Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 441/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 marca 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Maria Grzelka (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Strus
w sprawie z powództwa H. S. i J. W.-S.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Mazowieckiego
i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 12 marca 2008 r.,
skargi kasacyjnej powódek od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 20 kwietnia 2007 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od każdej z powódek na rzecz pozwanego kwoty
po 3.600,- (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny w W. zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powódek od
oddalającego powództwo wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 31 marca 2006 r.
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw
do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy bezczynnością organu
administracyjnego w wydaniu decyzji, stanowiącej odpowiedź na wniosek
poprzedników prawnych powódek złożony w 1950 roku, a szkodą powódek w
postaci utraty możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za tzw.
grunty warszawskie. Przyjął, że przede wszystkim bezczynność mająca stanowić
źródło szkody mogła istnieć jedynie do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29
kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ponieważ
tylko do tej daty istniało po stronie właścicieli roszczenie o odszkodowanie na
podstawie art. 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1935 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a ponadto, że wobec braku
przepisów wykonawczych do dekretu decyzja uwzględniająca żądanie
odszkodowawcze nie mogła zapaść.
W skardze kasacyjnej powódki zarzuciły powyższemu wyrokowi naruszenie prawa
materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 415 i 417 k.c.
i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że szkoda w majątku powódek powstała
w chwili wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce
nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości a nie w dacie wydania w 2002 r.
odmownej decyzji. W ramach wskazanej podstawy skargi kasacyjnej skarżące
zarzuciły też błędną ocenę przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa za bezprawne działanie funkcjonariuszy i bezpodstawne stwierdzenie
braku związku przyczynowego pomiędzy szkodą powódek i bezprawnym
zaniechaniem wydania w przepisanym terminie decyzji odszkodowawczej. Wnosiły
o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania
przez Sąd Apelacyjny.
3
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Poprzednicy prawni powódek byli właścicielami nieruchomości położonej
w W. przy ul. C.[...], zabudowanej od frontu jednokondygnacyjnym budynkiem ze
sklepami oraz trzema kilkukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi w podwórzu,
która podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279).
Uprawnieni nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu w
związku z czym nie tylko grunty ale także budynki stały się własnością gminy m.st.
Warszawa a następnie, z chwilą likwidacji samorządu, stosownie do art. 32 ust. 2
ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy
państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130), - własnością Skarbu Państwa. W dniu 16
października 1950 r. byli właściciele złożyli wniosek o odszkodowanie i powołali się
na art. 8 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wymieniony przepis oraz art.
9, do którego ten przepis odsyłał, a także art. 7 ust. 5 miały następujące brzmienie:
„art. 7 ust. 5. W razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w ust. 1 lub
nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi
wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina obowiązana jest uiścić
odszkodowanie w myśl art. 9, art. 8. W razie nieprzyznania dotychczasowemu
właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki,
położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest
wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki nadające
się do użytkowania lub naprawy. Art. 9 (1) Odszkodowanie za grunty należne w
myśl art. 7 ust. (5) oraz odszkodowanie za budynki należne w myśl art. 8 ustala
miejska komisja szacunkowa. Odszkodowanie to wynosi, jeżeli chodzi o grunty -
skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu
tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki – wartość budynku.
Odszkodowanie wypłaca się w miejskich papierach wartościowych (2) ... (-) (3)
Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu
określi w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej,
zasady i sposób ustalenia odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów
wartościowych przeznaczonych na ten cel.”
4
Przepisy, o których mowa w art. 9 ust. 3 w/w dekretu nigdy nie zostały
wydane, natomiast z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za
przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości,
przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia
29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jedn.
tekst Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127).
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. Starosta Powiatu Warszawskiego orzekł
o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. C. nr [...]
w Warszawie. Decyzję tę organ administracyjny drugiej instancji utrzymał w mocy,
zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę powódek na decyzję
organu odwoławczego. Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z dnia 23 sierpnia
2002 r. oraz decyzja wydana w wyniku odwołania powódek rozstrzygała kwestię
odszkodowania przewidzianego w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543),
ponieważ, wobec wygaśnięcia prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 7
i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wniosek poprzedników prawnych
powódek podlegał rozpoznaniu w świetle przepisów obowiązujących w czasie
orzekania przez organ odwoławczy, nie zaś na podstawie przepisów dekretu,
a w świetle w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami brak było podstaw do
przyznania odszkodowania.
W toku postępowania przed sądami powszechnymi, a także w skardze
kasacyjnej powódki określiły swoje żądanie jako obejmujące odszkodowanie za
bezprawie administracyjne wyrażające się w niewydaniu w stosownym czasie
decyzji o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 7 i 8 dekretu. Zarzut
bezprawności uzasadniały bezczynnością organów administracyjnych, która
doprowadziła w konsekwencji do utraty roszczenia o odszkodowanie przewidziane
w dekrecie. Powódki podnosiły przy tym, że podstawą ich żądania nie jest tzw.
bezprawie legislacyjne odnoszące się do niewydania aktów wykonawczych
zapowiedzianych w art. 9 ust. 3 dekretu oraz utrzymywały, że chwilą powstania
dochodzonej przez nie szkody, równej wartości przejętej przez Państwo
nieruchomości, było wydanie w 2002 roku decyzji administracyjnej odmawiającej
przyznania odszkodowania.
5
Powyższe stanowisko powódek należy uznać za wewnętrznie sprzeczne.
Jeśli szkodą miała być utrata roszczenia o odszkodowanie z dekretu, a ściślej –
niemożność otrzymania odszkodowania, o którym mowa w art. 7 i 8 dekretu, to za
chwilę powstania tej szkody można by uznać tylko datę 1 sierpnia 1985 r. tj. datę
wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości, która stanowiła o wygaśnięciu prawa do
odszkodowania przewidzianego w dekrecie. Gdyby za moment powstania szkody
przyjąć datę wydania ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania
to należałoby uznać, że swojej szkody powódki upatrują w fakcie nieprzyznania im
odszkodowania, a nie w bezczynności organów administracyjnych. Pomijając już,
że powódki akcentowały właśnie bezczynność organów administracyjnych, oraz, że
decyzja z dnia 23 sierpnia 2002 r. jest ostateczna i nie została wzruszona,
to decyzja ta dotyczyła odmowy przyznania odszkodowania przewidzianego w art.
215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś odmowy odszkodowania,
o którym stanowił dekret z dnia 26 października 1945 r. Sąd Administracyjny uznał,
że w 2002 roku nie było już podstawy do rozważenia wniosku poprzedników
prawnych powódek o odszkodowanie ustanowione w dekrecie, w związku z czym
organ administracyjny nie orzekał w tym trybie lecz potraktował wniosek z roku
1950 jako aktualny w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że
orzekł o jego bezpodstawności. Jeżeli zatem powódki dochodziły w niniejszej
sprawie odszkodowania za to, że w okresie, gdy prawo wywodzone z art. 7 i 8
w zw. z art. 9 dekretu im przysługiwało i twierdziły, że organ administracyjny
bezprawnie zaniechał wydania w tym okresie pozytywnej decyzji, to za chwilę
powstania szkody, a zarazem wymagalności dochodzonego przez powódki
roszczenia, mogłaby być uznana tylko data 1 sierpnia 1985 r.
W odniesieniu też do tej daty musiałyby być spełnione wszystkie przesłanki
odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu
obowiązującym do wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692),
co – oprócz powstania określonej szkody – wymagało wykazania bezprawności
zachowania funkcjonariuszy Skarbu Państwa i związku przyczynowego pomiędzy
tym zachowaniem i szkodą.
6
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powódki wyrażają przekonanie
o oczywistości uwzględnienia przez organ administracyjny wniosku
o odszkodowanie z art. 7 i 8 w zw. z art. 9 dekretu gdyby wniosek ten został
rozpatrzony do dnia 1 sierpnia 1985 roku.
Trzeba się zgodzić, że gdyby oczywistym było, iż organ administracyjny
przyznałby powódkom (ich poprzednikom prawnym) odszkodowanie na podstawie
art. 7, 8 i 9 dekretu w razie rozpoznania przedmiotowego wniosku w okresie przed
1 sierpnia 1985 r. to bezczynność w wydaniu pozytywnej decyzji trwająca do czasu,
gdy zadośćuczynienie prawu byłych właścicieli takich nieruchomości jak
nieruchomość przy ul. C. [...] w W. stało się z mocy prawa niedopuszczalne,
mogłoby świadczyć o bezprawności zaniechania ze strony funkcjonariuszy organów
administracyjnych stanowiącej podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa z art.
417 § 1 k.c. w poprzednim brzmieniu. Problem w tym, że wbrew stanowisku
skarżących - nie ma podstaw do uznania, że gdyby we właściwym czasie organ
administracyjny rozpoznał wniosek z dnia 16 października 1950 roku to by wydał
decyzję przyznającą odszkodowanie i to w wysokości odpowiadającej wartości
przejętej przez Państwo nieruchomości, której dotyczy rozpoznawana sprawa.
Przewidziane w art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zasady
i sposób ustalania skapitalizowanej wartości czynszu dzierżawionego (opłaty za
prawo zabudowy) gruntu oraz wartości budynków nigdy nie zostały określone
w rozporządzeniu właściwych ministrów ani też nie zostały wydane przepisy
o emisji miejskich papierów wartościowych, które miały być przeznaczone na
wypłatę odszkodowania. Nie istniała więc w dekrecie prawna podstawa realizacji
prawa, które dekret przewidywał. Podstawy takiej nie stwarzał też art. 99
Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 roku (Dz.U. RP nr 44, poz. 267). Przepis ten
ustanawiał ochronę własności osobistej m.in. przez zakaz znoszenia lub
ograniczenia tej własności inaczej niż tylko w wypadkach ustawą przewidzianych ze
względów użyteczności publicznej i za odszkodowaniem, ale jako zasadę ustrojową,
której realizacja wymagała konkretyzacji w ustawach zwykłych. Natomiast ustawa
konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 roku o ustroju i zakresie działania najwyższych
organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 18, poz. 71 ze zm.) a następnie
Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. nr 33, poz. 323) w ogóle nie zawierały
7
unormowania w kwestii ochrony własności osobistej i odszkodowania za
przymusowe jej odjęcie. Wbrew stanowisku skarżących, ani Konstytucja ani sam
dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy nie mogły więc być podstawą przyznania przez organ
administracyjny jakiegokolwiek odszkodowania; bez przepisów wykonawczych
prawo do odszkodowania z dekretu w rzeczy samej było martwe. W tej sytuacji,
w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że gdyby w okresie do dnia 1 sierpnia
1985 r. organ administracyjny rozpoznał wniosek z dnia 16 października 1950 roku
to – wobec braku podstawy prawnej – nie mógłby przyznać odszkodowania,
którego domagali się poprzednicy prawni. Jak wynika z twierdzeń pozwanego,
odszkodowania także nigdy też nie były przyznawane, co najwyżej – orzekano
o odroczeniu rozstrzygnięcia in meriti do czasu ukazania się przepisów
wykonawczych, co, jak wiadomo, nigdy nie nastąpiło. Nie zajmując stanowiska
w kwestii oceny tego rodzaju zachowania się legislatora, w każdym razie nie
sposób zarzucić bezprawności organom administracyjnym, które - co oczywiste -
mogły działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a do dnia
1 sierpnia 1985 r., ani zresztą, nigdy później, przepisy wykonawcze pozwalające na
realizację odszkodowania z art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie
zostały wydane. Zarzucana pozwanemu bezczynność w rozpoznaniu do dnia
1 sierpnia 1985 r. przedmiotowego wniosku o odszkodowanie, aczkolwiek nie
zasługująca na aprobatę z punktu widzenia obowiązku ustosunkowania się
w wymaganym czasie do wniosku obywatela, nie była bezprawna w sensie
bezprawnego nieprzyznania odszkodowania z dekretu, a tylko tego rodzaju
bezprawność stanowić by mogła w niniejszej sprawie o odpowiedzialności
odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa z art. 417 k.c. w poprzednim
brzmieniu.
Niemożność wydania pozytywnej decyzji ze względu na brak przepisów
wykonawczych Sąd Apelacyjny ocenił w zaskarżonym wyroku jako wyłączającą
związek przyczynowy pomiędzy szkodą powódek i bezczynnością organu
administracyjnego. W istocie powyższa okoliczność wyłączała przypisanie
pozwanemu bezprawności co rozważania w kwestii związku przyczynowego czyniło
8
bezprzedmiotowymi. Nie wpływa to jednak na ocenę zaskarżonego wyroku jako
odpowiadającego prawu.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną za
bezpodstawną w związku z czym orzekł jak w sentencji (art. 39814
k.p.c.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 108 § 1 k.p.c.