Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 303/08
POSTANOWIENIE
Dnia 18 listopada 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian (sprawozdawca)
SSN Marek Sychowicz
w sprawie z powództwa M. M.
przeciwko Skarbowi Państwa - Centrum Egzaminów M. w Ł.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 18 listopada 2008 r.,
skargi kasacyjnej powódki od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 15 stycznia
2008 r., sygn. akt I ACz (…),
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powódki kosztami postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie
powódki M. M. na postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 13 listopada 2007 r.
odrzucające pozew przeciwko Skarbowi Państwa - Centrum Egzaminów M. w Ł.
Powódka dochodziła ustalenia, że w dniu 14 kwietnia 2007 r. złożyła Lekarski Egzamin
Państwowy z wynikiem pozytywnym. Jako podstawę żądania podała art.189 k.p.c., gdyż
ustalenie okoliczności, że zdała egzamin lekarski jest ustaleniem faktu prawotwórczego
- złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym jest przesłanką uzyskania prawa do
wykonywania zawodu lekarza.
Sąd pierwszej instancji rozważył, czy prawo, które powstanie po ustaleniu faktu
zgodnie z żądaniem, jest prawem ze sfery prawa cywilnego, o jakim mowa w art. 1 k.p.c.
Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i
2
lekarza dentysty (Dz. U. Nr 28, poz. 152 ze zm.) oraz do reguł postępowania
określonych przez Naczelną Radę Lekarską Sąd wskazał, że pozytywny wynik
egzaminu jest jedną z przesłanek pozwalających na uzyskanie prawa wykonywania
zawodu lekarza. Nie sposób jednak z obowiązujących przepisów wywieść, że powstaje
po stronie osoby, która złożyła Lekarski Egzamin Państwowy, jakieś prawo lub stosunek
prawny o charakterze cywilnoprawnym. Przyznane okręgowym izbom lekarskim
uprawnienia do nadawania prawa wykonywania zawodu mają charakter uprawnień
władczych, a okoliczność, że wykonują je organy samorządu zawodowego nie zmienia
tego charakteru. Wykonywanie powyższych uprawnień stanowi działanie z zakresu
administracji publicznej. Artykuł 68 Konstytucji normujący obowiązki państwa w zakresie
zapewnienia obywatelom ochrony zdrowia stanowi podstawę przyjęcia, że na państwie
ciąży nie tylko obowiązek zapewnienia obywatelom dostępu do świadczeń zdrowotnych,
ale także zorganizowanie systemu opieki zdrowotnej w sposób zapewniający fachowość
i odpowiedni stopień wiedzy osób udzielających tych świadczeń. Stąd dostęp do zawodu
lekarza nie jest swobodny, a w ustawie zostały określone wysokie wymagania względem
osób wykonujących ten zawód. Pomiędzy izbą lekarską, wyposażoną w instrumenty
władcze w zakresie dopuszczania do wykonywania zawodu lekarza a osobą ubiegającą
się o uzyskanie takiego prawa powstaje stosunek prawny cechujący się relacją
podległości, a nie równorzędności stron. Jest to zatem stosunek administracyjnoprawny,
a nie cywilnoprawny.
Zdaniem Sądu Okręgowego prawo wykonywania zawodu lekarza nie rodzi
stosunku cywilnoprawnego, zresztą dużą trudność sprawiłoby ustalenie, kto jest drugą
stroną takiego stosunku. Brak zatem elementów cywilnoprawnych wskazujących, że
rozpoznawana sprawa jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. W przepisach
powołanej ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty ani w przepisach
rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2004 r. o sprawie stażu
podyplomowego lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 57, poz. 553 ze zm.) nie został
uregulowany tryb odwołania się od wyników Lekarskiego Egzaminu Państwowego ani
od odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu. Powołane rozporządzenie normuje
jedynie szczegółowe warunki przeprowadzenia egzaminu (§ 16 - 20). Wskazuje się
jedynie, że wynik egzaminu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu
postępowania administracyjnego (§ 20 ust. 5). Biorąc jednak pod uwagę treść art. 3
ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy uznać, że przeprowadzenie
3
postępowania weryfikacyjnego i decydowanie o przyznaniu prawa wykonywania zawodu
lekarza stanowi działanie z zakresu administracji publicznej i na podstawie art. 3 § 2 pkt
4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi otwarta jest droga
postępowania administracyjnego.
Oddalając zażalenie powódki Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko i wywody
prawne Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że kwestie związane z dopuszczeniem do
wykonywania zawodu lekarza normowane są w przepisach prawa administracyjnego.
Stosunek między organem samorządu lekarskiego a osobą ubiegającą się o uzyskanie
prawa wykonywania zawodu jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym,
gdyż organ samorządu wykonuje władzę zwierzchnią w ramach zarządzającej
działalności państwa (na taki sposób wyróżniania stosunków o charakterze
administracyjnoprawnym zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4
kwietnia 2003 r., III CZP 11/03, Lex Polonica 361039). Oznacza to, że rozpoznawana
sprawa nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a właściwą drogą dla ochrony
praw powódki jest droga postępowania administracyjnego, na której możliwe będzie
zbadanie legalności przeprowadzonej procedury i organizacji egzaminu. Sam fakt, że
procedura administracyjna nie przewiduje odpowiednika art.189 k.p.c. nie może
stanowić argumentu za przyjęciem, iż rozpoznawana sprawa ma charakter cywilny.
Ponadto Sąd drugiej instancji wskazał, że powódka miała możliwość zgłaszania w
określonym trybie zastrzeżeń merytorycznych dotyczących egzaminu.
Skarga kasacyjna powódki oparta została na podstawie naruszenia przepisów
postępowania. Skarżąca wskazuje obrazę art.199 § 1 pkt 1 k.p.c. i art. 2 § 3 k.p.c. W
odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa wniósł o nieprzyjęcie skargi do
rozpoznania, a w razie przyjęcia - o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stanowisko obu Sądów
orzekających co do niedopuszczalności drogi postępowania przed sądem powszechnym
jest prawidłowe. Można wprawdzie wyrażać wątpliwości co do charakteru wyniku
lekarskiego egzaminu państwowego i rozważać, czy jest to decyzja administracyjna,
czynność z zakresu administracji publicznej, czy jedynie oświadczeniem wiedzy
uprawnionego podmiotu (rozważa to szeroko Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę
kasacyjną). Jednak podstawowy problem występujący w ramach niniejszej sprawy
sprowadza się do pytanie, czy i ewentualnie jaki organ został wyposażony w
kompetencję do dokonania merytorycznej oceny złożonego egzaminu lekarskiego.
4
Odpowiedź na tak sformułowane pytanie musi zostać poprzedzona
stwierdzeniem, że egzaminy państwowe (także egzaminy nie mające takiego
charakteru) mogą podlegać kontroli w dwóch płaszczyznach: zgodności z przewidzianą
odpowiednimi przepisami procedurą ich przeprowadzania (odpowiedni skład komisji
egzaminacyjnej, stosowny czas trwania, ewentualnie możliwość składania
merytorycznych uwag do zadań objętych egzaminem - tę ostatnią możliwość przewidują
uregulowania odnoszące się do egzaminu lekarskiego) oraz merytorycznej oceny
złożonego egzaminu. O ile nie może budzić wątpliwości dopuszczalność (i konieczność)
kontroli w obrębie pierwszej płaszczyzny, o tyle wykluczyć należy, przynajmniej co do
zasady, możliwość dokonywania merytorycznej oceny wyników egzaminu przez inny
organ niż powołany do tego w ustawie. Przepisy określające sposób przeprowadzenia
egzaminu mogą zawierać też uregulowania odnoszące się do weryfikacji jego wyniku
(np. na uczelniach egzamin poprawkowy, komisyjny; także możliwość przystąpienia
powtórnie do egzaminu państwowego -raz lub wiele razy). Nie sposób natomiast
przyjąć, że przyzna się obywatelowi, w ramach konstytucyjnego prawa do sądu, prawo
żądania, aby sąd dokonywał ustaleń, czy egzamin został złożony z wynikiem
pozytywnym, czy negatywnym. Sądy stawałyby się wówczas „super egzaminatorem"
weryfikującym wyniki egzaminów. Jak wyżej wskazano, takie rozwiązanie jest nie do
przyjęcia, gdyż nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Na marginesie jedynie
można też zauważyć, że wysoce wątpliwa byłaby racjonalność takiego poglądu.
Stanowisko, że spod kontroli sądowej wyłączona zostaje pewna sfera życia
obywatela nie pozostaje w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten
przewiduje, że ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Wynikające z powyższego uregulowania prawo do sądu nie jest, jak wskazano w wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2004 r., V CK 232/02 (Lex Polonica nr 365826),
łaską ustawodawcy lecz fundamentalnym uprawnienie, którego ustawy nie mogą
ograniczać, a jedynie wskazywać drogę jego realizacji. Nie można jednak tracić z pola
widzenia tego, że prawo to powstaje, gdy istnieje „sprawa", a więc gdy ochrona
określonych interesów jest w ogóle możliwa w postępowaniu sądowym przed sądami
powszechnymi bądź przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wywiedziono, powódka żądała dokonania
przez sąd merytorycznej oceny złożonego przez siebie Lekarskiego Egzaminu
Państwowego. Żądała zatem zweryfikowania przez sąd powszechny oceny dokonanej
5
przez komisję egzaminacyjną powołaną zgodnie z ustawą i aktami wykonawczymi.
Tymczasem, jak wskazywano, w tej płaszczyźnie nie jest możliwe dokonanie ustaleń
przez sąd powszechny.
Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Sądy
orzekające prawidłowo przyjęły niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem
powszechnym dla rozpoznania jej żądania. Otwarta pozostaje natomiast możliwość
poszukiwania ochrony na drodze postępowania administracyjnego, gdyż
dopuszczalność kontroli legalności przeprowadzonych egzaminów lekarskich jest
przyjmowana powszechnie przez sądy administracyjne. Dokonywane jest to w ramach
postępowań wszczętych skargami na uchwały organów lekarskiego samorządu
zawodowego odmawiające przyznania prawa do wykonywania zawodu.
Na koniec należy jeszcze zauważyć, że - wbrew stanowisku skarżącej - nie może
stanowić podstawy prawnej odmiennego poglądu treść uregulowania zawartego w § 20
ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie stażu podyplomowego lekarza i
lekarza stomatologa. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie, że wynik egzaminów
lekarskich nie stanowi decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego,
pozostaje poza granicami upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 5 ustawy
o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy ocenił skargę kasacyjną powódki
jako pozbawioną uzasadnionych podstaw i orzekł jak w sentencji (art. 39814
k.p.c.). O
kosztach orzeczono na podstawie art.102 k.p.c.