art. 434 k.c., przypisujący samoistnemu posiadaczowi budowli odpowiedzialność za
szkodę wyrządzoną przez zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części. Z
tego względu należałoby też odmówić zastosowania art. 224 § 2 i art. 225 k.c.
odnośnie do roszczeń uzupełniających właściciela w stosunku do posiadacza, jak
też wyłączona byłaby możliwość ustalenia granic nieruchomości na podstawie
ostatniego spokojnego stanu posiadania (art. 153 k.c.). Takie konsekwencje trudno
zaakceptować.
Po trzecie, definiując posiadanie, w art. 336 k.c. wyeksponowano przesłankę
faktycznego władztwa nad rzeczą, pominięto natomiast sposób oraz okoliczności, w
których doszło do objęcia nieruchomości we władanie, mające znaczenie jedynie
dla oceny dobrej lub złej wiary wpływającej na długość okresu zasiedzenia.
Przyjęcie, że władczy sposób działania Państwa w stosunku do właścicieli
nieruchomości świadczy o pozostawaniu tej relacji prawnej poza sferą stosunków
cywilnoprawnych (art. 1 k.c.), oznacza, iż ta relacja o charakterze
publicznoprawnym między Państwem a właścicielem nie może być właściwa także
dla oceny innych stosunków prawnych, jakie powstają w związku z władaniem
przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością. Skarb Państwa jest podmiotem prawa
cywilnego; włada nieruchomością, która nie jest wyłączona z obrotu
cywilnoprawnego oraz wyraża wolę posiadania nieruchomości dla siebie. Taki stan
należy ocenić w kategoriach prawa cywilnego, w szczególności jako odpowiadający
pojęciu samoistnego posiadania przewidzianego w art. 336 k.c. Nie można
przekonująco uzasadnić, że tylko w tym przypadku do definicji posiadania należy
wprowadzić pozanormatywny element w postaci sposobu uzyskania władania.
Niewątpliwie między Państwem a właścicielem nieruchomości zachodzi relacja
prawna o charakterze publicznoprawnym, unormowana przepisami prawa
publicznego, nie oznacza to jednak, aby w wyniku tych działań Państwa nie mogły
powstać stany faktyczne, które należy oceniać według przepisów prawa cywilnego.
Akty z zakresu imperium bardzo często wywołują skutki cywilnoprawne i skutki te –
oceniane według właściwych przepisów prawa cywilnego – nie mogą być
kwestionowane nawet wówczas, gdy pojawiają się zastrzeżenia natury społecznej
bądź moralnej. Nie można też pominąć art. 339 k.c., zgodnie z którym domniemywa
się, że ten kto faktycznie rzeczą włada jest posiadaczem samoistnym.
Podstawowym założeniem orzeczeń, w których odmówiono władaniu
nieruchomościami uzyskanymi przez Skarb Państwa w związku z wykonywaniem
władzy publicznej cech samoistnego posiadania, było stwierdzenie, że Państwo
jako szczególny podmiot prawa podejmuje działania w sferze władczej (imperium) i
w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Źródła prawa regulujące te sfery
działania są odmienne; inny jest sposób ochrony podmiotów, które pozostają z
Państwem w stosunkach prawnych w jednej i drugiej sferze, i inne są cele działania
Państwa w obu tych sferach. Prowadzi to do wniosku – jak stwierdził Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP
72/93 – że Skarb Państwa nie może dowolnie posługiwać się instytucjami prawa
cywilnego w sferze działalności określonej jako imperium, uregulowanej przepisami
prawa publicznego. Ta konstatacja oznaczała, że Skarb Państwa nie może zaliczyć
do zasiedzenia okresu władania nieruchomością wykonywanego w ramach
sprawowania władztwa publicznego. Władanie takie spełnia wprawdzie wymagania
samoistnego posiadania w rozumieniu art. 336 k.c., lecz na przeszkodzie takiej
oceny prawnej leży władczy sposób jego uzyskania.
Gdyby przyjąć za uzasadnione stanowisko ukształtowane uchwałą składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/73, to
kluczowe znaczenie ma sprecyzowanie kryteriów, według których określone stany
faktyczne będą kwalifikowane jako uzyskanie władania nieruchomością przez Skarb
Państwa w ramach imperium; jedynie w odniesieniu do tych stanów faktycznych
aktualne byłoby stanowisko, że wykonywanie tak uzyskanego władania nie może
być uznane za samoistne posiadanie i to wówczas, gdy jego wykonywanie
odpowiada cechom określonym w art. 336 k.c.
Analiza orzeczeń Sądu Najwyższego pozwala stwierdzić, że mimo
wielokrotnego podejmowania kwestii uzyskania władania rzeczą w związku ze
sprawowaniem władztwa publicznego, brak jednolitego poglądu o podstawowym
znaczeniu, a mianowicie, czy uzyskanie władania nieruchomością w ramach
imperium zachodzi jedynie w razie wydania władczego rozstrzygnięcia w
odniesieniu do nieruchomości, czy także w razie objęcia nieruchomości we
władanie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tytułem przykładu można wskazać,
że objęcie nieruchomości we władanie w ramach imperium było wiązane z
wszystkimi przypadkami uzyskania władania nieruchomością w wyniku niezgodnej z
prawem władczej ingerencji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13
października 2005 r., I CK 162/05), z przypadkami wydania decyzji administracyjnej
sprzecznej z prawem, następnie wzruszonej ze skutkiem ex tunc (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1996 r., III CKN 8/96,
OSNC 1997 nr 4, poz. 38) oraz z wyrokiem karnym, następnie uchylonym (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2000 r. III CKN 1331/00).
Jednocześnie za przykład uzyskania władania nieruchomością przez Skarb
Państwa poza zakresem imperium uznano władanie uzyskane przez ten podmiot na
podstawie orzeczenia sądu, następnie uchylonego w wyniku uwzględnienia rewizji
nadzwyczajnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1996 r., III
CZP 83/96), władanie uzyskane na podstawie postanowienia sądowego o
stwierdzeniu nabycia spadku, następnie zmienionego (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 15 grudnia 2000 r., V CKN 767/00, OSNC 2001, nr 7-8, poz.
110), a także w następstwie bezpodstawnego uznania się za właściciela na
podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i
poniemieckich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1999 r., II
CKN 614/98, OSNC 2000, nr 6, poz. 115).
Odnosząc się do tych przykładów należy stwierdzić, że aprobata dla
stanowiska przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, opartego na rozróżnieniu dwóch sfer
działalności Państwa (dominalnej i imperialnej), wymaga wyraźnego rozróżnienia
obu tych sfer. Orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje, że w tym przedmiocie
nie wypracowano jednolitego poglądu, w konsekwencji czego badanie w
poszczególnych sprawach czy Państwo działało w sferze władczej czy w sferze
dominium, następowało przez pryzmat różnych i niedostatecznie sprecyzowanych
przesłanek. To prowadziło do rozbieżnych ocen i stanowisk, które budzą
wątpliwości. Przykładowo można wskazać na rozbieżności w ocenie sytuacji
bezspornego zawładnięcia nieruchomością bez wydania jakiejkolwiek decyzji
administracyjnej bądź uznania, że orzeczenie sądowe nie jest przejawem
władczego działania Państwa jako podmiotu publicznego.
W tej sytuacji, przy akceptacji stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w
uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, rysuje się
następująca alternatywa: albo przy rezygnacji z dookreślenia pojęcia władania
nieruchomością przez Skarb Państwa w ramach władztwa publicznego pozostawić
tę ocenę składom orzekającym w poszczególnych sprawach, albo podjąć próbę
sprecyzowania tego pojęcia przez wskazanie kryteriów takiej oceny. Oba
rozwiązania prowadzą jednak do konsekwencji, które trudno akceptować; przyjęcie
pierwszego stwarza realne ryzyko pogłębienia się rozbieżności w orzecznictwie
Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, drugie natomiast zakłada szerokie
pojmowanie władczych uprawnień Państwa, gdyż we wszystkich przypadkach
„nadużycia" siły państwa powinno być wykluczone stosowanie przepisów o
zasiedzeniu, niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło objęcie nieruchomości we
władanie przez Skarb Państwa. (...)
Takie pojmowanie władztwa publicznego uzasadnia pogląd, że Państwo
dysponujące aparatem przymusu może podejmować i podejmuje różne działania
godzące w prawa innych podmiotów. Pozbawienie podmiotu prawa cywilnego
własności nieruchomości lub faktycznego nią władania może być następstwem
działania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, może bowiem
polegać np. na ustanowieniu prawa niezgodnego z Konstytucją lub ratyfikowanymi
umowami międzynarodowymi, na działaniach podejmowanych nie tylko bez
jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale i bez tworzenia pozorów działania prawnego
albo na działaniach polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych lub
orzeczeń sądowych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Nie można więc przyjąć, że wykonywanie władztwa publicznego, w wyniku
którego nastąpiło przejęcie nieruchomości, zachodziło tylko wówczas, gdy wydano
decyzję administracyjną, oraz że orzeczenie sądowe nie było przejawem władczej
ingerencji państwa. Jednocześnie sprzeciw budzi także stanowisko, że we
wszystkich przypadkach objęcia przez Skarb Państwa nieruchomości w ramach tak
szeroko rozumianego władztwa publicznego, wyłączone jest stosowanie przepisów
o zasiedzeniu. (...)
4. Przywracając pojęciu „samoistne posiadanie” jego klasyczne rozumienie,
nie można pominąć ochrony interesu właściciela pozbawionego przez Państwo
władania nieruchomością. Nie można zaprzeczyć, że intencją Sądu Najwyższego
wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP
72/93, było wskazanie – w ramach konstrukcji prawa cywilnego – możliwości
ochrony interesów byłych właścicieli nieruchomości. Przyjęcie koncepcji
wyłączającej zaliczenie przez Skarb Państwa do zasiedzenia okresu władania
nieruchomością uzyskanego w ramach władztwa publicznego niewątpliwie wiązało
się z przeświadczeniem, że odmienne stanowisko mogłoby „usprawiedliwiać"
pozbawienie podmiotów prawa cywilnego prawa własności bez podstawy prawnej
wskutek czynności o charakterze imperium i samowolnej zmiany tak uzyskanego
władztwa w posiadanie samoistne. (...)
Rozważając te kwestie należy mieć na względzie, że zmiany polityczne, które
zaszły po drugiej wojnie światowej, a następnie pod koniec XX wieku, spowodowały
daleko idące przekształcenia własnościowe. Trzeba mieć świadomość, że nie jest
możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed kilkudziesięciu lat.
Przywrócenie ograniczonej nawet równowagi między sprzecznymi interesami
byłych i obecnych właścicieli nieruchomości, niegdyś zawładniętych przez Państwo,
nie może być dokonane przy zastosowaniu instytucji prawa cywilnego w sposób
niebudzący wątpliwości. Te uwarunkowania należy uwzględniać przy podejmowaniu
przez Sąd Najwyższy wykładni obowiązujących przepisów, mającej prowadzić do
wydawania sprawiedliwych rozstrzygnięć.
Kierując się tymi względami Sąd Najwyższy poszukiwał rozwiązania problemu
ochrony przed zasiedzeniem osób, które w poprzednim okresie ustrojowym utraciły
posiadanie na podstawie „imperialnych” aktów władzy publicznej w konstrukcji
nadużycia prawa podmiotowego. Takie stanowisko zostało przedstawione w
uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP
133/92, w którym wskazano, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości
przez zasiedzenie przez stronę, która nabyła nieruchomość bezprawnie, co zostało
ustalone prawomocną decyzją, stanowiłoby nadużycie prawa i strona taka nie może
korzystać z ochrony. Zdaniem Sądu Najwyższego, odmienne stanowisko
prowadziłoby do nieoczekiwanych wyników, sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem;
państwo uchyla jako nieważną decyzję, w wyniku której bezprawnie stało się
właścicielem nieruchomości, i równocześnie uważa, że jest nadal jej właścicielem
na podstawie o przepisów o zasiedzeniu. Podstawą nabycia przez zasiedzenie
byłaby w rezultacie ta sama decyzja nieważna z mocy prawa, bo w jej wyniku
nastąpiło objęcie w posiadanie.
Poglądu tego nie można podzielić.
Po pierwsze, zarzut nadużycia prawa nie może być skutecznie podnoszony,
gdy przepis prawa rozstrzyga w sposób jednoznaczny określoną sytuację, nie
pozostawiając sądowi marginesu ocennego, nawet jeżeli można uznać, że dochodzi
do pokrzywdzenia jednej ze stron. O takim stanowisku ustawodawcy świadczy
choćby to, że były właściciel w wypadku zasiedzenia nie może skorzystać z reżimu
bezpodstawnego wzbogacenia; art. 5 k.c. nie może stanowić podstawy do
zaniechania lub ograniczenia (nabycia lub utraty) istniejących praw podmiotowych.
Po drugie, należy przychylić się do poglądu, że art. 5 k.c. nie może być
podstawą odmowy stwierdzenia nabycia własności przez zasiedzenie, ponieważ
nabycie to następuje ex lege. Stwierdzenie przez sąd nabycia prawa własności w
drodze zasiedzenia ma charakter deklaratywny, co wyklucza dopuszczalność
zastosowania tego przepisu do ustalenia istnienia lub nieistnienia prawa.
Po trzecie, trudno aprobować pogląd, który w istocie zakłada a priori
stosowanie art. 5 k.c. dla określonej kategorii przypadków, a nie do konkretnych
stanów faktycznych, które wymagają odstąpienia od rozwiązań typowych.
Po czwarte, ustawodawca normując zasiedzenie przyznał prymat ochronie
trwającego przez wiele lat status quo kosztem prawa własności dotychczasowego
właściciela. Nie uzależnił możliwości zasiedzenia od tytułu lub sposobu objęcia
rzeczy w posiadanie, a dobra lub zła wiara posiadacza ma wpływ jedynie na
długość okresu zasiedzenia. Takie założenia przemawiają przeciwko próbom
odwoływania się do konstrukcji nadużycia prawa względnie poszukiwania innej
aksjologii dla uzasadnienia „blokowania” stosowania przepisów bezwzględnie
obowiązujących.
Po piąte, przy ocenie możliwości odwoływania się w tych sprawach do
konstrukcji nadużycia prawa nie można pominąć, ujawnionej – w ramach dyskusji
nad projektami ustaw reprywatyzacyjnych – rozbieżności poglądów we
współczesnym społeczeństwie na temat moralnego prawa byłych właścicieli
odzyskania w naturze znacjonalizowanych nieruchomości lub ich rynkowej
równowartości.
Podsumowując należy stwierdzić, że koncepcja wskazująca na możliwość
zastosowania konstrukcji nadużycia prawa dla ochrony przed zasiedzeniem Skarbu
Państwa osób, które utraciły w poprzednim okresie posiadanie nieruchomości na
skutek władczego działania Państwa, nie jest uzasadniona.
Ochrony tej Sąd Najwyższy zaczął poszukiwać w instytucji zawieszenia biegu
zasiedzenia (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Odwołano się do niej w
postanowieniach z dnia 9 maja 2003 r., V CK 24/03 (nie publ.) i z dnia 9 maja 2003
r., V CK 13/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 53), stwierdzając, że nie można przyjąć, iż
właściciele nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa z naruszeniem prawa
mogli efektywnie na drodze prawnej dochodzić jej zwrotu w okresie sięgającym
jeżeli nie końca lat osiemdziesiątych, to w każdym razie do chwili wejścia w życie
ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o
zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). Na
przeszkodzie stał niezależny od nich, wywołany uwarunkowaniami politycznymi,
obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Stan taki jest
porównywalny ze stanem siły wyższej (zawieszenia wymiaru sprawiedliwości);
uniemożliwiającym uprawnionemu dochodzenie swych roszczeń przed sądem lub
innym organem i w konsekwencji powodującym zawieszenie biegu przedawnienia
oraz zasiedzenia.
Koncepcja głosząca, że w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w
stosunku do dochodzenia pewnych roszczeń można było mówić o „zawieszeniu
wymiaru sprawiedliwości" nie jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego nowa.
Przyjęto ją m.in. w uchwale z dnia 11 października 1996 r., III CZP 76/96 (OSNC
1997, nr 2, poz. 16), w wyroku z 11 lutego 1997 r., II CKN 78/96 (nie publ.) oraz w
wyroku z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 878/00 (nie publ.). Zwieńczeniem tej
wykładni było postanowienie z dnia 13 października 2005 r., I CK 162/05, w którym
przyjęto, że niemożność skutecznego dochodzenia zwrotu rzeczy spowodowana
uwarunkowaniami politycznymi jest równoznaczna z siłą wyższą (stanem
zawieszenia wymiaru sprawiedliwości). Argumentacja Sądu Najwyższego zmierzała
do wykazania, że przypadki bezprawnego zawładnięcia cudzą rzeczą przez
Państwo różniły się od przypadków takiego zawładnięcia przez inne podmioty tym,
że w pierwszym wypadku istniały ograniczenia w możliwości odwrócenia skutków
naruszenia prawa w postaci tamowania przez aparat władzy państwowej
możliwości dochodzenia przez właścicieli swych naruszonych praw. Jak
podkreślano w doktrynie, jedyna różnica pomiędzy Skarbem Państwa a innymi
posiadaczami bezprawnie władającymi cudzą rzeczą polega na możliwości
faktycznego "blokowania" przez aparat władzy państwa dochodzenia przez
właściciela roszczeń na drodze sądowej.
Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w powołanym postanowieniu,
bezprawne działania aparatu władzy państwowej nie powinny być sankcjonowane
przez uwzględnienie czasu, w którym one trwały, jako okresu prowadzącego do
zasiedzenia. W związku z tym należy przyjąć, że bieg zasiedzenia na rzecz Skarbu
Państwa nie rozpoczynał się dopóty, dopóki właściciel nie mógł efektywnie
dochodzić zwrotu przedmiotu swego prawa. Dopuszczalność stosowania do biegu
zasiedzenia przepisów o przerwaniu bądź zawieszeniu biegu przedawnienia
odpowiada podstawowemu założeniu instytucji zasiedzenia – utracie własności
rzeczy na korzyść jej samoistnego posiadacza w wyniku niewykonywania przez
właściciela swych uprawnień w terminie zasiedzenia. Założenie to zatem implikuje
realną możliwość podejmowania przez właściciela w terminie zasiedzenia działań
prawnych zmierzających do odzyskania przedmiotu własności.
Podobnie w uchwale z dnia 25 października 1996 r., III CZP 83/96, Sąd
Najwyższy przyjął, że nieuwzględnienie zasiedzenia może uzasadniać niemożność
przełamania woli państwa przez zainteresowany podmiot w drodze skorzystania z
cywilnoprawnych środków ochrony.
Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd Najwyższy w dotychczasowym
orzecznictwie przyjmował konstrukcję zawieszenia biegu przedawnienia ze względu
na istnienie stanu zrównanego ze stanem siły wyższej (stanem zawieszenia
wymiaru sprawiedliwości) w sytuacji niezależnego od właściciela, wywołanego
uwarunkowaniami politycznymi, obiektywnego, o powszechnym zasięgu
oddziaływania stanu niemożności efektywnego dochodzenia na drodze prawnej
zwrotu rzeczy, skutkiem którego było uniemożliwienie uprawnionemu dochodzenie
roszczeń przed sądem lub innym organem. Sąd Najwyższy dopuścił więc
możliwość powoływania się na okoliczności o charakterze politycznym, które
uniemożliwiały dochodzenie roszczeń, a bieg terminu zasiedzenia nie mógł się
rozpocząć w czasie, w którym właściciele nieruchomości nie mogli efektywnie
dochodzić na drodze prawnej jej zwrotu.
5. Artykuł 121 pkt 4 k.c. stanowi, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a
rozpoczęty ulega zawieszeniu co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej
uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym
do rozpoznawania spraw danego rodzaju przez czas trwania przeszkody. Przepis
ten oraz przepisy o zawieszeniu i przerwie przedawnienia odpowiednio stosuje się
do biegu terminu zasiedzenia (art. 175 k.c.).
W poprzednim stanie prawnym art. 277 pkt 4 k.z. oraz art. 109 pkt 4 ustawy z
dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311 ze
zm.) stanowiły, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega
zawieszeniu względem wszelkich roszczeń, gdy z powodu zawieszenia wymiaru
sprawiedliwości albo siły wyższej nie można ich dochodzić przed sądami polskimi.
Ustawodawca zatem odróżniał wyraźnie oba stany, tj. stan zawieszenia wymiaru
sprawiedliwości i zaistnienie siły wyższej. Pierwsza sytuacja istniała w wypadku
zaprzestania działalności przez wszystkie sądy w państwie (np. na skutek wojny),
natomiast druga w wypadku niemożności dochodzenia roszczeń z przyczyn od
uprawnionego niezależnych, mimo że działanie sądownictwa nie było zawieszone
(np. powódź na określonym terenie, strajk pracowników administracji sądowej).
Można więc stwierdzić, że stan zawieszenia wymiaru sprawiedliwości traktowano w
założeniu legislacyjnym jako potencjalne zjawisko „niefunkcjonowania sądów”. Jeśli
więc w kodeksie cywilnym zrezygnowano z tej konstrukcji prawnej, poprzestając
jedynie na wskazaniu siły wyższej jako stanu uzasadniającego zawieszenie biegu
przedawnienia, to powstaje pytanie, czy znajduje uzasadnienie operowanie
pojęciem „zawieszenie wymiaru sprawiedliwości” jako porównywalnego ze stanem
wyższej konieczności. Trafnie wskazano w piśmiennictwie, że formalnie nie ma do
tego podstawy prawnej, gdyż pojęcie „stan wyższej konieczności” pochłonęło
pojęcie „stan zawieszenia wymiaru sprawiedliwości.”
Siła wyższa tworzy jedyny przypadek zawieszenia biegu przedawnienia
roszczeń wszelkiego rodzaju. Pojęcie to nie zostało w prawie polskim unormowane,
a ustawodawca pozostawił jego określenie doktrynie i orzecznictwu. Należy
zauważyć, że podstawowe koncepcje teoretyczne siły wyższej zostały rozwinięte na
tle prawa zobowiązań przy jej rozważaniu jako przyczyny usprawiedliwiającej
niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, a przede wszystkim jako
granicy odpowiedzialności powstającej bez względu na winę sprawcy szkody. W tej
płaszczyźnie spośród dwóch głównych teorii, obiektywnej i subiektywnej, w
doktrynie i judykaturze polskiej przewagę zdobyli zwolennicy teorii obiektywnej,
wykazując jednak dążenie do ujęć kompromisowych.
Te koncepcje, rozwinięte na tle prawa zobowiązań, zachowują w swoim
zasadniczym zrębie walor przy interpretacji art. 121 k.c., należy jednak zauważyć,
że pojęcie siły wyższej jako przyczyny uzasadniającej zawieszenie biegu
przedawnienia z art. 121 k.c. jest nieco inne. Bezpośrednie odniesienie się
ustawodawcy w treści tego przepisu do sytuacji uprawnionego („uprawniony nie
może dochodzić”) powoduje z natury rzeczy pewną subiektywizację oceny. Jeśli
więc siłę wyższą ujmuje się jako zjawisko zewnętrzne, nieuchronne, którego nie
można przewidzieć ani mu się przeciwstawić, to pewna subiektywizacja oceny
wynikająca z art. 121 k.c. odnosi się do wskazanych cech siły wyższej, a w
szczególności do cechy w postaci zewnętrznego charakteru zjawiska. W
orzeczeniu z dnia 23 września 1958 r., 3 CR 1230/58 ("Państwo i Prawo" 1960, nr
12, s. 1067) Sąd Najwyższy odmówił uznania za siłę wyższą przymusowego pobytu
powódki w ZSRR w związku z drugą wojną światową i wypadkami powojennymi
uznając, że przyczyna ta „nie miała charakteru zewnętrznego”. Diametralnie
odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 marca 1992 r., III
CZP 10/92 (OSP 1993, nr 2, poz. 30), stwierdzając, że należy uznać za siłę wyższą
w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c. restrykcje stanu wojennego i spowodowaną nimi
niemożliwość bezpiecznego powrotu uprawnionego do kraju. Sąd Najwyższy
wskazał przy tym, że siłę wyższą tworzą zdarzenia, na które osoba zainteresowana
nie ma wpływu i którym przy najbardziej posuniętej staranności nie może zapobiec.
Przy ocenie zewnętrznego charakteru zdarzenia jako jednej z cech siły
wyższej należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, zewnętrzne
pochodzenie działania siły wyższej definiuje się w sposób negatywny, określając
jakie zderzenia są wewnętrzne i przeciwstawia się im wszystkie pozostałe, uznając
je jako zewnętrzne. Wewnętrzne są te zdarzenia, których źródłem jest działanie lub
właściwości urządzeń, środków lub osób, jakimi np. posługuje się prowadzący
przedsiębiorstwo, o którym mowa w art. 435 k.c. Po drugie, nie budzi wątpliwości
uznanie za zjawiska tworzące siłę wyższą zdarzeń o charakterze katastrofalnych
działań przyrody, rozumianych jako klęski żywiołowe (vis naturalis), jak też aktów
siły zbrojnej o charakterze wojny czy zamieszek krajowych (vis armata). Za
przypadek siły wyższej mogą być jednak uznane także akty władzy publicznej (vis
imperia), jak też określone działania ludzkie wykazujące cechy przemożności, np.
zamachy terrorystyczne.
W przypadku aktów władzy publicznej jako zdarzeń, które noszą cechy siły
wyższej, obok immanentnie tkwiącej w nich przemożności natury prawnej
(rozumianej jako niedopuszczalność przeciwstawienia się aktowi władzy),
występuje cecha zewnętrzności w postaci działania Państwa jako szczególnego
podmiotu prawa; będąc polityczną, a więc opartą na władzy formą organizacji
narodu, spełnia ono przede wszystkim funkcje publiczne. Utrzymywanie
bezpieczeństwa zewnętrznego i ładu wewnętrznego wymaga z jednej strony
wchodzenia w publiczne stosunki międzynarodowe, a z drugiej ustanawiania i
egzekwowania publicznych norm prawa wewnętrznego. Jest to sfera działania
określona mianem imperium, charakteryzująca się przede wszystkim elementem
władczości. Działając w ramach imperium, państwo czerpie upoważnienie do
ingerencji w sferę praw jednostek, także praw majątkowych, w systemie prawa
konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm
wydanych na podstawie ich upoważnienia. Takie działania Państwa mają charakter
zewnętrzny w stosunku do obywatela. Rzecz w tym, czy i kiedy takie akty władzy
publicznej, określające władczo pozycję prawną danego podmiotu powodują, że
uprawniony podmiot nie może dochodzić swych praw przed sądem lub innym
organem powołanym do rozpoznania spraw danego rodzaju (art. 121 pkt 4 k.c.).
Podejmując rozważania w tym przedmiocie należy przede wszystkim
zauważyć, że skoro w kodeksie cywilnym zrezygnowano z konstrukcji „zawieszenia
wymiaru sprawiedliwości” jako samodzielnie określonego stanu powodującego
zawieszenie biegu przedawnienia, to należy przyjąć, iż takie zawieszenie jest
uzasadnione wówczas, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może dochodzić
roszczeń przed sądem lub innym organem. Zaistnienie stanu siły wyższej w
omawianej sytuacji nie może więc być utożsamiane wyłącznie z obiektywnym
stanem niefunkcjonowania – z przyczyn obiektywnych – wymiaru sprawiedliwości.
Obecnie niemożliwość dochodzenia roszczeń przed sądem lub innym
właściwym organem powoduje zawieszenie biegu przedawnienia i zasiedzenia
wówczas, gdy nastąpiła ona z powodu siły wyższej, nie musi więc nastąpić
zawieszenie wymiaru sprawiedliwości. Nie jest zatem uzasadniony pogląd,
utożsamiający niemożliwość dochodzenia roszczeń ze stanem, w którym nie
działają wszystkie sądy. Przeciwnie, nie należy wykluczać, że w pewnych
sytuacjach faktyczne, a nie prawne pozbawienie danego podmiotu prawa do sądu z
określonych przyczyn może być traktowane jako przypadek siły wyższej, mimo że w
państwie działały sądy lub inne organy właściwe do rozpoznania sprawy.
Określenie charakteru przyczyn, których istnienie spowodowało faktyczne
pozbawienie danego podmiotu prawa do sądu determinuje okoliczność, że chodzi o
akty władzy publicznej, które mogą być uznane za zdarzenia oceniane w
kategoriach siły wyższej. Są to więc przyczyny o silnym zabarwieniu politycznym,
nie można bowiem zaprzeczyć, że faktyczne pozbawienie obywatela prawa do sądu
w sprawach majątkowych narusza minimalne wymagania, którym powinno
odpowiadać państwo prawne. Rzecz jedynie w tym, aby sprecyzować, jakie muszą
być spełnione przesłanki do przyjęcia stanowiska, że z przyczyn natury politycznej
nastąpiło faktyczne pozbawienie obywatela prawa do sądu. Konkretyzując, chodzi o
określenie wymagań, jakie muszą być spełnione, aby przyjąć, że istniały
przeszkody o charakterze politycznym dochodzenia zwrotu nieruchomości
zawładniętej przez Państwo wskutek jego władczych działań.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadnie wskazano, że
chodzi o niezależny od właściciela, wywołany uwarunkowaniami politycznymi,
obiektywny, o powszechnym zasięgu oddziaływania stan niemożności skutecznego
dochodzenia na drodze prawnej wydania nieruchomości. Jeśli bowiem
podstawowym założeniem instytucji zasiedzenia jest utrata własności
nieruchomości, o czym decyduje posiadanie samoistne innego podmiotu przez
odpowiedni czas, to takie założenia implikują realną możliwość podejmowania
przez właściciela, w okresie biegu zasiedzenia, działań zmierzających do
odzyskania przedmiotu własności, przeciwdziałając tym samym utracie tej
własności. Takiej realnej możliwości skutecznego dochodzenia wydania
nieruchomości właściciel mógł być pozbawiony na skutek uwarunkowań o silnym
zabarwieniu politycznym. Nie można inaczej ocenić sytuacji, w której władza
publiczna podejmowała szeroko zakrojone działania nacjonalizacyjne, w ramach
których wydano decyzje administracyjne, które nie mogły być poddane kontroli
sądowej, a jednocześnie dotknięte były tak istotnymi uchybieniami, że stwierdzono
ich nieważność po upływie ponad 40 lat. W tych okolicznościach uzasadnione jest
przyjęcie, że bieg zasiedzenia nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu
przez okres obowiązywania niezaskarżalnych do sądu decyzji władzy publicznej,
wadliwie rozstrzygających o skutkach prawnych zdarzenia będącego podstawą
roszczenia. To stanowisko należy odnieść także do tych sytuacji, w których objęcie
nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa nastąpiło bez jakiejkolwiek
podstawy prawnej bądź na podstawie prawnej, która następnie upadła.
Należy jednak zastrzec, że przeszkoda uniemożliwiająca rozpoczęcie lub
powodująca zawieszenie biegu zasiedzenia powinna mieć charakter obiektywny w
tym znaczeniu, że chwilę jej powstania i ustania określają obiektywne okoliczności,
niezależne od zachowania się osoby, którą przeszkoda dotknęła. W szczególności
nie ma znaczenia dla oznaczenia chwili ustania przeszkody czas, w którym osoba
ta podjęła stosowne działania; istotne jest to, kiedy powszechne oddziaływanie
przeszkody ustało i osoba ta mogła podjąć te działanie. Ocena w tym przedmiocie
musi być pozostawiona sądowi orzekającemu w konkretnej sprawie. Dokonując tej
oceny, sąd powinien mieć na względzie, że zastosowanie art. 121 pkt 4 w związku z
art. 175 k.c. w omawianych sytuacjach jest uzasadnione tylko w razie ustalenia, iż
osoba uprawniona do skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie
nieruchomości rzeczywiście była tej możliwości pozbawiona. Takie ustalenie nie
może być dokonane wyłącznie na podstawie twierdzeń osoby uprawnionej;
Konieczne jest wykazanie, że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie
prawnym wówczas obowiązującym skuteczne dochodzenie roszczenia nie było
możliwe bądź ze względu na niedostępność środków prawnych, które pozwoliłyby
podważyć wadliwe akty władzy publicznej, bądź ze względu na to, że powszechna
praktyka stosowania obowiązujących wówczas przepisów – obiektywnie biorąc –
nie stwarzała realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego
rozstrzygnięcia. Jest to istotne, gdyż wykazanie tych okoliczności powinno zapobiec
niebezpieczeństwu nadmiernej subiektywizacji w ujmowaniu stanu siły wyższej.
Mając to na względzie Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale (art. 1 pkt 1 lit. b,
art. 60 § 1 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,
Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).