Pełny tekst orzeczenia

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski
Sędzia SN Lech Walentynowicz
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosława Wysocka
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 19 maja
2009 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po
rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw
Obywatelskich we wniosku z dnia 25 listopada 2008 r.:
"Czy Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone zaniechaniem
legislacyjnym w sytuacji, gdy stan bezczynności prawodawcy powstał przed dniem
1 września 2004 r.?"
podjął uchwałę:
Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu
normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie
1. Przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne
dotyczy kwestii, czy art. 417 k.c., w rozumieniu przyjętym w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK-A Zb.Urz. 2001, nr 8,
poz. 256), w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić podstawę
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu
normatywnego, którego obowiązek wydania powstał w okresie od dnia 17
października 1997 r. (wejście w życie Konstytucji) do dnia 1 września 2004 r.
(wejście w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 162, poz. 1692, dalej: "ustawa z
dnia 17 czerwca 2004 r.") lub wcześniej i istniał w chwili wejścia w życie Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika, podniesiona kwestia budzi wątpliwości i spowodowała
rozbieżności w judykaturze Sądu Najwyższego. Obok orzeczeń, w których Sąd
Najwyższy wprost lub pośrednio przyjął, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie normatywne już od wejścia
życie Konstytucji (por. wyroki z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03, OSNC 2004,
nr 11, poz. 179, z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz.
103, z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, OSP 2006, nr 1, poz. 3 i z dnia 4
sierpnia 2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63 oraz uchwała z dnia 6
lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56), były wydawane także
orzeczenia odmienne, oparte na poglądzie, że przed dniem 1 września 2004 r. nie
było podstaw prawnych do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności
odszkodowawczej za zaniechanie prawodawcy (por. uchwała z dnia 24 listopada
2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9 poz. 148 oraz wyroki z dnia 15 lutego 2007
r., II CSK 483/06, nie publ. i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07, OSNC 2009, nr
2, poz. 28). Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedział się za taką wykładnią art.
417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, która najpełniej realizuje
konstytucyjne prawo obywateli, a zatem konstruuje – na gruncie stanu prawnego
sprzed dnia 1 września 2004 r. – konstytucyjne prawo do odszkodowania także za
delikt w postaci zaniechania prawodawcy.
2. Problem odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną obywatelowi przez
władzę publiczną był dostrzegany już w okresie międzywojennym. Zgodnie z art.
121 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44,
poz. 267 – dalej: "Konstytucja Marcowa") każdy obywatel miał prawo do
wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub
wojskowej, przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami
służby. Zrealizowanie tej zasady miały określić odrębne ustawy, lecz nie doszło do
ich uchwalenia. Nie nastąpiła także unifikacja zasad omawianej odpowiedzialności
władzy publicznej na poziomie ustawowym. Odpowiedzialność odszkodowawcza za
publiczne akty władzy nie była akceptowana na obszarze zaboru rosyjskiego. Nie
przyjmowano jej w zasadzie – chyba że przepis szczególny stanowił inaczej – na
obszarze zaboru austriackiego. Nieco odmiennie przedstawiała się sytuacja na
terenie zaboru pruskiego, gdzie obowiązywały – utrzymane w mocy przez przepisy
wprowadzające Kodeks zobowiązań – akty prawne z okresu zaboru, przewidujące
odpowiedzialność odszkodowawczą Rzeszy za jej urzędników oraz samych
urzędników za wyrządzone przez nich szkody. Kwestię odpowiedzialności za
bezprawie normatywne dostrzegała również doktryna, jednakże wyrażono pogląd,
że zasady zawarte w art. 121 Konstytucji Marcowej nie odnoszą się do władzy
ustawodawczej. Dopuszczano natomiast możliwość orzekania przez sądy, na
podstawie bezpośredniego stosowania wymienionego przepisu, o
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone innymi aktami normatywnymi niż
ustawa (rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej i rozporządzenia
wykonawcze).
We wczesnych orzeczeniach powojennych Sąd Najwyższy – odwołując się do
koncepcji rozróżniającej działania funkcjonariusza państwowego o charakterze
gospodarczym i władczym – wiązał odpowiedzialność odszkodowawczą państwa
wyłącznie z czynnościami gospodarczymi (por. orzeczenia z dnia 15 września 1945
r., C.II. 396/45, "Państwo i Prawo" 1946, nr 1, s. 85 i z dnia 29 października 1945 r.,
C.I. 352/45, OSN 1947, nr 1, poz. 7).
Od 1950 r. do 1956 r. zakres odpowiedzialności państwa za niezgodną z
prawem działalność jego funkcjonariuszy był jeszcze bardziej ograniczony niż w
okresie międzywojennym. Ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i
zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18,
poz. 71 ze zm.) nie utrzymała w mocy art. 121 Konstytucji Marcowej, a ustawą z
dnia 18 lipca 1950 r. – przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego
(Dz.U. Nr 34, poz. 312) uchylono obowiązujące na terenach byłego zaboru
pruskiego i Ziemiach Odzyskanych akty prawne regulujące odpowiedzialność
podmiotów prawa cywilnego. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej
państwa nie została uregulowana w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z
dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232).
Istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone
przez funkcjonariuszy przyniosła ustawa z dnia 15 listopada 1956 r. o
odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy
państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 – dalej: "ustawa z 1956 r."), która zniosła
swoisty immunitet państwa w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej za
działania o charakterze władczym (nie przejęła ona rozróżnienia na działania
władcze i gospodarcze). Jednak ani ustawa z 1956 r., ani wejście w życie kodeksu
cywilnego nie spowodowały zasadniczego przełomu w kwestii odpowiedzialności
Skarbu Państwa za akty o charakterze normatywnym. Uważano, że art. 4 ustawy z
1956 r. wyłącza odpowiedzialność za tzw. akty generalne (ustawodawcze i zbliżone
do nich). Również pod rządem kodeksu cywilnego przyjmowano, zarówno w
doktrynie, jak i w orzecznictwie, że państwo nie ponosi odpowiedzialności za
działania (zaniechania) normatywne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1970 r., III CZP 4/70, OSNCP 1970, nr 9, poz. 146 i
uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r.,
III CZP 33/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 59).
Przełomem w podejściu do zagadnienia odpowiedzialności państwa za
bezprawie normatywne była dopiero tzw. konstytucjonalizacja odpowiedzialności za
szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Wyraziła ją zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji zasada, że każdy ma prawo do
wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem
działanie organu władzy publicznej. Znaczenie tej zasady wyjaśnił Trybunał
Konstytucyjny przede wszystkim w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, w
którym stwierdził, że w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji pojęcie władzy
publicznej obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym (ustawodawczą,
wykonawczą i sądowniczą) i uznał, iż konstytucyjnie niezdefiniowane pojęcie
działania organu władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i
bierne tego organu.
Kierując się wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca wyraźnie
uregulował w art. 4171
§ 4 k.c. odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie
normatywne. Obowiązujący od dnia 1 września 2004 r. nowy stan prawny wzbudza
jednak wątpliwości co do zakresu działania w czasie zasady konstytucjonalizacji
odpowiedzialności władzy publicznej za zaniechanie normatywne.
3. Kwestia, czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za
zaniechanie normatywne już od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., czy dopiero od chwili wejścia w życie ustawy z
dnia 17 czerwca 2004 r. nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie Sąd
Najwyższego.
Pierwszym orzeczeniem, w którym Sąd Najwyższy dostrzegł podniesioną
kwestię i opowiedział się za dopuszczalnością odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne przed wprowadzeniem art. 4171
§ 4
k.c., jest wyrok z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz.
179). Rozważając zarzut naruszenia art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji, polegającego
na ich niezastosowaniu jako podstawy prawnej dochodzonego odszkodowania, Sąd
Najwyższy podzielił wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że art. 77 ust. 1 Konstytucji
stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa m.in. za
zaniechanie legislacyjne (normatywne), które zachodzi wówczas, gdy
ustawodawca, wbrew obowiązkowi prawnemu, nie stworzył wymaganych regulacji
(zaniechanie właściwe) albo stworzył regulację niepełną lub fragmentaryczną
(zaniechanie względne). Uznał, że będące źródłem szkody bezprawie normatywne
w postaci zaniechania ustawodawcy może być ustalone przez sądy powszechne i
Sąd Najwyższy w postępowaniu odszkodowawczym. Ich kompetencja w tym
zakresie wynika nie tylko z art. 2 k.p.c., statuującego generalną zasadę właściwości
sądów powszechnych w sprawach cywilnych, ale przede wszystkim z art. 175 i 177
Konstytucji, a także z art. 188 Konstytucji (a contrario), nieprzyznającego takiej
kompetencji Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Możliwość odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za
zaniechanie normatywne w okresie od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1
września 2004 r. Sąd Najwyższy uznał także w uchwale z dnia 6 lipca 2006 r.,
III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56). Stwierdził, że obwiązujący w tym czasie
art. 417 § 1 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, zawiera formułę dostatecznie pojemną, aby
tłumaczony w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji mógł być uznany za podstawę
odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne.
Również w wielu innych orzeczeniach Sąd Najwyższy opowiadał się za
dopuszczalnością odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za
zaniechanie normatywne w okresie od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1
września 2004 r. (np. wyroki z dnia 29 czerwca 2006 r., IV CSK 63/06, nie publ., z
dnia 6 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63, z dnia 9 lutego
2005 r., III CSK 235/04, nie publ., z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03,
"Biuletyn SN" 2004, nr 11, s. 12, z dnia 12 stycznia 2007 r., IV CSK 318/06, nie
publ., z dnia 6 października 2004 r., IV CK 447/03, nie publ., z dnia 20 października
2004 r., IV CK 115/04, nie publ., z dnia 17 lutego 2005 r., IV CK 561/04 nie publ. i z
dnia 23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ.).
Odmienny pogląd Sąd Najwyższy wyraził w uchwale z dnia 24 listopada 2005
r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148), w której orzekł, że zaniechanie
wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6
ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych
gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) do dnia wejścia w życie
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw, nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego
przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu. Sąd Najwyższy przychylił się do
poglądu, że problematyka dochodzenia roszczeń cywilnych jest objęta
unormowaniem kodeksu cywilnego oraz ustaw szczególnych i dlatego art. 77 ust. 1
w związku z art. 8 Konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy uwzględnienia
roszczenia odszkodowawczego (nie zawiera normy pozwalającej wyprowadzić z
niej bezpośrednio roszczenie o wynagrodzenie szkody wynikającej z bezczynności
prawodawcy). W konsekwencji uznał, że ukształtowanie reguł odpowiedzialności
państwa za działanie w sferze prawodawczej wymagało uchwalenia ustawy zwykłej
określającej dalsze niż czyni to art. 77 ust. 1 Konstytucji przesłanki skutecznego
roszczenia. Wymaganiom szczegółowości niezbędnej do stosowania w zgodzie z
art. 77 ust. 1 Konstytucji uczynił zadość dopiero art. 4171
§ 4 k.c., wprowadzony w
życie na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., którego działanie, zgodnie z
art. 5 wymienionej ustawy, ma charakter prospektywny. Ponieważ stan prawny
tworzy prawodawca, to ocenę skutków zaniechania prawodawczego trwającego
przed dniem 1 września 2004 r. – zdaniem Sądu Najwyższego – regulowały
przepisy wymienione w art. 5 przytoczonej ustawy nowelizującej. Wchodzący w
rachubę art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu nie obejmował zaniechania
prawodawczego, ponieważ był oparty na odmiennej podstawie aksjologicznej, tj.
braku odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa za działalność prawodawcy.
Wyłączenie w art. 5 ustawy nowelizującej kodeks cywilny wstecznego działania
przepisu art. 4171
§ 4 k.c. nakazuje zrewidować poglądy wyrażone we
wcześniejszym orzecznictwie, że w okresie między wejściem w życie Konstytucji a
dniem 1 września 2004 r. było możliwe wywiedzenie z treści art. 77 ust. 1
Konstytucji deliktu prawodawczego w celu bezpośredniego stosowania, tj.
dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie szkody.
Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, został
zaaprobowany przez Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 13 kwietnia 2007 r., I CSK
488/06 (OSNC 2008, nr 5, poz. 49) i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07, w
którym Sąd Najwyższy ponadto uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stanowi
podstawy konstytucyjnego prawa do odszkodowania za zaniechanie legislacyjne.
Opowiadając się za ścisłą interpretacją przytoczonego przepisu Konstytucji, Sąd
Najwyższy podkreślił, że zdarzeniem rodzącym konstytucyjne prawo do
wynagrodzenia szkody jest tylko niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej. Identyczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 5 września
2008 r., I CSK 41/08 (nie publ.).
4. Omawiana kwestia jest sporna również w doktrynie. Po wejściu w życie
Konstytucji – a przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. –
wyrażono pogląd, że dopuszczalna jest możliwość przyjęcia odpowiedzialności
władzy publicznej na podstawie art. 77 ust.1 Konstytucji za tzw. zaniechanie
ustawodawcze względne, odrzucono ją natomiast w wypadku niepodlegającego
kontroli Trybunału Konstytucyjnego tzw. zaniechania właściwego, ponieważ
orzekający o roszczeniu odszkodowawczym sąd musiałby wkraczać w prerogatywy
władzy ustawodawczej. Wskazywano także na wynikającą z prawa wspólnotowego
i Konstytucji konieczność uznania odpowiedzialności władzy publicznej za
zaniechanie implementacji prawa europejskiego w prawie wewnętrznym.
W piśmiennictwie wyrażono jednak również odmienny pogląd, że art. 417 k.c.
– przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – interpretowany w
związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie stanowi postawy do przyjęcia
odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne. Według tego
poglądu, art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje zaniechania normatywnego.
Przemawia za tym wykładnia językowa – w art. 77 ust. 1 Konstytucji jest mowa o
działaniu – oraz historyczna, ponieważ z analizy prac nad jej tekstem wynika, że
słowo „działanie” zostało użyte w pełni świadomie. Z projektu Konstytucji
zawierającego zwrot „działanie lub zaniechanie” – z obawy przed nadmiernym
rozszerzeniem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa przez wywodzenie
pewnych obowiązków działania z samej Konstytucji – wykreślono fragment „lub
zaniechanie”. Za ścisłą interpretacją art. 77 ust. 1 Konstytucji przemawia także
wykładnia systemowa i celowościowa. Zasada suwerenności narodu (art. 4 ust. 1 i
2 Konstytucji), zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji) i zasada ograniczonej
ingerencji judykatury w sferę aktów suwerennych demokratycznie legitymowanego
parlamentu wyłączają prawo sądów do kontroli legalności aktów ustawodawczych
(kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny jest wyjątkiem). Ponadto skoro
w Konstytucji nie określono wyraźnie trybu sądowej kontroli zaniechania
normatywnego, należy przyjąć, że jest ona niedopuszczalna. Według omawianego
poglądu, doktrynalna wykładnia art. 77 ust. 1 Konstytucji doprowadziła do
ustanowienia w Polsce najsurowszego w Europie systemu odpowiedzialności
władzy publicznej, który rodzi obawę przed nadmierną ingerencją sądów w zasadę
suwerenności państwa oraz nadmiernym rozszerzeniem jego odpowiedzialności
odszkodowawczej. W konkluzji stwierdzono, że skoro art. 77 ust. 1 Konstytucji nie
daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie
ustawodawcze, to również art. 417 k.c. w dawnym brzemieniu, interpretowany w
związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie daje podstaw do przyjęcia takiej
odpowiedzialności.
5. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie ma
przesądzającego znaczenia uregulowany w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
zakres jej działania w czasie. Przepis ten odwołuje się do dwóch zasad
intertemporalnych. Wyraża on – w zakresie dotyczącym zdarzeń prawnych – regułę
odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego, że miarodajny dla
oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego
zaistnienia (tempus regit actum). W doktrynie przyjmuje się, że zasada ta dotyczy
nie tylko oceny, czy określone zdarzenie rodzi stosunek zobowiązaniowy (np.
stanowi czyn niedozwolony), ale także treści powstałego stosunku
zobowiązaniowego. Artykuł 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odpowiada zarazem
zasadzie, że nowe przepisy (obowiązujące od dnia 1 września 2004 r.) nie mają
mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Nie przesądza on natomiast, jakie skutki określone
zdarzenie prawne powodowało pod rządem dawnego prawa, należy je zatem
ustalać na podstawie przepisów w nim wskazanych, a zwłaszcza w art. 417 k.c.
Omawiany przepis wyraża także regułę intertemporalną dotyczącą stanów
prawnych, a więc sytuacji trwających (rozciągniętych) w czasie. Wynika z niego
wprost, że nowe przepisy nie mają zastosowania do stanów prawnych (takim
stanem jest również zaniechanie normatywne), które powstały przed dniem 1
września 2004 r. i trwają nadal. Przepis ten, ze względu na sposób rozwiązania
problemu intertemporalnego, może być tłumaczony różnie. W literaturze zwraca się
uwagę, że w wypadku stanów ciągłych ustawodawca może przyjąć – na zasadzie
fikcji – że do ich wystąpienia dochodzi w określonej chwili, co powoduje również
zastosowanie reguły tempus regit actum, albo uznać, że ma tu zastosowanie
zasada dalszego obowiązywania ustawy dawnej lub natychmiastowego działania
ustawy nowej. W kontekście tego rozróżnienia można bronić poglądu, że art. 5
odpowiada zasadzie dalszego działania ustawy dawnej albo bronić zapatrywania,
że ustawodawca przyjął fikcję zdarzenia jednorazowego – powstania stanu
prawnego – podlegającego wprost regule tempus regit actum. Jednakże w każdym
wypadku do stanów prawnych sprzed dnia 1 września 2004 r. – niezależnie od
przyjętego zapatrywania – ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. nie ma zastosowania.
Omawiany przepis nie przesądza natomiast tego – tak jak w wypadku zdarzeń
prawnych – jakie skutki określony stan prawny powodował pod rządem dawnego
prawa. To oznacza, że skutki te należy oceniać w świetle przepisów wskazanych w
art. 5, a zwłaszcza art. 417 k.c.
Zagadnienia, jak oceniać skutki zaniechania normatywnego pod rządem
dawnego prawa, nie wyjaśnia także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. dotyczące kwestii intertemporalnej. Wynika z niego, że zgodnie z
art. 5, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych
powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej
zastosowania do aktów normatywnych wydanych przed dniem wejścia w życie
ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym dniem stały się prawomocne i
ostateczne. Nie ma dostatecznych podstaw, aby uznać, że z przytoczonego
fragmentu uzasadnienia projektu wynika przekonanie, iż przed wejściem w życie
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odpowiedzialność za akty normatywne – tym
bardziej za zaniechanie normatywne – jest niemożliwa. Konstatacja, że art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. wyłącza możliwość zastosowania nowych
przepisów do orzeczeń i decyzji, które stały się ostateczne przed dniem 1 września
2004 r., nie oznacza, że przed wejściem w życie tego przepisu odpowiedzialność
taka była wyłączona. Przytoczone uzasadnienie przesądza kwestię zastosowania
nowych przepisów, natomiast zagadnienie oceny zdarzeń i stanów prawnych
powstałych pod rządem dawnego prawa pozostawia otwartą. W tym kontekście
ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. może być traktowana – w zakresie
odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne – jako wyraźne
potwierdzenie stanu prawnego istniejącego już w chwili wejścia w życie Konstytucji.
Ponadto dopatrywanie się w art. 5 ustawy woli ustawodawcy wyłączenia
odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne przed dniem 1
września 2004 r. może budzić wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 77
ust. 1 Konstytucji.
Reasumując, należy przyjąć, że o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za
szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego przed wejściem w życie
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art.
417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Kluczowym argumentem na rzecz poglądu dopuszczającego
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne
od wejścia życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. jest szeroka wykładnia art.
77 ust. 1 Konstytucji, przyjmująca, że zawarte w nim pojęcie działania organu
władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu.
Wprawdzie przebieg prac nad Konstytucją wskazuje, że w intencji projektodawców
użyte w art. 77 ust. 1 pojęcie działania organu władzy publicznej miało być
rozumiane wąsko, jednakże nie jest to argument rozstrzygający. Świadczy o tym
wyraźnie szeroka wykładnia tego pojęcia przyjęta w zasadniczym dla interpretacji
omawianego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,
SK 18/00, potwierdzona – wprost lub pośrednio – także w późniejszych
orzeczeniach (por. wyroki z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz.
58, z dnia 11 września 2006 r., P 14/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 102, z dnia 3
marca 2004 r., K 29/03, OTK-A 2004, nr 3, poz. 17 i z dnia 23 września 2003 r., K
20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). Również w doktrynie niemal powszechnie
przyjmuje się, że art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje także zaniechanie władzy
publicznej.
Podniesione przeciwko szerokiej interpretacji art. 77 ust. 1 Konstytucji
argumenty, odwołujące się do konstytucyjnej zasady suwerenności narodu,
podziału władz i ograniczonej ingerencji judykatury w sferę aktów suwerennych
demokratycznie legitymowanego parlamentu oraz nieuregulowania w Konstytucji
trybu sądowej kontroli zaniechania normatywnego, nie przesądzają wykładni tego
przepisu. Trudno nie zauważyć, że gdyby ta argumentacja była trafna, to można by
ją wykorzystać także do podważenia zgodności z Konstytucją obowiązującego
kształtu odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne (art. 4171
§ 4 k.c.). Nikt jednak nie podważa konstytucyjności art. 4171
§ 4 k.c., nie ma zatem
zasadniczych (konstytucyjnych) przeszkód, aby przyjąć odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne od chwili wejścia w
życie Konstytucji.
W judykaturze dominuje pogląd wyłączający możliwość bezpośredniego
stosowania art. 77 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji w takim sensie, że
miałby on stanowić samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych (por.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2004 r., V CK 376/03, nie publ.; z dnia
23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ., z dnia 19 listopada 2004 r.. V CK
250/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 98, z dnia 18 listopada 2005 r., IV CK 190/05,
"Biuletyn SN" 2005, nr 5, s. 10 i z dnia 29 czerwca 2007 r., I CSK 124/07, nie publ.
oraz uchwała Sąd Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC
2006, nr 9, poz. 148 i postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III
CZP 34/03, "Państwo i Prawo" 2003, nr 12, s. 119). Przepis ten zawiera jednak – co
nie może budzić wątpliwości – nowe normatywne treści i powinien co najmniej
wpływać na interpretację art. 417 k.c. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy art.
417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi
wystarczającą podstawę do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa za zaniechanie normatywne.
Treść art. 417 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on
dostatecznie pojemny, aby – interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji –
mógł objąć swym zakresem zastosowania odpowiedzialność Skarbu Państwa za
szkodę wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego.
Nie ma wątpliwości, że hipoteza tej normy obejmowała odpowiedzialność za szkodę
wyrządzoną także zaniechaniem. Przyjmowane w doktrynie i judykaturze szerokie
rozumienie pojęcia funkcjonariusza państwowego, obejmowało również osoby
powołane w drodze wyboru (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70). Przed dniem 1 września 2004
r. mogła budzić wątpliwości – na co wskazuje porównanie art. 417 i art. 4171
§ 4
k.c. – kwestia dopuszczalności przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za
zaniechanie normatywne w sytuacji, w której obowiązek wydania aktu prawnego nie
wynikał z przepisu prawa, a za potrzebą jego wydanie przemawiały np. zasady
współżycia społecznego, oraz dotycząca trybu stwierdzenia niezgodności z prawem
niewydania aktu normatywnego, a zwłaszcza, jaki organ ma orzekać o
bezprawności zaniechania.
Pierwszą wątpliwość wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00, uznając, że działanie niezgodne z prawem oznacza – w
kontekście regulacji konstytucyjnej – zaprzeczenie zachowania uwzględniającego
nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Niezgodność z prawem w świetle art.
77 ust. 1 Konstytucji powinna być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym
ujęciem źródeł prawa (art. 87-97 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż
tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, obejmujące obok
naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych,
określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych obyczajów.
Podzielając tę wykładnię, odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za
zaniechanie normatywne po wejściu w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r.
należy zatem ograniczyć do wypadków wyrządzenia szkody przez niewydanie aktu
normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.
Również druga ze wskazanych wątpliwości nie stanowi istotnego argumentu
przeciwko przyjęciu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za
zaniechanie normatywne przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
Jest oczywiste, że przewidziane w art. 417 k.c. w dawnym brzmieniu przesłanki
odpowiedzialności – w tym bezprawność – oceniał sąd powszechny. Względy
systemowe mogły przemawiać za pozostawieniem tej oceny w gestii Trybunału
Konstytucyjnego w wypadku czynnego bezprawia normatywnego, kompetencje
Trybunału nie objęły natomiast stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania
aktu normatywnego. W tym zakresie – na co zwrócono uwagę w literaturze i w
orzecznictwie – pozostała więc aktualna kompetencja sądu powszechnego (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03).
Warto także przypomnieć wiążący się z omawianym zagadnieniem fragment
uzasadnienia projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., w którym stwierdzono, że
kwestia wskazania środków pozwalających stwierdzić bezczynność legislacyjną,
gdy przepis prawa przewiduje obligatoryjne wydanie aktu normatywnego, wykracza
poza zakres projektu. Dopóki zatem system prawny nie przewiduje w zakresie
stwierdzenia zaniechania legislacyjnego stosownego środka, dopóty projektowana
regulacja nie może wymagać prejudykatu w tym zakresie, ponieważ nie może
odsyłać do nieistniejącego środka prawnego. W konsekwencji zaniechanie
legislacyjne będzie władny stwierdzić sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie
(art. 4171
§ 4 k.c.).
Skoro ustawodawca uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje do
wprowadzenia art. 4171
§ 4 k.c., to trzeba pamiętać, iż zobowiązanie to powstało
już z chwilą wejścia w życie Konstytucji. Nakaz interpretacji przepisów w zgodzie z
Konstytucją oznacza, że w razie braku regulacji szczegółowej należy – w miarę
możliwości – poszukiwać podstaw odpowiedzialności w regulacjach ogólnych. Są
zatem podstawy do stwierdzenia, że problemy, które obecnie rozwiązuje art. 4171
§
4 k.c., mogły zostać rozwiązane również pod rządem art. 417 k.c., interpretowanego
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przeszkody dla omawianej interpretacji nie
stanowił wąsko sformułowany przepis art. 418 k.c., ponieważ w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, został on uznany za niezgodny
z Konstytucją i – w myśl dominującego poglądu – utracił moc obowiązującą ze
skutkiem wstecznym od chwili wejścia w życie Konstytucji.
Za przyjętą interpretacją art. 417 k.c. – pozwalającą objąć nim także
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne –
przemawia również to, że dzięki takiej wykładni przepis ten będzie stanowił także
podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie
prawa wspólnotowego (w tym za zaniechanie implementacji dyrektywy we
właściwym terminie), która musi być uznana już od dnia przystąpienia do Unii
Europejskiej (1 maja 2004 r.), a więc jeszcze przed wejściem w życie art. 4171
§ 4
k.c. Odrzucenie poglądu, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1
Konstytucji, może być podstawą odpowiedzialności za zaniechanie normatywne,
prowadziłoby do konieczności konstruowania szczególnej podstawy
odpowiedzialności za naruszenie prawa wspólnotowego.
Przyjęta wykładnia, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1
Konstytucji, stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa za niewydanie aktu normatywnego oznacza, iż odpowiedzialność ta
obejmuje zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po dniu wejścia w życie
Konstytucji i wyrządziły szkodę. Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 417 k.c.,
interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie może być podstawą
odpowiedzialności za zaniechania normatywne rozpoczęte i zakończone przed
dniem 17 października 1997 r. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie
dominuje pogląd, że skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmują
okresu przed dniem 17 października 1997 r. (por. wyroki z dnia 11 lutego 2004 r., III
CK 68/03, nie publ., z dnia 13 lutego 2004 r., II CK 439/02, nie publ., z dnia 23
kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ., z dnia 8 grudnia 2004 r., I CK 303/04, "Izba
Cywilna" 2005, nr 10, s. 46, z dnia 18 lutego 2005 r., V CK 461/04 nie publ., z dnia
7 października 2003 r., IV CK 23/02, nie publ., z dnia 9 października 2003 r., I CK
150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz.132, z dnia 26 stycznia 2006 r., II CK 318/05, nie
publ., z dnia 11 maja 2006 r., I CSK 118/05 nie publ., z dnia 6 października 2004 r.,
I CK 447/03, nie publ., z dnia 20 października 2004 r., IV CK 96/06, nie publ., z dnia
11 stycznia 2007 r., II CSK 288/06, nie publ., z dnia 13 grudnia 2007 r., I CSK
315/07, nie publ., z dnia 14 września 2006 r., III CSK 102/06, nie publ., z dnia 12
września 2007 r., I CSK 220/07, nie publ. i z dnia 6 grudnia 2006 r., IV CSK 247/06,
nie publ.). Od tego poglądu Sąd Najwyższy odstępował jedynie w wyjątkowych
wypadkach (por. wyroki z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, nr 11,
poz. 209 i z dnia 10 października 2003 r., II CK 36/02, nie publ.).
Stanowisko Sądu Najwyższego wyłączające – przynajmniej co do zasady –
wsteczne działanie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie wyjaśnia jednak, czy
odpowiedzialność za zaniechanie normatywne wchodzi w rachubę, jeżeli stan
zaniechania normatywnego rozpoczął się przed wejściem w życie Konstytucji i trwał
po tym dniu, stanowiąc nadal źródło szkody.
Rozstrzygając ten problem, należy stwierdzić, że art. 417 k.c., interpretowany
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić podstawę odpowiedzialności
tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe (rozpoczęte) po wejściu w życie
Konstytucji. Przemawia za tym przede wszystkim analogia do art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r., której zastosowanie jest uzasadnione, ponieważ Konstytucja
nie zawiera reguł intertemporalnych dotyczących art. 77 ust. 1. W literaturze
wskazuje się, że gdy akt prawny nie zawiera przepisów rozwiązujących określony
problem międzyczasowy, należy rozważyć uzyskanie takiej podstawy w drodze
wnioskowania per analogiam legis. W art. 5 ustawy ustawodawca przypisał
decydujące znaczenie – z punktu widzenia prawa międzyczasowego – chwili
powstania stanu prawnego, a więc także powstania zaniechania normatywnego.
Nie ma znaczenia, kiedy powstała lub ujawniła się szkoda oraz czy ma ona
charakter narastający w czasie, jeżeli stan zaniechania normatywnego powstał
przed dniem 1 września 2004 r., wówczas art. 417 k.c. (w obecnym brzmieniu) i art.
4171
§ 4 k.c. nie mają zastosowania, chociażby po tym dniu powstała (ewentualnie
zaczęła nastać) szkoda spowodowana tym zaniechaniem. Według tego rozwiązania
należy oceniać również skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Argumentu wspierającego to rozwiązanie dostarcza także przyjęte w art. XLIX
§ 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny
(Dz.U. Nr 16 poz. 94 – dalej: "p.w.k.c.") rozstrzygnięcie problemu
intertemporalnego, dotyczące stosowania przepisów kodeksu cywilnego o skutkach
niewykonania zobowiązań i o zwłoce wierzyciela do zobowiązań powstałych przed
wejściem kodeksu w życie. Wynikający z art. XLIX § 3 p.w.k.c. wniosek (a
contrario), że do oceny niewykonania zobowiązań i zwłoki wierzyciela, które
powstały w okresie obowiązywania starej ustawy, stosuje się ustawę
dotychczasową, przemawia na rzecz poglądu, iż do oceny powstałego przed dniem
17 października 1997 r. zaniechania normatywnego nie stosuje się art. 77 ust. 1
Konstytucji. W konsekwencji art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji
może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej tylko za zaniechanie
normatywne powstałe (rozpoczęte) po wejściu w życie Konstytucji.
Ponadto przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za
powstałe przed dniem 17 października 1997 r. i trwające od kilkudziesięciu lat
zaniechanie normatywne nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym, odpowiedzialność
bowiem odszkodowawcza za zaniechanie normatywne nie jest właściwym
instrumentem korygowania tego rodzaju sytuacji, ponieważ aksjologia systemu
nakazuje uwzględniać znacznie więcej czynników niż tylko wyrządzenie szkody.
Tego zadania nie może się podjąć sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie, a
jedynie sam ustawodawca.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.