Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 23/07
POSTANOWIENIE
Dnia 20 lutego 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
SSA Jolanta Pietrzak
Protokolant Edyta Jastrzębska
w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o ustalenie występowania konkurencji,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 20 lutego 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od postanowienia Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt [...], Sąd
Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odrzucił jako
niedopuszczalne zażalenie Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. (powódka) na
postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Prezes URTiP)
z 19 września 2005 r., stwierdzające, że na krajowym rynku świadczenia usług
2
dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach
telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja.
Zdaniem Sądu Okręgowego, art. 206 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 16 lipca 2004
r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) zawiera zamknięty
katalog rozstrzygnięć Prezesa UKE, od których przysługuje środek zaskarżenia do
Sądu Okręgowego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zaś zaskarżone
postanowienie Prezesa UKE z 19 września 2005 r. nie należy do tej kategorii.
Powódka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając
naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu i Rady nr
2002/21 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i
usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE z 2002 r. L 108, s. 33, Dz.Urz. UE-sp.
13-29-349), art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 206 ust. 2 i 2b Prawa
telekomunikacyjnego i art. 479 57
pkt 2 k.p.c.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Apelacyjny w
W. oddalił zażalenie. Sąd Apelacyjny przyjął, iż fakt dokonania zmian w przepisach
Prawa telekomunikacyjnego, umożliwiających zaskarżenie postanowienia
wydanego w trybie art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, nie oznacza, że
poprzednio obowiązujące przepisy należy rozpatrywać przez pryzmat tych zmian.
W stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 29 grudnia 2005 r. obowiązywały
bowiem dwa etapy postępowania, tj. postępowanie w sprawie ustalenia czy na
rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, kończącego się
postanowieniem z art. 23 ust. 3, a następnie postępowanie w sprawie wyznaczenia
przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej na rynku właściwym kończące się
wydaniem decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Postanowienie wydawane na podstawie art. 23 nie było rozstrzygnięciem
ostatecznym i nie podlegało kontroli w trybie odwoławczym. Postępowanie
zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się bez udziału powódki.
Ponadto, postanowienie nie jest skierowane do żadnego podmiotu.
Sąd Apelacyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia dyrektywy
2002/21, ponieważ została ona tylko w części implementowana do polskiego
porządku prawnego i tylko w tym zakresie jest bezwzględnie obowiązująca;
organem, od którego decyzji należy wnieść odwołanie do sądu jest w myśl
3
dyrektywy minister właściwy w sprawach łączności; okoliczność, czy wydanie
przez Prezesa URTiP zaskarżonego postanowienia pozostaje w zgodzie z
dyrektywą unijną nie jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Powódka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie Sądu
Apelacyjnego w całości. Zaskarżonemu postanowieniu powódka zarzuciła
naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. W
zakresie dotyczącym prawa procesowego powódka sformułowała zarzuty
naruszenia: 1) art. 234 akapit 3 TWE poprzez niewystąpienie przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie z pytaniem prawnym do ETS, mimo iż od orzeczenia Sądu
Apelacyjnego nie przysługuje środek odwoławczy, przy czym w pojęciu środka
odwoławczego nie mieści się skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego, stanowiąca
nadzwyczajny środek zaskarżenia funkcjonujący w interesie publicznym; 2) art. 4
ust. 1 dyrektywy 2002/21 w zw. z art. 21-25 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
przyjęcie, że ww. przepis dyrektywy w warunkach polskiego porządku prawnego
obejmuje tylko odwołania od decyzji ministra właściwego do spraw łączności, a nie
odwołania od decyzji Prezesa UKE; 3) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 4
dyrektywy 2002/21 poprzez przyjęcie, że na postanowienie organu regulującego
rynki telekomunikacyjne ustalające, że na właściwym rynku nie występuje
skuteczna konkurencja nie przysługuje zażalenie lub inny środek zaskarżenia,
mimo że przepisy dyrektywy 2002/21 gwarantują powódce prawo odwołania się od
decyzji krajowego organu regulacyjnego obejmującej ustalenie, że na danym rynku
właściwym nie występuje efektywna konkurencja; 4) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w
zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na postanowienie Prezesa UKE
nie przysługuje zażalenie lub inny środek zaskarżenia; 5) art. 47958
§ 1 k.p.c.
poprzez przyjęcie, że wobec braku doręczenia zaskarżonego postanowienie nie
biegnie termin do wniesienia środka zaskarżenia. W zakresie dotyczącym prawa
materialnego powódka sformułowała zarzuty naruszenia: 1) art. 249 akapit 3 TWE
w zw. z art. 2 Aktu Akcesyjnego oraz art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1-3 dyrektywy
2002/21 poprzez przyjęcie, że dyrektywa 2002/21 jest bezwzględnie obowiązująca
tylko w części; 2) art. 10 TWE w zw. z art. 249 akapit 3 TWE oraz art. 2 Aktu
akcesyjnego oraz naruszenie zasady bezpośredniego skutku i pierwszeństwa
prawa wspólnotowego, poprzez przyjęcie, że ocena zgodności trybu, w jakim
4
wydane zostało przedmiotowe postanowienie Prezesa UKE jest nieistotne dla
rozstrzygnięcia sprawy
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna powódki zasługiwała na uwzględnienie, mimo iż nie
wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.
2. Nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 234
akapit 3 TWE. Sąd Najwyższy jest zdania, że Sąd Apelacyjny (Sąd drugiej
instancji) rozpoznający zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji
odrzucające jako niedopuszczalne zażalenie na postanowienie Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdzające, że na krajowym rynku
świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych
publicznych sieciach nie występuje skuteczna konkurencja, nie jest sądem,
„którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa
wewnętrznego” w rozumieniu tego przepisu.
3. Z niebudzącego wątpliwości brzmienia przepisu art. 234 akapit 3 TWE
wynika jednoznacznie, że pojęcie „orzeczenia nie podlegające zaskarżeniu”
powinno być rozumiane i interpretowane na podstawie przepisów prawa
wewnętrznego, czyli przepisów prawa polskiego. Innymi słowy, o tym, czy
orzeczenie sądu podlega zaskarżeniu w rozumieniu powyższego przepisu
przesądzają przepisy prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, do
których ten przepis wyraźnie odsyła.
4. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Sądu Najwyższego, postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i
Konsumentów - z punktu widzenia struktury Kodeksu postępowania
cywilnego – jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym,
prowadzonym na zasadach postępowania kontradyktoryjnego (wyrok SN z
dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87;
niepublikowane postanowienie SN z dnia 28 czerwca 2002 r., I CKN 753/00;
postanowienie SN z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr
3, poz. 47; postanowienie SN z dnia 7 października 1998 r. I CKN 265/98,
OSP 2000 nr 5, poz. 68; niepublikowane postanowienie SN z 25 lutego 2004
5
r., III SK 42/04). Dotyczy to również postępowania wszczętego wniesieniem
zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu. Zażalenie takie odpowiada -
podobnie, jak odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu - konstrukcji pozwu w
ogólnym postępowaniu cywilnym, bowiem wymagania odnoszące się do
zażalenia (art. 47932
§ 1 i 2 w związku z art. 47928
§ 3 k.p.c.) są zbliżone do
wymagań pozwu (art. 187 k.p.c.), a ponadto zażalenie, podobnie jak pozew,
uruchamia postępowanie sądowe w pierwszej instancji (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 129/91, OSNCP 1992 nr 5,
poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN
351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12
czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 42; postanowienie Sądu
Najwyższego z 25 lutego 2004 r., III SK 42/04; postanowienie składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z 5 października 2004 r., III SZP 1/04).
5. Należy zatem przyjąć, że postanowienie Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów pierwszej instancji odrzucające zażalenie na postanowienie
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdzające, że na krajowym
rynku świadczenia usług dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych
publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja,
jest funkcjonalnie postanowieniem o odrzuceniu pozwu, na które jako na
postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie służy
zażalenie do Sądu drugiej instancji (art. 394 § 1 pkt 11 k.p.c.). Z kolei
postanowienie Sądu drugiej instancji oddalające zażalenie na postanowienie
Sądu pierwszej instancji odrzucające zażalenie na przedmiotowe
postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jako
postanowienie w przedmiocie odrzucenia pozwu, kończące postępowanie w
sprawie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego (art.
398 1
§ 1 k.p.c.).
6. Z punktu widzenia wykładni językowo-gramatycznej przepisu art. 234 akapit
3 TWE jest oczywiste, że orzeczeniem sądu, które nie podlega zaskarżeniu
według przepisów prawa polskiego jest orzeczenie Sądu Najwyższego.
Natomiast orzeczeniem nie podlegającym zaskarżeniu nie jest
postanowienie Sądu Apelacyjnego oddalające zażalenie na postanowienie
6
Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odrzucające zażalenie na
postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ponieważ
postanowienie to podlega – jak wspomniano – zaskarżeniu skargą
kasacyjną. Brzmienie przepisu art. 234 akapit 3 TWE nie daje podstawy do
przyjęcia, że chodzi wyłącznie o orzeczenia sądu nie podlegające
zaskarżeniu w drodze (zwyczajnych) środków odwoławczych, do których w
prawie polskim należą apelacja i zażalenie. Gdyby przyjąć to – nietrafne
zdaniem Sądu Najwyższego - stanowisko, wówczas sądem, którego
orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu w rozumieniu przepisów prawa
polskiego byłby sąd drugiej instancji, w tym wypadku Sąd Apelacyjny w
Warszawie. W ocenie Sądu Najwyższego, orzeczeniami, które nie podlegają
zaskarżeniu w rozumieniu przepisu art. 234 akapit 3 TWE w związku z
powołanymi wyżej przepisami k.p.c. są orzeczenia Sądu Najwyższego
wydane w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu drugiej
instancji. Skarga kasacyjna nie jest wprawdzie środkiem odwoławczym
służącym od orzeczeń nieprawomocnych, ale nadzwyczajnym środkiem
zaskarżenia zmierzającym do uchylenia lub zmiany prawomocnego
orzeczenia sądu drugiej instancji, lecz ta jej cecha prawna nie stoi na
przeszkodzie uznaniu, że orzeczenia sądu drugiej instancji takie jak w
rozpoznawanej sprawie, nie podlegają zaskarżeniu według przepisów prawa
polskiego .w rozumieniu art. 234 akapit 3 TWE Należy przy tym wskazać, że
rzecznik generalny Capotorti w opinii w sprawie 107/76 Hoffmann-La Roche
(pkt 5) stwierdził, że takie środki zaskarżenia, jak środki (apelacje) wnoszone
przez podmioty, które nie były stronami postępowania ( np. osoba trzecia lub
prokurator skarżący w interesie publicznym) oraz środki nadzwyczajne, jak
wznowienie (ang. reopening) nie mieszczą się w zakresie tego pojęcia.
Wyłączenie z kategorii orzeczeń sądowych, które nie podlegają zaskarżeniu
według prawa wewnętrznego, tych orzeczeń, które w prawie polskim mogą
być zaskarżone skargą o wznowienie postępowania jest usprawiedliwione
tym, że zaskarżeniu w drodze tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia
podlegają także orzeczenia Sądu Najwyższego, co przy przyjęciu odmiennej
koncepcji oznaczałoby, że w polskim systemie prawnym nie ma sądu,
7
którego orzeczenia nie podlegałyby zaskarżeniu w rozumieniu art. 234 akapit
3 TWE. Ponadto z powołanej opinii rzecznika generalnego Capotorti wynika,
że orzeczeniami, które nie podlegają zaskarżeniu, są orzeczenia sądowe
(prawomocne) ostateczne w tym znaczeniu, że nie mogą być przedmiotem
jakiejkolwiek kontroli zarówno gdy chodzi o fakty, jak i prawo. Niewątpliwie
orzeczenia sądu drugiej instancji są wprawdzie prawomocne, lecz mimo to
podlegają zaskarżeniu skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego, chociaż w
węższym zakresie, a mianowicie tylko w zakresie ich zgodności z
prawem(materialnym i procesowym). Konkluzji tej nie zmienia zasadniczo to,
że dostępność skargi kasacyjnej w polskim systemie prawnym jest
ograniczona w odniesieniu do dostępności środków odwoławczych. Należy
także podkreślić, że w pkt 31 wyroku w sprawie C-173/03 Traghetti ETS
stwierdził między innymi, że „sąd, od którego orzeczeń nie przysługuje
środek prawny, stanowi z definicji ostatnią instancję, w której jednostki mogą
dochodzić swoich praw wypływających z prawa wspólnotowego”, co w
sposób oczywisty wskazuje na to, że taką „ostatnią instancją” jest w
rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy i czego dowodzi przebieg oraz wynik
postępowania przed Sądem Najwyższym w niniejszej sprawie.
7. W ocenie Sądu Najwyższego, ustalenie, czy orzeczenie sądu nie podlega
zaskarżeniu w rozumieniu art. 234 akapit 3 TWE powinno być dokonywane z
uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy
sądowej. Należy mieć bowiem na uwadze, że w wypadku, gdy skarga
kasacyjna jest niedopuszczalna ze względu na wartość przedmiotu
zaskarżenia lub niedopuszczalna w sprawach wymienionych w Kodeksie
postępowania cywilnego (art. 3982
k.p.c.), to sądem, od którego orzeczeń nie
służy środek zaskarżenia, będzie sąd drugiej instancji. Konkluzji tej nie
zmienia zasadniczo wyrok w sprawie C-99/00 postępowanie karne
przeciwko Kenny Roland Lyckeskog z którego wynika, że sąd najwyższy
państwa członkowskiego może być obowiązany do przedstawienia pytania
prawnego (art. 234 akapit 3 TWE) nie tylko w fazie merytorycznego
rozpoznawania skargi kasacyjnej, lecz także na etapie tzw. przesądu czyli
przyjmowania skargi kasacyjnej do rozpoznania, gdzie bada się między
8
innymi dopuszczalność skargi kasacyjnej. Kwestia taka może pojawić się
tylko w sprawach wspólnotowych, objętych zakresem prawa wspólnotowego.
8. Konsekwentnie należy stwierdzić, że orzekający w rozpoznawanej sprawie w
drugiej instancji Sąd Apelacyjny w Warszawie nie jest sądem, którego
orzeczenie nie podlegało zaskarżeniu w rozumieniu przepisów prawa
polskiego, a zatem nie był obowiązany do przedstawienia pytania prawnego
Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości na podstawie art. 234 akapit 3
TWE.
9. Za zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy
2002/21 w zw. z art. 21-25 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie,
że ww. przepis dyrektywy w warunkach polskiego porządku prawnego
obejmuje tylko odwołania od decyzji ministra właściwego do spraw łączności,
a nie odwołania od decyzji regulatora (Prezesa URTiP, obecnie Prezesa
UKE). Przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 stanowi zaś wprost o „krajowym
organie regulacyjnym”.
10. Przepis art. 2 lit g) dyrektywy 2002/21 definiuje „krajowy organ regulacyjny"
jako „organ lub organy, którym dane Państwo Członkowskie powierzyło
funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw
szczegółowych”. Zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państwom
członkowskim przysługuje niezależność instytucjonalna w zakresie
organizacji i struktury swoich organów regulacyjnych. W zależności od
decyzji państwa członkowskiego organ regulacyjny może przybierać różną
postać i mieć różny status. Dyrektywa 2002/21 dopuszcza również, by
państwo rozdzieliło obowiązki regulacyjne między kilka organów. Z punktu
widzenia kwalifikacji danego podmiotu jako organu regulacyjnego w
rozumieniu dyrektywy 2002/21 istotne jest jedynie, czy wykonuje on na
podstawie prawa krajowego zadania objęte zakresem zastosowania
dyrektywy 2002/21 lub innych dyrektyw telekomunikacyjnych,
uszczegóławiających postanowienia dyrektywy 2002/21, jako dyrektywy
ramowej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa ETS za organy
regulacyjne należy uznać zarówno wyspecjalizowane, wyodrębnione
organizacyjnie agendy (np. szwedzka Telekom-Control-Kommission, opinia
9
Rzecznika generalnego M. Maduro w sprawie C-426/05 Tele 2
Telekomunication, www.curia.eu; niemiecka Bundesnetzagentur für
Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen, wyrok w
sprawie C-262/06 Deutsche Telekom AG, www.curia.eu; Institut belge des
services postaux et des télécommunications, C-438/04 Mobistar SA, Rec.
2006, s. I-6675), jak i wykonujących zadania regulacyjne ministówr-członków
rządu państwa członkowskiego lub podlegające mu komórki organizacyjne
kierowanych przez niech ministerstw (np. Ministero delle Comunicazioni e
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Direzione generale per le
concessioni e le autorizzazioni del Ministero delle Comunicazioni, C-380/05
Centro Europa 7 Srl, www.curia.eu). Mając na względzie rozwiązania
przyjęte przez ustawodawcę polskiego, za organ regulacyjny w rozumieniu
art. 2 lit. g) dyrektywy 2002/21 należy bez wątpienia uznać – przynajmniej w
zakresie dotyczącym niniejszego postępowania - Prezesa URTiP (obecnie
Prezesa UKE), gdyż to na nim spoczywał obowiązek przeprowadzenia
analizy rynku, wprowadzony do prawa polskiego w celu wykonania art. 16
dyrektywy 2002/21.
11. Zasadny okazał się także podstawowy zarzut skargi kasacyjnej powódki w
postaci naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2002/21
poprzez przyjęcie, że na postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że
na właściwym rynku nie występuje skuteczna konkurencja nie przysługuje
zażalenie lub inny środek zaskarżenia. Zarzut ten sprowadza się do zarzutu
ograniczenia operatorowi telekomunikacyjnemu, działającemu na rynku
objętym analizą prowadzoną przez organ regulacyjny, dostępu do sądu.
12.Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ramowej państwa
członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne
mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom
udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana
decyzja wydana przez organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa
odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od
stron zaangażowanych w spór.
10
13. Art. 23 i 24 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w
dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przewidywały następujące trzy
etapy cyklu regulacyjnego: 1) stwierdzenie, czy na danym rynku występuje
skuteczna konkurencja, 2) stwierdzenie, który z działających na tym rynku
operatorów ma znaczącą pozycję rynkową, 3) ustalenie obowiązków
nakładanych na podmiot posiadający znaczącą pozycję rynkową. Etap pierwszy
rozpoczynał się wszczęciem postępowania, które następnie było zamykane
postanowieniem stwierdzającym występowanie lub brak skutecznej konkurencji.
Natomiast etap drugi i trzeci połączony był w ramach jednego postępowania,
zakończonego wydaniem decyzji. Warunkiem wyznaczenia operatora mającego
znaczącą pozycję rynkową i nałożenia obowiązków regulacyjnych było
stwierdzenie w drodze postanowienia, że na właściwym rynku nie występuje
skuteczna konkurencja.
14. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy na postanowienie wydane na
podstawie art. 23 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w
dacie wydania zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP przysługiwał
środek odwoławczy do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd
Apelacyjny przyjął, że postanowienie w sprawie ustalenia, czy na rynku
właściwym występuje skuteczna konkurencja, nie było „rozstrzygnięciem
ostatecznym i nie podlegało kontroli w trybie odwoławczym.” Zdaniem Sądu
Apelacyjnego, wykładnia tego przepisu prowadząca do uznania
przedmiotowego postanowienia za decyzję administracyjną podlegającą
zaskarżeniu w drodze odwołania, byłaby „niezgodna z literalnym brzmieniem
przepisów”, co prowadzi do wniosku, że „na tego rodzaju postanowienie nie
służy zażalenie.” Powyższy pogląd Sądu Apelacyjnego jest niejasny, gdy
chodzi o kwalifikację prawną środków zaskarżenia (odwoławczych)
niniejszego postanowienia, które nazywa jako zażalenie i odwołanie. Sąd
Apelacyjny wydaje się nie rozróżniać odwołania jako środka zaskarżenia
decyzji administracyjnych w trybie określonym w k.p.a. i zażalenia jako
środka zaskarżania postanowień w tym trybie, od - odpowiednio - odwołania
11
i od zażalenia, o których mowa odpowiednio w art. 47957
pkt 1 i pkt 2 k.p.c.,
które w postępowaniu przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów
mają znaczenie zbliżone do pozwu, na co może wskazywać odwoływanie się
przez Sąd do bliżej nieokreślonych „dalszych przepisów” Prawa
telekomunikacyjnego, a także niezidentyfikowanych „przepisów k.p.a.”
Tymczasem jest oczywiste, że zagadnienie dopuszczalności zażalenia na
niniejsze postanowienie lub odwołania od tego postanowienia może być
rozpatrywane na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 47957
pkt 1 i pkt
2 k.p.c., nie zaś na podstawie art. 479 11
§ 1 k.p.c., jak błędnie przyjął Sąd
pierwszej instancji, ani tym bardziej na podstawie przepisów k.p.a., które nie
mogą mieć zastosowania w tej kwestii.
15.Przepis art. 47957
k.p.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania
zaskarżonego postanowienia stanowił, co następuje: „Sąd Okręgowy w W. -
sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach: 1)
odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty,
zwanego w przepisach niniejszego rozdziału "Prezesem Urzędu", 2) zażaleń
na postanowienia wydawane przez Prezesa Urzędu w postępowaniach
prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. -
Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852, z 2001 r. Nr 122, poz.
1321 i Nr 154, poz. 1800 i 1802, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676 i
Nr 166, poz. 1360 oraz z 2003 r. Nr 50, poz. 424 i Nr 113, poz. 1070),
ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz.
1188) lub przepisów odrębnych.” Z niebudzącego wątpliwości brzmienia tego
przepisu wynika jasno, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest
właściwy w sprawie zażalenia na niniejsze zaskarżone postanowienie
Prezesa URTIP, ponieważ nie budzi wątpliwości, że po pierwsze –
postanowienie to zostało wydane przez Prezesa Urzędu w postępowaniu
prowadzonym na podstawie przepisu art. 23 Prawa telekomunikacyjnego, a
zatem zażalenie było dopuszczalne w myśl art. 47957
k.p.c., po drugie –
przepis art. 206 ust. 2 i 3 Prawa telekomunikacyjnego obowiązujący w dniu
wydania zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP, który stanowił, że
„2. Od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie
12
obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w
sprawach spornych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. -
sądu ochrony konkurencji i konsumentów. 3. Postępowanie w sprawach
odwołań, o których mowa w ust. 2, toczy się według przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.”, nie
mógł być interpretowany jako wykluczający dopuszczalność zażalenia na to
postanowienie. Taka błędna interpretacja powyższego przepisu Prawa
telekomunikacyjnego, według której zażalenie na zaskarżone postanowienie
Prezesa URTiP jest niedopuszczalne prowadzi bowiem wprost do jego
sprzeczności z przepisem art. 47957
pkt 2 k.p.c., według którego zażalenie
na takie postanowienie jest dopuszczalne, po trzecie - przepisy
postępowania cywilnego określające, tak jak przepis art. 47957
pkt 2 k.p.c.,
przesłanki dopuszczalność wniesienia do sądu powszechnego zażalenia na
postanowienie organu regulacyjnego, takie jak w niniejszej sprawie, nie
mogą być interpretowane w taki sposób, że przepisy te nie mają
zastosowania do postanowień, co do których nie ma wątpliwości, że
spełniają określone w nich przesłanki.
16.W konsekwencji należy przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu
wydania zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP na postanowienia
wydane na podstawie art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego
przysługiwało – na podstawie art. 47957
pkt 2 k.p.c. – zażalenie do Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W związku z tym zbędne jest
rozważanie, czy postanowienie to ma cechy decyzji, od której służy
odwołanie do tego Sądu na podstawie art. 47957
pkt 1 k.p.c.
17. Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest jednak nie to,
czy na zaskarżone postanowienie służy zażalenie do Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, lecz to, czy powód taki jak w niniejszej sprawie,
czyli Polska Telefonia Cyfrowa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością,
ma legitymację czynną do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezesa
URTiP wydane na podstawie art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego,
szerzej czy ma prawo do ochrony sądowej w tej sprawie. Sąd Apelacyjny
uznał, że „przedmiotowe postanowienie nie dotyczy wprost powoda i nie
13
narusza żadnych jego praw.” Stanowisko to jest zbieżne z utrwalonym w
orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, że „postanowienie
wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo
telekomunikacyjne nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy
też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną
na rynku objętym analizą organu. Przedmiotowe postanowienie stanowi
jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, a więc ma ono
charakter abstrakcyjny.” (niepublikowany wyrok WSA w Warszawie z dnia 26
października 2006 r. VI SA/Wa 1435/2006; podobnie w niepublikowanym
wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. VI SA/Wa 35/2006).
Stanowisko to nie jest trafne.
18.W niniejszej sprawie, inaczej niż w stanie faktycznym i prawnym sprawy C-
462/99Connect Austria nie chodzi o przepis prawa polskiego, który wyłącza
właściwość sądu polskiego do rozpoznania zażalenia na postanowienie
organu regulacyjnego ani też o to, czy powódka powinna mieć status strony
w postępowaniu regulacyjnym, jak miało to miejsce w stanie faktycznym i
prawnym sprawy C-426/05 Tele2. Jak wspomniano wyżej, przepisy prawa
polskiego nie wykluczają właściwości Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów do rozpoznania zażalenia na przedmiotowe postanowienie
Prezesa URTIP. Przeciwnie, uważna analiza odnośnych przepisu Prawa
telekomunikacyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego prowadzi do
wniosku, że Sąd ten jest właściwy do rozpoznania zażalenia na
postanowienie Prezesa UKE wydane na podstawie art. 23 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego.
19.Rozważanie, czy powódka ma legitymacje czynną do zaskarżenia
postanowienia należy rozpocząć od tego, że przepisy Prawa
telekomunikacyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego wyraźnie
uzależniały prawo do zaskarżenia postanowienia URTiP od wykazania, że
skarżący w postępowaniu regulacyjnym miał status strony tego
postępowania. Nie było natomiast jasne, czy prawo do zaskarżenia
postanowienia miał ten, kto uczestniczył w postępowaniu przed Prezesem
Urzędu na prawach strony, a kto według obecnego brzmienia przepisu art.
14
47961
§ 2 k.p.c. jest zainteresowanym, a także zainteresowanym, który nie
brał udziału w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne,
że wskutek utrwalonego stanowiska sądów polskich, zgodnie z którym
„postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków,
czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność
telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu”, podmioty takie jak
powódka nie miały statusu strony tego postępowania ani statusu uczestnika
na prawach strony.
20.W związku z tym należy podnieść, że przepis art. 4 dyrektywy ramowej nie
określa, kto może być stroną postępowania regulacyjnego, o którym mowa
w art. 16 tej dyrektywy lub uczestnikiem na prawach strony w tym
postępowaniu. Z przepisu art. 16 ust. 3 zdanie trzecie dyrektywy ramowej
wynika jedynie, że strony, których dotyczy uchylenie wymogów, powinny być
powiadomione w odpowiednim terminie. Ponadto, zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem ETS w braku uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie
zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw
członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad
postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień
podmiotów prawa wynikających z bezpośredniego skutku prawa
wspólnotowego (zob. np. wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie
C-312/93 Peterbroeck, Rec. str. I-4599, pkt 12; wyrok z dnia 24 września
2002 r. w sprawie C-255/00 Grundig Italiana, Rec. str. I-8003, pkt 33 oraz
przywołane tam orzecznictwo). W świetle powołanych orzeczeń jest
niewątpliwe, że do ustawodawcy krajowego należy określenie, czy
przedsiębiorstwu takiemu jak powódka w niniejszej sprawie przysługuje
status strony w postępowaniu regulacyjnym lub status uczestnika na
prawach strony. Należy jednak mieć na uwadze, że przepisy krajowe
regulujące postępowanie w sprawach skarg (powództw) mających na celu
zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa wynikających
z bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego nie mogą być mniej
korzystne niż zasady postępowania dotyczące podobnych skarg
15
o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą
powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających ze
wspólnotowego porządku prawnego stanie się niemożliwe lub nadmiernie
utrudnione (zasada skuteczności) (zob. wyrok w sprawie Peterbroeck,
pkt 12; wyrok w sprawie Grundig Italiana, pkt 33). Sąd powinien był zatem
rozważyć, czy przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i przepisy Prawa
telekomunikacyjnego dotyczące legitymacji czynnej do zaskarżania
postanowień Prezesa URTIP do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
czynią zadość wymaganiom zasady skuteczności, uwzględniając przy tym
miejsce tych przepisów w całym postępowaniu, tryb tego postępowania
i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Z tej perspektywy
należy uwzględnić, gdy jest to właściwe, zasady, które stanowią podstawę
krajowego systemu sądowniczego, takie jak zasada ochrony prawa do
obrony, zasada pewności prawa oraz zasada prawidłowego przebiegu
postępowania (zob. wyrok w sprawie Peterbroeck, pkt 14; wyrok z dnia
7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-222/05 do C-225/05 van
der Weerd i in., Zb.Orz. str. I-4233, pkt 33). Sąd powinien w szczególności
mieć pewność, że przepisy proceduralne dotyczące zaskarżania
postanowień Prezesa URTiP, zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego i
Prawie telekomunikacyjnym, nie wpływają niekorzystnie na skuteczność
ochrony prawnej wskazanych użytkowników i przedsiębiorstw, którą
gwarantuje art. 4 dyrektywy ramowej.
21.Inaczej niż twierdzi skarżąca, przepis art. 4 dyrektywy nie jest przepisem
bezpośrednio skutecznym. Wprawdzie brzmienie tego przepisu jest
jednoznaczne, jasne i precyzyjne, zaś przepis ten nie został należycie
implementowany do polskiego porządku prawnego, co trafnie podkreśla
skarżący w skardze kasacyjnej, jednakże nie jest to przepis bezwarunkowy
w tym sensie, że określenie organów właściwych, o których mowa w tym
przepisie należy do kompetencji i uznania organów prawodawczych państwa
członkowskiego, które mogą przyznać ten status zarówno sądowi, jak to
uczynił ustawodawca polski, jak i innemu organowi, który musi wszakże
spełniać przewidziane w tym przepisie kryteria. Innymi słowy, przepis ten
16
wymaga wykonania przez przepisy państwa członkowskiego. Oznacza to, że
powódka nie mogła powołać się na przepis art. 4 dyrektywy ramowej przed
Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów domagając się rozpoznania jej
zażalenia na postanowienie Prezesa URTiP; inaczej, nie mogła wywodzić
bezpośrednio z tego przepisu prawa do zaskarżenia rzeczonego
postanowienia.
22.Należy także podnieść, że począwszy z dniem 1 maja 2004 r. „stosując
prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to
możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej
dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się
do art. 249 akapit trzeci WE (zob. w szczególności wyrok z dnia
5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01
Pfeiffer i in., Rec. str. I-8835, pkt 113 i cytowane tam orzecznictwo).
Obowiązek zgodnej wykładni dotyczy wszystkich krajowych przepisów
prawnych, zarówno wcześniejszych, jak i późniejszych w stosunku do
rozpatrywanej dyrektywy (zob. w szczególności wyroki z dnia
13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing, Rec. str. I-4135, pkt 8,
i w ww. sprawie Pfeiffer i in., pkt 115). Spoczywający na sądzie krajowym
obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni
i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony
przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa
i braku retroaktywności prawa, i nie może służyć jako podstawa dla
dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. podobnie wyrok
z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C-105/03 Pupino, Rec. p. I-5285, pkt 44
i 47). Zasada zgodnej wykładni wymaga jednakże, by sądy krajowe czyniły
wszystko co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie
przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody
wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy
i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (zob.
ww. wyrok w sprawie Pfeiffer i in., pkt 115, 116, 118 i 119). Z orzecznictwa
ETS wynika, że przewidziany w art. 10 akapit drugi TWE, art. 249 akapit
trzeci TWE i w samej dyrektywie obowiązek podjęcia przez państwo
17
członkowskie wszelkich środków koniecznych dla osiągnięcia rezultatu
wskazanego w tej dyrektywie, wiąże wszystkie władze krajowe, włącznie
z władzą sądowniczą w zakresie jej właściwości (zob. w szczególności ww.
wyroki w sprawie Inter-Environnement Wallonie, pkt 40, i Pfeiffer i in.,
pkt 110 oraz cytowane tam orzecznictwo).
23.W ocenie Sądu Najwyższego, prawo (procesowe) powódki do zaskarżenia
postanowienia Prezesa URTiP wydanego na podstawie art. 23 Prawa
telekomunikacyjnego nie wynikało bezpośrednio z przepisu art. 4 dyrektywy
ramowej, lecz z odnośnych przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie
postępowania cywilnego i Prawa telekomunikacyjnego interpretowanych
zgodnie ze wskazanym przepisem dyrektywy ramowej. Sąd pominął w
swoich rozważaniach, że przepisy prawa polskiego dotyczące legitymacji
czynnej do zaskarżania postanowień Prezesa URTiP powinny być
interpretowane w sposób zmierzający do ustalenia, czy zaskarżone
postanowienie „dotyczy” powódki w rozumieniu przepisu art. 4 dyrektywy
ramowej. Jeżeli bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu spełnia
to wspólnotowe kryterium i dotyczy powódki, to niewątpliwie niejasne w tej
mierze przepisy prawa polskiego powinny być interpretowane zgodnie z tym
przepisem, a to oznacza między innymi, że w wyniku takiej wykładni
zmierzającej do zapewnienia powódce efektywnej ochrony sądowej, Sąd
powinien uznać za dopuszczalne zażalenie powódki na to postanowienie.
24.W ocenie Sądu Najwyższego przesłanka powyższa została spełniona. Po
pierwsze – nie ma wątpliwości, że kryterium: „dotyczy” jest kryterium
wspólnotowym, a zatem nie może definiowane przez pryzmat przyjętej w
polskiej doktrynie postępowania administracyjnego i orzecznictwie sądowym
koncepcji decyzji administracyjnej, czego refleksem jest nietrafne stanowisko
polskich sądów, że „postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie
art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie nakłada bezpośrednio
jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących
działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu” lub że
„przedmiotowe postanowienie nie dotyczy wprost powoda i nie narusza
żadnych jego praw.”, po drugie – przepis art. 4 dyrektywy nie wymaga, aby
18
decyzja organu regulacyjnego dotyczyła przedsiębiorstwa takiego jak
powódka w specjalny sposób, np. bezpośrednio i indywidualnie, jak wymaga
się tego dla zaskarżenia decyzji do ETS na podstawie art. 230 ust. 4 TWE.
Należy mieć także na uwadze, że z zestawienia przepisów art. 23 i 24
Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu z daty wydania postanowienia
Prezesa URTiP należy przyjąć, iż ma ono charakter prejudykatu. Po jego
wydaniu zostaje podjęta decyzja o wyznaczeniu operatora posiadającego
znaczącą pozycję rynkową i nałożeniu na niego określonych obowiązków.
Zaskarżenie tej decyzji powoduje, że sąd może uchylić obowiązki nałożone
przez regulatora lub wskazanie podmiotu jako operatora dominującego, ale
nie może wydać rozstrzygnięcia, że na danym rynku konkurencja była
skuteczna, gdyż kwestia ta została przesądzona w postanowieniu Prezesa
URTiP. Nie jest zatem badana na etapie postępowania w sprawie
wyznaczenia i nałożenia obowiązków. Tymczasem procedura analizy rynku
została określona w art. 16 dyrektywy 2002/21. Dyrektywa nie rozbija jej na
poszczególne etapy. Wskazuje jedynie, jakiego rodzaju okoliczności powinny
być brane pod uwagę oraz jakie są przesłanki nałożenia obowiązków przez
regulatora. Z art. 16 ust. 2-4 dyrektywy 2002/21 wynika wprost, iż podstawą
do nałożenia obowiązków regulacyjnych jest stwierdzenie przez regulatora,
na podstawie analizy rynku, że na danym rynku nie występuje efektywna
konkurencja. Jeżeli na rynku konkurencja jest efektywna, organ „nie będzie
nakładać” szczególnych obowiązków. Przepis art. 16 ust. 2-4 dyrektywy
2002/21 sformułowany jest w taki sposób, że ustalenie, czy konkurencja na
danym rynku jest efektywna oraz wskazanie przedsiębiorstwa posiadającego
znaczącą pozycję rynkową na tym rynku i nałożenie obowiązków stanowi
ciąg kolejnych przesłanek, jakie regulator musi wziąć pod uwagę (ustalenie
braku konkurencji – wskazanie przedsiębiorcy – nałożenie obowiązków /
zmiana obowiązków). Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżone
postanowienie, mimo iż nie nakłada na powódkę żadnych obowiązków, to
jednak dotyczy jej w rozumieniu art. 4 dyrektywy ramowej. W konsekwencji
przepisy prawa polskiego powinny być przez Sąd interpretowane w taki
sposób, aby zapewnić powódce „korzystanie z prawa odwołania się”, o
19
którym mowa w tym przepisie, w oparciu o skuteczny krajowy mechanizm
odwoławczy (wyrok w sprawie C-438/04 Mobistar). Tymczasem Sąd przyjął
niezgodną z dyrektywą ramową interpretację odnośnych przepisów k.p.c. i
Prawa telekomunikacyjnego, czym naruszył wskazane przepisy,
pozbawiając równocześnie powódkę gwarantowanego prawem
wspólnotowym prawa do skutecznej ochrony sądowej w jego najgłębszym
aspekcie, a mianowicie prawa dostępu do sądu (wyrok w sprawie C-424/99
Komisja przeciwko Austrii), czyli do rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły
i bezstronny sąd, co gwarantuje powódce także art. 6 i 13 Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (wyrok w
sprawie 222/84 Johnston, pkt 18; wyrok w sprawie C-97/91 Borelli, pkt 14;
wyrok w sprawie C-1/99 Kofisa Italia, pkt 46; wyrok w sprawie C-226/99
Siples, pkt 17). Wobec tego, że sprawa ma charakter wspólnotowy Sąd
Najwyższy nie rozważał zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP.
25.Za zasadny należy również uznać – w stanie faktycznym i prawnym
niniejszej sprawy - zarzut naruszenia art. 47958
§ 1 k.p.c. poprzez przyjęcie,
że skutkiem braku doręczenia zaskarżonego postanowienie nie biegnie
termin do wniesienia środka zaskarżenia. Sąd Najwyższy w niniejszym
składzie w pełni akceptuje zasadę, zgodnie z którą do momentu doręczenie
postanowienia nie biegnie termin do wniesienia środka zaskarżenia,
skutkiem czego nie można wnieść środka zaskarżenia przed doręczeniem
odpisu orzeczenia.. Zasada ta może jednak doznawać ograniczeń w
sprawach o charakterze wspólnotowym, to jest objętych zakresem
normowania prawa wspólnotowego, jak niniejsza sprawa. Co prawda
państwa członkowskie korzystają z autonomii proceduralnej rozumianej jako
kompetencja do unormowania szeroko rozumianych postępowań sądowych
służących zapewnieniu ochrony prawom wynikającym z prawa
wspólnotowego, skutkiem czego „w braku stosownych uregulowań
wspólnotowych, właściwymi przepisami postępowania, służącymi ochronie
wynikających z prawa wspólnotowego praw jednostek, są (...) wewnętrzne
przepisy tych państw” (C-168/05 Mostaza Claro Rec. 2006 s. I-10421, pkt
24; C-78/98 Preston i in., Rec. 2000 s. I-3201, pkt 31; C-392/04 i C-422/04 i-
20
21 Germany i Arcor, Zb. Orz. 2006, s. I-8559, pkt 57; C-222/05 do C-225/05
van der Weerd, Zb. Orz. 2007, s. I-4233, pkt 28), jednakże autonomia ta
doznaje ograniczeń wynikających z zasady ekwiwalentności oraz zasady
efektywności, które wprowadzają minimalne warunki, jakie muszą spełniać
unormowania krajowe. W szczególności przepisy prawa krajowego nie
mogą czynić dochodzenia uprawnień opartych na prawie wspólnotowym
nadmiernie trudnym lub praktycznie niemożliwym (C-392/04 i C-422/04 i-21
Germany i Arcor, Zb. Orz. 2006, s. I-8559, pkt 57; C-78/98 Preston i.in., Rec.
2000, s. I-3201, pkt 31; C-201/02 Wells, Rec. 2004, s. I-723, pkt 67).
Zdaniem Sądu Najwyższego interpretacja art. 47958
§ 1 k.p.c. przyjęta przez
Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie – i jej szczególnym kontekście – czyniła
dochodzenia prawa do sądu w zakresie wynikającym z art. 4 dyrektywy
2002/21 praktycznie niemożliwym i z tego powodu okazała się wadliwa.
26. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 249 akapit 3 TWE
poprzez przyjęcie, że dyrektywa 2002/21 jest bezwzględnie obowiązująca
tylko w części. Dyrektywy jako akty prawa pochodnego wiążą bowiem
państwa członkowskie, do których są adresowane, w całości „w odniesieniu
do rezultatu, który ma być osiągnięty”, pozostawiając im jedynie –
ograniczoną w orzecznictwie ETS - swobodę wyboru formy i środków
osiągnięcia tego celu. Od daty wejścia w życie dyrektywa wiąże wszystkie
organy państwa członkowskiego, w szczególności sądy i organy
administracji państwowej, zaś od daty upływu terminu na jej implementację
jednostki mogą wywodzić z dyrektywy określone uprawnienia i dochodzić ich
realizacji od państwa członkowskiego. Skutki jakie wywołuje dyrektywa – w
zakresie jej mocy wiążącej – są więc niezależne od tego, czy została
implementowana w całości, czy w części.
27.Wadliwa jest również argumentacja Sądu drugiej instancji w zakresie w jakim
uznał on, iż „okoliczność, czy wydanie przez Prezesa URTiP po
przeprowadzeniu postępowania w sposób przewidziany ustawą Prawo
telekomunikacyjne (przed zmianami z dnia 29 grudnia 2005 r.)
przedmiotowego postanowienia pozostaje w zgodzie z dyrektywą unijną nie
jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, decydujące znaczenie ma
21
bowiem kwestia dopuszczalności zaskarżenia tego postanowienia”.
Niniejsza sprawa ma bowiem charakter sprawy wspólnotowej, gdyż jej
przedmiot pozostaje w związku z prawem wspólnotowym (C-459/99 MRAX,
Rec. 2002, s. I-6591, pkt 39; C-206/91 Koua Poirrez, Rec. 1992, s. I-6685,
pkt 10-12, C-60/00 Carpenter, Rec. 2002, s. I-6279, pkt 28; C-152/94 Van
Buynder, Rec.1995, s. I-3981, C-60/91 postępowanie karne p. Baptista
Morais, Rec. 1992, s. I-2085; C-294/89 Komisja p. Francji, Rec. 1991, s. I-
3591; C-61/89 Bouchoucha, Rec. 1990, s. I-3551; 204/87 Guy Bekaert, Rec.
1988, s. 2029; C-225/95 Anestis Kapasakalis in., Rec. 1998, s. I-4239, pkt
22; C-64/96 i C-65/96 Uecker i Jacquet, Rec. 1997, s. I-3171, pkt 16; C-
134/95 USSL No 47 di Biella p. INAIL, Rec. 1997, s. I-195, pkt 19; C-332/90
Steen p. Deutsche Bundespost, Rec. 1992, s. I-341, pkt 9.). Związek ten
polega na tym, iż postanowienie Prezesa URTiP, od którego wniesiono
odwołanie inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie, zostało podjęte na
podstawie przepisów prawa krajowego implementujących dyrektywę
2002/21. Sprawa rozpoznawana przez sąd krajowy ma charakter
wspólnotowy, jeżeli sąd krajowy stosuje przepisy prawa krajowego, które
zawierają w sobie pojęcie, wprowadzone do krajowego systemu prawnego
na mocy przepisów implementujących dyrektywę lub które pozostają w
związku z interpretacją pojęcia wywodzącego się z prawa wspólnotowego
(C-60/03 Wolff & Müller GmbH & Co. KG p. Josému Filipe’owi Pereirze
Féliksowi, Rec. 2004, s. I-9553, pkt 22). Sąd krajowy formalnie stosując
prawo krajowe, de facto choć w sposób pośredni, stosuje prawo
wspólnotowe. W toku rozpoznawania takiej sprawy, mogą pojawić się
różnego rodzaju kwestie prawa wspólnotowego dotyczące: 1) rodzaju
harmonizacji wprowadzony na mocy implementowanej dyrektywy; 2)
zgodności aktu prawa pochodnego z prawem pierwotnym; 3) zgodności aktu
prawa krajowego z aktem prawa pochodnego; 4) interpretacji pojęć i
instytucji użytych w dyrektywie i recypowanych do prawa krajowego; 5)
bezpośredniego skutku dyrektywy w postępowaniu przed sądem krajowym i
określenia jego zakresu; 6) sądowej kontroli rozstrzygnięć organów
administracji. Brak zastosowania prawa wspólnotowego w takiej sprawie lub
22
nieprawidłowe zastosowanie jest tożsame z naruszeniem prawa
wspólnotowego, skutkuje wadliwością orzeczenia sądu krajowego i może
prowadzić do wyciągnięcia negatywnych dla państwa członkowskiego
skutków w postaci postępowania w sprawie naruszenia Traktatu lub
odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkód wyrządzonych jednostce
wadliwym orzeczeniem. Dlatego nie można podzielić zapatrywania
prawnego Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym zgodność postanowienia
Prezesa URTiP wydanego na podstawie art. 23 i 24 Prawa
telekomunikacyjnego z dyrektywą 2002/21 jest nieistotna dla rozstrzygnięcia
niniejszej sprawy, tym bardziej, iż art. 4 dyrektywy 2002/21 zapewnia
podmiotom, których dotyczą rozstrzygnięcia podejmowane przez krajowy
organ regulacyjny, prawo do sądu.
28. Biorąc powyższe pod rozwagę brak było także uzasadnionych podstaw do
przedstawienia przez Sąd Najwyższy pytań prawnych ETS na podstawie art.
234 TWE, o co wnosiła skarżąca.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
postanowienia.