Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r.
II UK 124/08
Przepis art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze
zm.) ustanawia granice dochodzenia nienależnie wypłaconych kwot do wyso-
kości świadczeń pobranych w okresie 12 lub 36 miesięcy; nie wprowadza nato-
miast terminu przedawnienia dochodzenia nienależnego świadczenia. Przepis
ten nie odnosi się do decyzji organu, lecz oznacza, że za podstawę obliczenia
roszczenia wynikającego z nienależnie pobranych kwot należy wziąć ostatnie
ze świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej.
Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,
Małgorzata Gersdorf (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 stycznia
2009 r. sprawy z wniosku Leszka W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-
nych-Oddziałowi w W. o zasiłek chorobowy, na skutek skargi kasacyjnej organu ren-
towego od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w
Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Okręgowemu-Są-
dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział
w W. (zwany dalej Zakładem lub organem rentowym) odmówił Leszkowi W. prawa do
zasiłku chorobowego za okresy od 23 listopada 1998 r. do 19 sierpnia 1999 r. i od 18
lipca 2000 r. do 6 października 2000 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego za okres
od 20 sierpnia 1999 r. do 15 lutego 2000 r. i zobowiązał go do zwrotu wypłaconych
za ten okres świadczeń w kwocie 11.724,30 zł.
2
Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. Sąd Rejonowy w Warszawie zmienił po-
wyższą decyzję poprzez zwolnienie wnioskodawcy od obowiązku zwrotu nienależnie
pobranych we wskazanych wyżej okresach świadczeń. Podstawę rozstrzygnięcia
stanowiły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu
społecznemu z tytułu prowadzonej od 1996 r. działalności gospodarczej. Pismem z
dnia 16 marca 2000 r. zawiadomił Urząd Skarbowy w O. o zawieszeniu tej działalno-
ści w okresie od 1998 r. do 15 lutego 2000 r. oraz o jej nieprowadzeniu w latach
1999-2000. Od 1 stycznia 2001 r. wnioskodawca podjął pracę w spółce „N." SA. Jed-
nocześnie nadal opłacał składki na dobrowolne ubezpieczenie społeczne z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż organ rentowy poinformował go, że nie
ma możliwości zawieszenia ubezpieczenia społecznego i dopóki działalność gospo-
darcza jest zarejestrowana, istnieje możliwość opłacania składek na ubezpieczenie z
tego tytułu. Pismem z dnia 19 marca 2003 r. wnioskodawca zwrócił się do organu
rentowego o zwrot składek na ubezpieczenie społeczne uiszczonych w okresie za-
trudnienia w spółce. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r. organ rentowy wyłączył wnio-
skodawcę z ubezpieczenia społecznego w okresie od stycznia 1998 r. do grudnia
2000 r. Odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu
Okręgowego z dnia 22 marca 2004 r., który uprawomocnił się w dacie 13 kwietnia
2004 r. W konsekwencji kolejną decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. organ rentowy
odmówił wnioskodawcy prawa do zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyj-
nego za wskazane wyżej okresy i zobowiązał go do zwrotu wypłaconych świadczeń.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy uznał, że zaskarżona de-
cyzja została wydana w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74
ze zm., zwanej dalej ustawą systemową), zgodnie z którym osoba, która pobrała nie-
należne świadczenie z ubezpieczeń społecznych, jest obowiązania do jego zwrotu,
wraz z odsetkami, w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywil-
nego. Z uwagi na prawomocne wyłączenie wnioskodawcy z ubezpieczenia społecz-
nego, świadczenia wypłacone w okresie tego wyłączenia stały się świadczeniami
nienależnymi. Jednakże przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ rentowy nie
uwzględnił art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, w myśl którego nie można żądać zwrotu
kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy
niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia powiadomiła organ
wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do
3
świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były wypłacane, a w
pozostałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata. Zaskarżona decyzja
została wydana w 2004 r. i dotyczyła zwrotu świadczeń wypłaconych do 6 paździer-
nika 2000 r. Tymczasem po upływie 3 lat od dnia wypłaty świadczeń organ rentowy
nie mógł już żądać ich zwrotu ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 84
ust. 3 ustawy systemowej. W ocenie Sądu Rejonowego, celem tego przepisu jest
ograniczenie w czasie zwrotu nienależnych świadczeń, które nie były egzekwowane
na skutek bezczynności Zakładu, a określony w nim termin pełni podobną rolę do
terminu przedawnienia w prawie cywilnym. Natomiast termin 10-letni dotyczy możli-
wości egzekwowania świadczeń, co do których została już wydana decyzja o obo-
wiązku ich zwrotu.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił
apelację organu rentowego od powyższego wyroku, podzielając poczynione w spra-
wie ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Sąd Okręgowy
wskazał, że w spornych okresach wnioskodawca pobierał świadczenia w dobrej wie-
rze, a decyzja organu rentowego nie uwzględnia przewidzianego w art. 84 ust. 3
ustawy systemowej 3-letniego terminu na jej wydanie. W konsekwencji, ze względu
na upływ wskazanego terminu, organ rentowy nie miał w dacie wydania decyzji pod-
staw do żądania zwrotu wypłaconych świadczeń. Sąd drugiej instancji nie podzielił
stanowiska organu rentowego, zgodnie z którym 3-letni okres przewidziany w art. 84
ust. 3 ustawy systemowej odnosi się do ostatniego dnia lub miesiąca, za który nastą-
piła wypłata nienależnego świadczenia i wprowadza ograniczenie czasowe zwrotu
nienależnie pobranego świadczenia, ustalając maksymalny 3-letni okres, za jaki
można żądać tego zwrotu. W ocenie Sądu Okręgowego, taka wykładnia art. 84 ust. 3
byłaby niezgodna z jego brzmieniem i celem. Sformułowanie, że nie można żądać
zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres
dłuższy niż ostatnie 3 lata oznacza, iż po upływie 3 lat od dokonania takiej wypłaty
nie można już wydać decyzji zobowiązującej ubezpieczonego do zwrotu świadczeń.
Wskazany termin wyznacza ramy czasowe wydania decyzji o obowiązku zwrotu po-
branych nienależnie świadczeń, natomiast termin ich egzekucji został określony w
art. 84 ust. 7 ustawy systemowej i wynosi 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się
decyzji ustalającej te należności.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ rentowy zarzucił błędną
wykładnię art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegającą na
4
przyjęciu, że przepis ten zakreśla organowi rentowemu termin na wydanie decyzji
zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, liczony od dnia wy-
płaty świadczenia. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie za-
skarżonego wyroku w całości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy prawne. Zasadnicze zagad-
nienie prawne dotyczy wykładnia art. 84 ust. 3 ustawy systemowej i korelacji normy
prawnej w przepisie tym zamieszczonej z normą zawartą w art. 84 ust. 7 tej ustawy,
która określa termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świad-
czeń. Sądy obu instancji orzekające w sprawie uznały, iż terminy oznaczone w art.
84 ust. 3 powołanej ustawy odgrywają analogiczną rolę do terminu przedawnienia;
po ich upływie liczonym od dnia ostatniej wypłaty nienależnego świadczenia organ
nie może żądać zwrotu świadczenia. Organ rentowy w skardze kasacyjnej zapre-
zentował odmienną interpretację omawianego przepisu, wskazując, iż art. 84 ust. 3
ustawy systemowej określa granice finansowe obowiązku zwrotu świadczenia.
Ze stanowiskiem skarżącego trzeba się zgodzić. Przemawia za tym wykładnia
literalna przepisu, a także jego ratio. Celem przepisów o nienależnym świadczeniu i
jego zwrocie jest doprowadzenie do sytuacji, w której pobierający to świadczenie nie
będzie wzbogacony. Celem art. 84 ustawy systemowej jest też ochrona Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych i odzyskanie kwot, które zostały wypłacone niezgodnie z
przepisami. Zwrot zatem nienależnie pobranego świadczenia powinien odpowiadać
wysokości kwoty, o którą bezpodstawnie został uszczuplony Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych. Ustawodawca ograniczył te kwoty i przez to uznał, iż nadmierne obcią-
żanie osoby pobierającej świadczenie nienależne jest niedopuszczalne i stanowiłoby
jej pokrzywdzenie w sensie pozaprawnym. Stąd przepis stawia bariery dla docho-
dzenia nienależnie wypłaconych kwot do 12 miesięcznego lub 36 miesięcznego
okresu pobierania świadczenia. Przepis art. 84 ust. 3 ustawy systemowej nie wpro-
wadza natomiast terminu przedawnienia dochodzenia nienależnego świadczenia.
Omawiany przepis operuje pojęciem „ostatnich 3 lat/ ostatnich 12 miesięcy” i
bliżej terminu tego nie precyzuje, w szczególności nie odnosi go do decyzji organu.
Sformułowanie ”ostatnie ... lata” oznacza w tej sytuacji, że za podstawę obliczania
roszczenia wynikającego z nienależnie pobranych kwot należy wziąć ostatnie ze
5
świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej. W rezultacie, norma prawna art. 84
ust. 3 ustawy systemowej może, w zależności od stanu faktycznego danej sprawy,
powodować wyłączenie spod obowiązku zwrotu części świadczeń, to jest świadczeń
„pobranych dawniej niż 3 lata (lub 12 miesięcy) przed wstrzymaniem wypłaty”.
Przedstawiona wykładnia przepisu pozwala na realizację założonego przez ustawo-
dawcę celu unormowania, jakim jest - powtórzmy to raz jeszcze - zmniejszenie dole-
gliwości orzeczenia o zwrocie pobranych kwot, będącego następstwem wieloletniego
pobierania nienależnego świadczenia.
Interpretacja art. 84 ust. 3 ustawy nie daje natomiast uzasadnienia dla zapre-
zentowanego w zaskarżonym wyroku Sądu Okręgowego stanowiska, w myśl którego
przepis przewiduje przedawnienie orzekania o zwrocie nienależnie pobranego
świadczenia. Stanowisko to pozostaje w kolizji z art. 83 ust. 1 ustawy systemowej,
który nie zawiera normy odnoszącej się do związania Zakładu jakimkolwiek terminem
na wydanie decyzji, jak czyni to np. art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -
Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), stoso-
wany w sprawach należących do właściwości Zakładu przez art. 31 ustawy syste-
mowej. Przepis art. 84 ust. 3 ustawy systemowej nie posługuje się w ogóle pojęciem
„decyzji”, a tym bardziej nie werbalizuje zakazu jej wydania w razie zajścia jakiego-
kolwiek zdarzenia. W konsekwencji z przepisu tego nie można wyinterpretować
normy prawnej zawierającej w swej dyspozycji nakaz dla organu rentowego wydania
decyzji w określonym terminie, pod rygorem przedawnienia orzekania.
W ocenie Sądu Najwyższego prawidłowa wykładnia art. 84 ust. 3 ustawy sys-
temowej pozwala na przyjęcie, że organ rentowy wydając decyzję w przedmiocie
zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powinien ograniczyć zakres tego roz-
strzygnięcia do kwot wypłaconych ad casum za ostatnie 3 lata okresu pobierania
świadczenia. Przepis ten natomiast nie konstytuuje przedawnienia orzekania w tych
sprawach.
Z tych względów, mając na uwadze art. 39815
k.p.c. orzeczono jak w sentencji.
[Notka]
W uchwale z dnia 16 października 2009 r., I UZP 10/09 (OSNP 2010 nr 7-8, poz. 96) Sąd
Najwyższy przyjął, że trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153,
poz. 1227), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy
liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia.
========================================