Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07
Sędzia SN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sędzia SA Michał Kłos
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Bogdana S. przeciwko Skarbowi
Państwa – Ministrowi Transportu i Budownictwa o odszkodowanie, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia 2007 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Legnicy
postanowieniem z dnia 18 września 2007 r.:
„Czy zachodzi bezprawie legislacyjne na gruncie art. 4171
§ 1 k.c. w przypadku
odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej aktu
normatywnego uznanego za niezgodny z Konstytucją?"
podjął uchwałę:
Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez
wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w
sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w czasie,
gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z
Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej
obowiązywały.
Uzasadnienie
(...) Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1
ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie
wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77
ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym
(Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, oraz że
przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.
W dniu 19 stycznia 2006 r. powód Bogdan S. uiścił na rzecz Starostwa
Powiatowego w L. opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych. W
powództwie wniesionym w dniu 29 września 2006 r. domagał się zasądzenia od
Skarbu Państwa – Ministra Transportu i Budownictwa kwoty 425 zł, a Sąd
Rejonowy w Legnicy wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. powództwo to oddalił.
Przedstawiając zagadnienie prawne Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że Trybunał
Konstytucyjny, uzasadniając odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej
rozporządzenia, stwierdził, iż jest to niezbędne, aby w czasie odroczenia
wprowadzono nową, zgodną z postanowieniami Konstytucji regulację, która
zapewni powiatom odpłatność za ich czynności związane z wydaniem kart pojazdu.
Ponadto, analizując bliżej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, podkreślił,
że w myśl art. 4171
§ 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu
normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym
postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową
międzynarodową lub ustawą. Z tego przepisu wynika, że niezgodność, zwana także
"bezprawiem legislacyjnym", musi zostać stwierdzona „we właściwym
postępowaniu". Jedynym organem, który ma kompetencję orzekania co do
niezgodności aktów normatywnych z ustawą, umową międzynarodową lub
Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, zgodnie natomiast z art. 190 ust. 3
Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem
ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej
aktu normatywnego.
Z brzmienia powołanego przepisu, zdaniem Sądu Okręgowego, wynika, że
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis za niezgodny z
Konstytucją lub ustawą nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym
przepisem przed wejściem orzeczenia w życie. Akt normatywny uznany za
niekonstytucyjny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc jego moc
obowiązująca nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed ogłoszeniem
orzeczenia Trybunału lub ustalonym przez sam Trybunał innym terminem utraty
mocy obowiązującej aktu normatywnego.
Sąd Okręgowy zwrócił jednak uwagę, że na tle powołanych przepisów
Konstytucji i kodeksu cywilnego w orzecznictwie i doktrynie poglądy w zakresie
oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność
przepisu z aktami normatywnymi, o których mowa w art. 4171
§ 1 k.c., nie są
jednolite. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do rozważań nad zagadnieniem znaczenia odroczenia
wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego
niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca
2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) dla
odpowiedzialności Skarbu Państwowa na podstawie art. 4171
k.c., należy ustalić,
czy przepis ten w ogóle może mieć zastosowanie w stanie faktycznym
rozpoznawanej sprawy, gdyż w piśmie procesowym Prokuratorii Generalnej
wyrażono pogląd, że przepis ten nie może być stosowany do odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa z tytułu wydania wspomnianego
rozporządzenia; rozporządzenie to zostało wydane w dniu 28 lipca 2003 r., a art.
4171
§ 1 k.c. wszedł w życie dnia 1 września 2004 r., zgodnie zaś z art. 5 ustawy z
dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej kodeks cywilny, która wprowadziła do niego
ten przepis, do zdarzeń i stanów prawnych sprzed wejścia w życie ustawy stosuje
się przepisy dotychczasowe.
Należy zgodzić się z poglądem Prokuratorii Generalnej, że brzmienie art. 4171
§
1 k.c., który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody
spowodowane wydaniem aktu normatywnego, może sugerować, iż zdarzeniem
wyrządzającym szkodę jest samo wydanie aktu normatywnego, a nie jego
obowiązywanie. Takie rozumienie tego przepisu jest jednak nie do pogodzenia z
przyjętą w Konstytucji zasadą, że akt normatywny wywiera skutki prawne nie od
jego uchwalenia lecz opublikowania (art. 88 ust. 1). Na tle tego uregulowania,
wbrew brzmieniu art. 4171
§ 1 k.c., brak podstaw do wiązania skutków
odszkodowawczych z samym wydaniem aktu. Szkoda może powstać dopiero
wtedy, gdy akt normatywny zostanie opublikowany w sposób przewidziany prawem,
gdyż wtedy wchodzi on w życie. Skoro bez opublikowania akt normatywny nie
wchodzi jeszcze w życie, czyli nie wywiera skutków prawnych, to do tego czasu
niewątpliwie samo jego wydanie nie może być przyczyną wyrządzenia szkody. Już
z tego wynika, że art. 4171
§ 1 k.c., wbrew jego brzmieniu, przewiduje
odpowiedzialność nie za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego, lecz
jego wejściem w życie.
Taki wniosek potwierdza również to, że z punktu widzenia odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem aktu normatywnego istotne
znaczenie można przypisać nie wydaniu i wejściu w życie aktu normatywnego, lecz
jego obowiązywaniu. Akt normatywny wyrządzający szkodę, który obowiązuje, z
reguły powoduje uszczerbek w dobrach prawnie chronionych określonych osób nie
tylko jednorazowo, ale przez cały okres obowiązywania. W wypadku aktu
normatywnego, który nie jest źródłem jednorazowej szkody, odpowiedzialność
Skarbu Państwa za szkody spowodowanej jego wydaniem jest w istocie
odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody zdarzeniem o charakterze ciągłym. Za
takie zdarzenie, jak trafnie podkreśla doktryna, uznaje się zdarzenie, które polega
na pewnym trwałym zachowaniu; przez cały czas trwania tego zdarzenia każda
chwila może być traktowana jako samoistny stan faktyczny prowadzący do
wyrządzenia szkody. Podkreślenia wymaga, że tak rozumiane zdarzenie polega na
działaniu, gdyż wiąże się ono z koniecznością czynnego zachowania się sprawcy, a
tylko ze względu na skutki, jakie zdarzenie to pociąga za sobą, szkoda może być
wyrządzona przez określony czas. Należy wobec tego przyjąć, że Skarb Państwa
odpowiada nie tylko za samo wydanie aktu normatywnego (jego wejście w życie),
ale za każde zdarzenie, które w związku z tym, że akt normatywny obowiązuje,
wyrządza szkodę w dobrach prawnie chronionych określonego podmiotu. Tylko
taka wykładnia art. 4171
§ 1 k.c. prowadzi do racjonalnych wyników. (...)
Przyjęta wykładnia pozwala na uznanie, że co do zasady jest możliwa
odpowiedzialność Skarbu Państwa za wydanie rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.; mogłaby ona powstać począwszy od dnia 1
września 2004 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej
kodeks cywilny, dopiero stan związany z obowiązywaniem wspomnianego
rozporządzenia, po dniu 1 września 2004 r., może być kwalifikowany jako
wyrządzenie szkody przez Skarb Państwa spowodowany jego wydaniem. Takie
rozumienie art. 5 znajduje mocne wsparcie w jego wykładni językowej.
Podejmując zasadniczy problem przedstawiony przez Sąd Okręgowy należy
stwierdzić, że na pierwszy rzut oka wykładnia językowa art. 4171
§ 1 k.c. prowadzi
do wniosku, iż skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z ustawą
zwykłą oraz Konstytucją omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to
Skarb Państwa powinien ponosić odpowiedzialność za szkody spowodowane jego
wydaniem (wejściem w życie), które powstały po dniu 1 września 2004 r. Zgodnie z
tym przepisem, odpowiedzialność taka powstaje, zakładając, że spełnione są
pozostałe jej przesłanki (szkoda i związek przyczynowy), gdy w odpowiednim
postępowaniu zostanie stwierdzona niekonstytucyjność wydanego aktu
normatywnego, nie ulega zaś wątpliwości, że postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym jest tym właściwym postępowaniem, o którym mowa w art. 4171
§ 1
k.c. Bliższa analiza tego zagadnienia prowadzi jednak do odmiennych wniosków.
Z przepisów Konstytucji odnoszących się do kompetencji Trybunału
Konstytucyjnego wynika, że nie zawsze stwierdzenie przez Trybunał, iż dany akt
normatywny jest sprzeczny z Konstytucją pociąga za sobą odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa za jego wydanie. Konstytucja pozostawia
Trybunałowi możliwość ustalenia, od kiedy należy traktować określony akt
normatywny za niekonstytucyjny. Nie zakazuje też, aby Trybunał, stwierdzając
niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jednocześnie wykluczył możliwość
ponoszenia przez Skarb Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za jego
wydanie. Jak pokazuje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał wielokrotnie
odraczał termin wejścia w życie orzeczenia, czego przykładem jest omawiany wyrok
z dnia 17 stycznia 2006 r., a także wyraźnie wypowiadał się na temat tego, że
pomimo niekonstytucyjności aktu normatywnego Skarb Państwa nie będzie ponosił
odpowiedzialności odszkodowawczej za jego wydanie. W sentencji wyroku pełnego
składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, (OTK-A Zb.Urz.
2002, nr 2, poz. 13) wyłączono explicite dochodzenia zwrotu podatków, których
podstawą naliczania był przepis uznany za niezgodny z Konstytucją.
Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzi więc do
wniosku, że nie można postawić znaku równości pomiędzy samym stwierdzeniem
przez Trybunał niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją a
możliwością przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej
za wydanie takiego aktu. (...)
Wbrew literalnej wykładni art. 4171
§ 1 k.c. należy więc uznać, że stwierdzenie
niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub
ustawą nie wystarcza do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za
szkody spowodowane wydaniem takiego aktu normatywnego, Konstytucja bowiem
w art. 190 pozostawia Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma
pociągać za sobą jego orzeczenie. Trybunał jest obowiązany do wyważenia
wszystkich wartości chronionych Konstytucyjnie i podejmowania decyzji, czy w
konkretnej sytuacji należy pozbawić akt normatywny mocy i pozostawić sądom
ocenę skutków, jakie szkody wyrządziło obowiązywanie tego aktu, czy też
wyeliminować wprost możliwość dochodzenia odszkodowania lub odraczając
wejście swojego orzeczenia w czasie dać szansę ustawodawcy, aby usunął z
obrotu określony akt normatywny, a tym samym uniknął odpowiedzialności za
szkody spowodowane jego obowiązywaniem. (...)
Za przedstawioną wykładnią art. 4171
§ 1 k.c. przemawia konieczność
interpretacji wszystkich aktów normatywnych zgodnie z Konstytucją, skoro zaś z art.
190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia
określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia
terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować
tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w
okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci
on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do
naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową,
sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie
dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być
traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...)
Inna interpretacja art. 4171
§ 1 k.c. byłaby nie tylko sprzeczna z art. 190
Konstytucji, ale prowadziłaby do następstw, które trudno akceptować. Uznanie, że
samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do
przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a
odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia,
musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z
jednej strony z orzeczenia Trybunału wynikałoby bowiem jednoznacznie, że
określony przepis, pomimo jego sprzeczności z ustawą, umową międzynarodową
lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy państwa powinny się więc do
niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej,
strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność
odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie
działający organ nie powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb
Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej
odpowiedzialności odszkodowawczej.
Orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie można przypisywać takiej roli; ma
ono wprawdzie przede wszystkim usunąć z obrotu prawnego przepis lub przepisy
sprzeczne z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, ale prawodawca,
dostrzegając komplikacje, jakie może to nieść dla porządku prawnego, wyposażył
Trybunał Konstytucyjny w możliwość takiego ustalenia jego treści, aby nie
naruszało innych wartości konstytucyjnych. Jeżeli więc Trybunał, biorąc pod uwagę
wszystkie chronione Konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy
przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, to tak
długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi,
nie można przypisać cechy bezprawności. Prowadzi to do wniosku, że nie można
uznać – w rozumieniu art. 77 Konstytucji i art. 4171
§ 1 k.c. – aby działania organów
Państwa, dla których przepis ten stanowi podstawę, były niezgodne z prawem, a
tym samym pociągały za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu
Państwa. W konsekwencji należy uznać, że obowiązywanie aktu normatywnego w
okresie, w którym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, nie może
pociągać za sobą odpowiedzialność Skarbu Państwa przewidzianej w art. art. 4171
§ 1 k.c.
Skoro trafny jest wniosek, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu
uznanego za niekonstytucyjny nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa na
podstawie art. 4171
§ 1 k.c., gdy w okresie odroczenia ustawodawca wyda nowy
przepis zgodny z Konstytucją, to pozbawione racji byłoby przyznawanie takiej
możliwości po terminie zakreślonym przez Trybunał. Stworzenie przez Trybunał
możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny
oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu,
gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę,
nie są co do zasady bezprawne. (...)
Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł, jak w
uchwale.