Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 44/09
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Wojciech Katner
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Mariusza J. przeciwko Skarbowi Państwa
– Wojskowemu Biuru Emerytalnemu w P. o nadanie klauzuli wykonalności
ostatecznej decyzji administracyjnej, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 9 lipca 2009 r. zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r.:
„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o nadanie klauzuli
wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej Wojskowego Komendanta
Uzupełnień przyznającego na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września
2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: . Dz.U. z 2008 r., Nr
141, poz. 892 ze zm.) świadczenie pieniężne w związku ze zwolnieniem z
zawodowej służby wojskowej?"
podjął uchwałę:
Nie jest dopuszczalne nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji
administracyjnej Wojskowego Komendanta Uzupełnień o przyznaniu na
podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.)
świadczenia pieniężnego w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby
wojskowej.
Uzasadnienie
Wnioskodawca wniósł o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji
Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. co do kwoty 23 335,10 zł, twierdząc, że
decyzją tą została mu przyznana kwota 25 691,16 zł, stanowiąca równowartość 12
uposażeń, lecz dłużnik wypłacił mu jedynie kwotę 6980,40 zł. Do wniosku wierzyciel
dołączył decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. z dnia 22 sierpnia
2006 r., mocą której przyznano mu świadczenie pieniężne wypłacone przez okres
jednego roku po zwolnieniu z zasadniczej służby wojskowej, licząc miesięcznie po
2140,93 zł za okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. W
decyzji tej wskazano, że wypłaty świadczenia dokona Wojskowe Biuro Emerytalne
w P., oraz umieszczono klauzulę, że decyzja jest ostateczna, prawomocna i
podlega wykonaniu.
Sąd Rejonowy wniosek odrzucił, przyjmując niedopuszczalność drogi
sądowej. Uznał, że administracyjne tytuły wykonawcze realizowane są w trybie
przewidzianym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej:
"u.p.e.a."), a rozpoznając zażalenie wierzyciela, Sąd Okręgowy przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne o treści sformułowanej
na wstępie uchwały. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle
wykładni przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 140, poz. 892 ze zm. – dalej:
"u.s.w.ż.z"), art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 2-6 u.p.e.a. Artykuł 95 pkt 1 u.s.w.ż.z.
stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie
od odprawy (art. 94 u.s.w.ż.z.) przysługuje należność pieniężna przez okres
jednego roku po zwolnieniu ze służby, wypłacana co miesiąc w wysokości kwoty
uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w
ostatnim dniu pełnienia służby. Od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu
przysługuje zainteresowanemu odwołanie do organu wyższego stopnia na
zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz skarga do
właściwego sądu administracyjnego. Jeżeli więc w sprawach o uposażenie
przewidziane w art. 95 u.s.w.ż.z. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to
droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna; tym samym
sprawa o to uposażenie jest sprawą administracyjną, a nie cywilną. To stwierdzenie
nie budzi zastrzeżeń i zostało przyjęte przez Sądy obu instancji. Problem
sprowadza się do tego, czy ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna
przyznająca to uposażenie stanowi tytuł egzekucyjny, o którym mowa w art. 777 § 1
pkt 3 k.p.c. i czy możliwe jest nadanie mu sądowej klauzuli wykonalności.
Artykuł 777 § 1 pkt 3 k.p.c. stanowi, że tytułem egzekucyjnym są "inne"
orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze
egzekucji sądowej. Nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że walor tytułu
egzekucyjnego określonym aktom prawnym może nadać tylko ustawa, a nie wola
podmiotów – stron stosunku zobowiązaniowego. Oznacza to, że musi istnieć
wyraźna norma, pozwalająca na zaliczenie konkretnej decyzji administracyjną do
tytułów, o których stanowi art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. (...) Należy podnieść, że art. 777
k.p.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego jego zasięg działania
nie może być zmieniony lub wyłączony. Oznacza to, że jego rozszerzająca
wykładnia nie znajduje uzasadnienia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16
października 2008 r., III CZP 99/08, OSNC 2009, nr 10, poz. 133).
Zasada praworządności polega na ścisłym rozumieniu przepisów prawa, co
ma zapewnić wierzycielom pełną i skuteczną ochronę ich praw podmiotowych,
jeżeli znajdują uzasadnienie w obowiązującym prawie. Treść art. 777 § 1 pkt 3
k.p.c. nawiązuje do powszechnie przyjętej zasady, że orzeczenie sądowe podlega
realizacji w drodze egzekucji sądowej, a decyzja lub postanowienie administracyjne
w drodze egzekucji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady dopuszczalne są tylko
wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy. Jeśli więc w postępowaniu
rozpoznawczym dotyczącym przyznania żołnierzowi zawodowemu dodatkowego
uposażenia przewidzianego w art. 95 pkt 1 u.s.w.ż.z. właściwa jest droga
administracyjna, to odnosi się on również do postępowania egzekucyjnego w
administracji, skoro nie ma przepisu ustawowego pozwalającego na zaliczenie
decyzji administracyjnej przyznającej takie uposażenie do tytułów egzekucyjnych, o
jakich mowa w art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.
Zgodnie z art. 758 k.p.c., sprawy egzekucyjne należą do właściwości sądów
rejonowych i działających przy nich komorników. Należy podzielić pogląd, że
przepis ten jest odpowiednikiem art. 2 k.p.c., rozstrzygającym o drodze sądowej w
sprawach egzekucyjnych. Dotyczy on także uregulowania zawartego w art. 777 § 1
pkt 3 k.p.c. Realizacja przymusu egzekucyjnego na podstawie przepisów kodeksu
postępowania cywilnego dotyczy spraw cywilnych sensu largo, tymczasem – co jest
poza sporem – należność przyznana wnioskodawcy decyzją administracyjną
wynika ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, a do rozpoznania roszczeń
wynikających z tego stosunku nie są powołane sądy powszechne, gdyż są to
sprawy administracyjne rozpoznawane w trybie postępowania administracyjnego
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO 12/96,
OSNAPUS 1997, nr 7, poz. 120).
Rozróżnienie między należnością mającą charakter cywilnoprawny i
należnością mającą charakter administracyjny należy mieć na względzie przy
analizie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97 (OSNC
1997, nr 8, poz. 98), zgodnie z którą wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.c.
ostateczna decyzja administracyjna, którą przyznano odszkodowanie, a więc
należność cywilnoprawną stanowi tytuł egzekucyjny podlegający wykonaniu w
drodze egzekucji sądowej. Należy także wskazać, że w uchwale z dnia 23 maja
2003 r., III CZP 27/03 (OSNC 2004, nr 3, poz. 37) Sąd Najwyższy przyjął, iż
administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na ubezpieczenia zdrowotne
i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt
3 k.p.c. Stanowisko to Sąd Najwyższy uzasadnił wykładnią celowościową i
systemową art. 24 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887), w których przewidziano, że
egzekucja analizowanych należności może być prowadzona zarówno w drodze
administracyjnej, jak i sądowej. Wskazano więc przepis ustawy, który przewiduje
egzekucję sądową, a tym samym zachowano wymagania wynikające z art. 777 § 1
pkt 3 k.p.c.
Te wymagania nie są spełnione ze względu na brak szczególnego przepisu w
odniesieniu do rozważanej należności z tytułu dodatkowego uposażenia żołnierza
zawodowego, co uzasadnia wniosek, że decyzja przyznająca żołnierzowi tę
należność nie może być uznana za tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt
3 k.p.c., a tym samym droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawie o nadanie jej
klauzuli wykonalności. Tę ocenę potwierdza uchwała Sadu Najwyższego z dnia 29
listopada 2007 r., III CZP 106/07 (OSNC 2008, nr 12, poz. 134), w której przyjęto,
że roszczenia żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych należnych na
podstawie art. 75 ust. 3 u.s.w.ż.z., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu
administracyjnym.
W uzasadnieniu postanowienia, w którym przedstawiono Sądowi
Najwyższemu zagadnienie prawne, Sąd Apelacyjny wskazał, że wątpliwości co do
jego rozstrzygnięcia wynikają także z przyjętej w postępowaniu egzekucyjnym w
administracji konstrukcji pojęcia wierzyciela. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez
wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub
jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub
zabezpieczającym; wierzycielem – w rozumieniu tych przepisów – może być jedynie
podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze, nie może
nim być natomiast osoba fizyczna lub inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty te,
które w postępowaniu cywilnym nie mogą być wierzycielami, w postępowaniu
egzekucyjnym lub w administracji mogą jedynie za „pośrednictwem” wierzyciela – w
rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej w administracji – wnosić o wszczęcie
postępowania administracyjnego, w którym nie są stroną. Taki stan prawny
uzasadnia pytanie o ochronę praw takiego podmiotu w tym postępowaniu, a w
szczególności rzeczywistej możliwości i skuteczności egzekwowania należności
przyznanych ostateczną decyzją administracyjną.
Podejmując to zagadnienie należy stwierdzić, że istotnie w administracyjnym
postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem nie jest podmiot, na rzecz którego ma
być prowadzona egzekucja, lecz jest nim organ, któremu ustawa powierza
realizowanie tej funkcji. Dotyczy to również sytuacji, w których egzekucja toczy się
na rzecz osoby innej niż podmiot publicznoprawny. Ze względu na to, że egzekucja
administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, podmiot ten nie uzyskuje
statusu wierzyciela w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, a funkcję tę pełni wskazany w ustawie organ. Podmioty „prywatne”
mogą tylko za pośrednictwem tak określonego wierzyciela wnosić o wszczęcie
egzekucji administracyjnej, gdy mają w tym interes prawny. Przyjmuje się, że jeżeli
podstawą egzekucji są indywidualne akty administracji, wierzycielem jest organ,
który wydał akt w pierwszej instancji.
Stosownie do art. 2 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do
obowiązków określonych w tym przepisie, gdy wynikają one z decyzji lub
postanowień właściwych organów albo – w zakresie administracji rządowej i
jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że
przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 §
1 u.p.e.a.). Wprawdzie art. 2 u.p.e.a. nie wymienia należności wnioskodawcy wśród
obowiązków egzekwowanych w drodze egzekucji administracyjnej, jednak zgodnie
przyjmuje się, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej nie
decyduje jego charakter, ale ustalenie organów (sądów powszechnych lub organów
administracji publicznej), w których właściwości obowiązek ten pozostaje. Nie ulega
wątpliwości, że orzekanie o należności wnioskodawcy należy do właściwości
organów administracji publicznej, a ponadto – jak wskazano – nie ma przepisu
szczególnego zastrzegającego dla tego obowiązku tryb egzekucji sądowej.
W myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze
egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – w odniesieniu do
obowiązków wynikających z orzeczeń sądów albo innych organów albo
bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio
zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do
czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej
bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego
interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Artykuł 6 § 1
u.p.e.a. nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia działań celem wszczęcia
postępowania egzekucyjnego, a na bezczynność wierzyciela przysługuje skarga
podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku
niewykonania obowiązku (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Użycie w powołanych przepisach
określenia „podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w
wyniku niewykonania obowiązku” uzasadnia wniosek, że podmiotami tymi mogą
być także osoby fizyczne. Ponadto ustawodawca uregulował drugi środek
zaskarżenia w postaci skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego,
służący przeciwdziałaniu bezczynności wierzyciela oraz bezczynności organu
egzekucyjnego (art. 54 § 1 u.p.e.a.).
Przyznanie legitymacji do skorzystania ze wskazanych środków zaskarżenia,
przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji osobom,
których interes prawny lub faktyczny został naruszony niewykonaniem obowiązku
polegającego na wszczęciu i wyegzekwowaniu przyznanych im należności w
drodze egzekucji administracyjnej służy zwiększeniu skuteczności tych rozwiązań i
daje gwarancje realizacji tych przepisów.
Konkludując należy stwierdzić, że jakkolwiek przewidziane w ustawie o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwości żądania przez osobę
fizyczną wyegzekwowania należności wynikających z decyzji administracyjnej nie
są zadowalające z perspektywy cywilistycznej interpretacji pojęcia wierzyciela, to
jednak nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż rozwiązania te nie
zapewniają wyegzekwowania należności wnioskodawcy w postępowaniu
egzekucyjnym w administracji. Trzeba uwzględnić odmienność tego postępowania
od postępowania cywilnego, przy czym odmienny sposób egzekwowania
należności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie oznacza, że jest on
mniej efektywny.
W rozważaniach nad przedstawionym zagadnieniem prawnym nie można
pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., SK 12/99 (OTK
Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 143), w którym stwierdzono, że art. 1 k.p.c. rozumiany w
ten sposób, iż w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia
dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja
administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z ust. 3 Konstytucji. Z
tego wyroku wynika, że istnieje droga sądowa w sprawach dotyczących zobowiązań
pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna. Odnosząc to do
okoliczności sprawy należy stwierdzić, że droga sądowa nie jest dopuszczalna w
sprawie, w której żołnierz zawodowy dowodzi, że spełnione zostały ustawowe
przesłanki do zasądzenia na jego rzecz dodatkowego uposażenia; w tym zakresie
ustawodawca przyjął drogę postępowania administracyjnego.
Wydanie takiej decyzji stanowiłoby natomiast źródło cywilnoprawnego
zobowiązania Skarbu Państwa, a po stronie uprawnionego powstałoby
cywilnoprawne roszczenie o zapłatę tej kwoty. Nie można więc wykluczyć
możliwości wniesienia powództwa o zasądzenie kwoty określonej decyzją
administracyjną, a wydanie ostatecznej decyzji nie powinno stanowić w tym
przeszkody. Jest tak dlatego, że zarzut rei indicatae dotyczy tylko przypadku, w
którym poprzednio orzekał sąd, a ponadto dopiero wydanie decyzji powoduje
powstanie zobowiązania, a sprawa sądowa dotyczyła wykonania istniejącego
zobowiązania. Nie można też wykluczyć roszczenia odszkodowawczego w razie
wykazania szkody wynikłej z niewykonania ostatecznej decyzji. Możliwość
wykorzystania tych konstrukcji prawnych nie uzasadnia jednak podjęcia uchwały o
innej treści.