Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 45/09
POSTANOWIENIE
Dnia 9 lipca 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Wojciech Jan Katner
SSN Krzysztof Strzelczyk
Protokolant Iwona Budzik
w sprawie z powództwa R. K.
przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R.
o zapłatę,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 9 lipca 2009 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny w […]
postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2009 r.,:
„Czy samorządowe kolegium odwoławcze, które wydało decyzję,
o której mowa w art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest statio fisci Skarbu Państwa
w sprawie o odszkodowanie wytoczonej na podstawie wymienionego
przepisu ustawy?”
Odmawia podjęcia uchwały.
2
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2.04.2009 r. Sąd Apelacyjny przedstawił Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości o treści sformułowanej w sentencji uchwały, Zagadnienie to wynikło na
tle następujących ustaleń faktycznych.
Burmistrz Miasta D. wydał w dniu 1.08.2002 r. decyzję w sprawie ustalenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję w postaci stacji
paliw płynnych z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr 438/12 w D., położoną
przy ul. K. W toku tego postępowania administracyjnego powód R. K. poniósł
koszty związane z opracowaniem raportu nt. oddziaływania inwestycji na
środowisko w kwocie 3.050 zł, przeprowadzeniem oględzin przez Powiatową Stację
Sanitarno – Epidemiologiczną w wysokości 129,17 zł, opłatę skarbową w kwocie
190 zł oraz koszty opracowania projektu organizacji ruchu w kwocie 732 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27.11.2002 r. stwierdziło
nieważność tej decyzji Burmistrza, a rozpoznając sprawę ponownie – w wyniku
odwołania powoda – decyzją z dnia 3.02.2003 r. postanowiło o utrzymaniu w mocy
poprzedniej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny– w następstwie skargi
powoda – wyrokiem z dnia 20.01.2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdził, że decyzja Burmistrza m. D.
odpowiadała prawu. Kolegium w toku ponownego rozpoznania sprawy postanowiło
umorzyć postępowanie z powodu bezprzedmiotowości sprawy. Ustalono, że
w decyzji Burmistrza zastrzeżono, że jej ustalenia są ważne przed dwa lata, od daty
stwierdzenia jej ostateczności, co nastąpiło w dniu 24.10.2002 r. W rezultacie
decyzja straciła ważność z dniem 24.10.2004 r. Biegły, na zlecenie powoda,
oszacował wysokość utraconych przez powoda korzyści w związku z utratą
ważności decyzji Burmistrza na kwotę 349.238 zł. Po bezskutecznym wezwaniu
o zapłatę odszkodowania, powód wytoczył powództwo przeciwko Samorządowemu
Kolegium Odwoławczemu o zasądzenie kwoty 79.1012,17 zł.
Sąd Okręgowy powództwo oddalił. Uznał, że art. 287 ustawy z 30.08.2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270
3
ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 167, poz. 1692) nie
stanowi samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego. Takie podstawy
zamieszczone są w kodeksie cywilnym, w szczególności w art. 417 – 4172
k.c.
Skoro jednak zdarzenie wyrządzające szkodę w postaci decyzji Kolegium z dnia
27.11.2002 r. i 3.02.2003 r., zaistniały przed 1.09.2004 r. (data wejścia w życie
wskazanej ustawy nowelizującej kodeks cywilny), to zgodnie z art. 5 ustawy z dnia
17.06.2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (...) zastosowanie mają przepisy
obowiązujące przed 1.09.2004 r., w szczególności art. 153 i 160 k.p.a. Powód nie
wykazał jednak, aby wskazane decyzje Kolegium były dotknięte wadami z art. 156
§ 1 k.p.a. Brak było więc podstaw uzasadniających jego roszczenie
odszkodowawcze.
Rozpoznając apelację powoda Sąd Apelacyjny powziął poważne
wątpliwości, które sformułował w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia. Sąd Apelacyjny podniósł, że merytoryczna ocena
roszczenia powoda powinna być dokonana na podstawie art. 4171
§ 2 w związku
z art. 417 k.c., gdyż sytuację prawną stron sporu ukształtowała dopiero decyzja
Kolegium z dnia 12.07.2005 r., bowiem dopiero wówczas powstało roszczenie
odszkodowawcze powoda. Merytoryczne rozpoznanie żądania powoda będzie
możliwe po wyjaśnieniu statusu prawnego samorządowych kolegiów
odwoławczych; w szczególności uznanie tych kolegiów za stationes fisci Skarbu
Państwa umożliwi prawidłowe oznaczenie strony powodowej i merytoryczną ocenę
roszczenia powoda. Sąd Apelacyjny wskazuje, że istnieją bowiem argumenty
przemawiające za uznaniem tych kolegiów za organy samorządu terytorialnego, jak
też za zakwalifikowaniem ich do państwowych jednostek organizacyjnych bez
osobowości prawnej w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii
zastosowania art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c., co prowadziłoby do odrzucenia pozwu.
Jest bowiem bezsporne, że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają
osobowości prawnej; żaden też przepis nie przyznaje im zdolności prawnej, co
4
uzasadniałoby zaliczenie ich do jednostek organizacyjnych, o których mowa w art.
331
§ 1 k.c. (ustawowe osoby prawne). Prowadzi to do wniosku, że samorządowe
kolegia odwoławcze nie mają zdolności sądowej, a tym samym oznaczenie
w sprawie jako pozwanego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.
uzasadniałoby odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c. Na tę
kwestię nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. Sąd Apelacyjny wskazał, że z okoliczności
faktycznych sprawy uzasadniających żądanie wynika jednoznacznie, że zamiarem
powoda było w istocie pozwanie podmiotu władzy publicznej, którego organ wydał
decyzje administracyjne będące zdarzeniem powodującym szkodę. Powództwo
winno być zatem skierowane w stosunku do tego podmiotu, który ma osobowość
prawną i zdolność sądową. Wskazanie tego podmiotu wymaga jednak uprzedniego
rozstrzygnięcia, czy samorządowe kolegium odwoławcze jest samorządową
jednostką organizacyjną określonego podmiotu samorządu terytorialnego, czy też
państwową jednostką organizacyjną, z której działalnością wiąże się dochodzone
roszczenie i której właściwy organ podejmie czynności procesowe za Skarb
Państwa, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli
dopiero – zdaniem Sądu Apelacyjnego – dokonać uściślenia oznaczenia strony
pozwanej na podstawie art. 350 k.p.c.
Można wyrazić wątpliwość, czy uściślenie oznaczenia strony pozwanej
w sprawie może nastąpić na podstawie art. 350 k.p.c. Tryb sprostowania
przewidziany w tym przepisie służy do usunięcia z tekstu orzeczenia
niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych
omyłek, a nie do naprawy poważniejszych wad orzeczenia. Oznacza to, że wady
orzeczenia musi charakteryzować cecha oczywistości, która jednocześnie
wyznacza granicę dopuszczalności sprostowania. Powstaje pytanie, czy taka
oczywista niedokładność występuje w sytuacji, gdy powód (który nie korzystał
jednak z profesjonalnego pełnomocnika) wskazał w pozwie jako stronę pozwaną
jednostkę organizacyjną bez zdolności sądowej, a Sąd I instancji rozpoznał sprawę
merytorycznie, w warunkach ważności postępowania (art. 379 pkt 2 k.p.c.).
Odpowiedź na to pytanie – w okolicznościach sprawy – jest złożona.
Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 202 zd. 2 k.p.c. Przepis ten wyraźnie
stanowi, że okoliczności, które uzasadniają odrzucenie pozwu, jak również brak
5
zdolności procesowej, brak należytego umocowania pełnomocnika, brak w składzie
jego organów lub niedziałanie przedstawiciela ustawowego sąd bierze pod rozwagę
z urzędu, w każdym stanie sprawy. Odnosząc to do okoliczności sprawy stwierdzić
należy, że przepis ten obligował Sąd Okręgowy do podjęcia określonych czynności
procesowych, zmierzających do wyjaśnienia statusu prawnego samorządowego
kolegium odwoławczego, które nie ma zdolności sądowej, niezależnie od tego, czy
uzna się je za samorządową, czy też za państwową jednostkę organizacyjną.
To stwierdzenie obligowało Sąd Okręgowy, aby stosownie do art. 5 k.p.c. udzielić
powodowi niezbędnych pouczeń. Gdyby powód nadal wskazywał jako pozwanego
samorządowe kolegium odwoławcze twierdząc, że jest to podmiot odrębny od
Skarbu Państwa względnie jednostki samorządu terytorialnego, to wówczas
zastosowanie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c. nie budzi wątpliwości. Zgodnie z uchwałą
Sądu Najwyższego z dnia 19.04.2001 r. III CZP 10/01 (OSNC 2001, nr 10,
poz. 147) sąd nie jest władny oznaczyć Skarbu Państwa jako strony powodowej
wówczas, gdy żądanie oparte zostało na twierdzeniu, że jednostka wskazana jako
strona powodowa jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa (por. też wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 7.05.2008 r. II CSK 10/08, nie publik.). Tę samą regułę
należy odnieść do samorządowej jednostki organizacyjnej gminy, powiatu lub
województwa. Natomiast gdyby powód – po pouczeniu przez sąd – wskazał Skarb
Państwa jako stronę, zaś samorządowe kolegium odwoławcze jako jednostkę
organizacyjną z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, to zgodnie
przyjmuje się, że jest to sprecyzowanie oznaczenia strony (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 4.02.2004 r. I CK 342/03, niepublik., z dnia 6.06.2001 r.
V CK 34/02, niepublik., z dnia 8.01.2003 r. II CKN 90/02, niepublik.). W wyroku
z dnia 22.06.2006 r. V CSK 139/06 (niepublik.) Sąd Najwyższy podkreślił, że
powód, na którym ciąży obowiązek oznaczenia strony pozwanej, może uściślić jej
oznaczenie, jeżeli nie prowadzi ono do naruszenia tożsamości stron, a mylne
oznaczenie w pozwie strony pozwanej nie daje podstawy do odrzucenia pozwu,
gdy z przebiegu procesu widocznie jest, kogo powód miał właściwie zamiar
pozwać. Stanowisko to należy podzielić. Należy dodać, że w razie oznaczenia
strony pozwanej jako Skarb Państwa – Samorządowe Kolegium Odwoławcze,
czynności procesowe za Skarb Państwa mógłby – z mocy art. 67 § 2 k.p.c. –
6
podejmować prezes tego Kolegium. W razie zaś oznaczenia strony pozwanej, jak
np. Województwo […] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czynności
procesowe mógłby także podejmować prezes Kolegium, dysponując jednak
pełnomocnictwem organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego.
W sprawie tych czynności nie dokonał Sąd Okręgowy, co powoduje, że
postępowanie przed tym sądem dotknięte jest nieważnością (art. 379 pkt 2 k.p.c.).
Sąd Apelacyjny dostrzegł, że samorządowe kolegium odwoławcze nie ma zdolności
sądowej, co wziął pod rozwagę z urzędu (art. 202 k.p.c.). Nie podjął jednak
czynności procesowych zmierzających do właściwego oznaczenia strony pozwanej,
lecz podjął postanowienie o przedstawieniu Sądowi Najwyższemu zagadnienia
prawnego budzącego poważne wątpliwości, przy czym postępowanie przed Sądem
Apelacyjnym nadal toczyło się z udziałem strony pozwanej oznaczonej jako
Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to, że i to postępowanie toczyło się
z udziałem strony nie mającej zdolności sądowej, a więc także dotknięte było
nieważnością. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydane na podstawie art.
390 § 1 k.p.c. może być podjęte tylko w postępowaniu, które nie jest dotknięte
nieważnością (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21.11.2001 r., III CZP
74/02, OSNC 2003, nr 6, poz. 46). Brak więc podstaw do podjęcia uchwały.
2. Podejmując jedynie na marginesie problem statusu prawnego
samorządowego kolegium odwoławczego stwierdzić wstępnie należy, że potrzeba
rozstrzygnięcia tej kwestii wiąże się z treścią art. 287 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17.06.2004 r.
o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,
poz. 1642). Stosownie do tego przepisu w przypadku, gdy sąd administracyjny
uchyli zaskarżoną decyzję (a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy
postępowanie) lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę
uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności, stronie, która poniosła szkodę, służy
odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W okolicznościach sprawy jest
poza sporem, że decyzję wywołującą szkodę wydało Samorządowe Kolegium
Odwoławcze, a więc – zgodnie z powołanym przepisem – odszkodowanie służy od
tego organu. Tymczasem odpowiedzialność odszkodowawczą można przypisać
podmiotom prawa cywilnego mającym osobowość prawną, której nie ma Kolegium.
7
Statusu prawnego samorządowego kolegium odwoławczego dotyczy przede
wszystkim ustawa z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz kodeks postępowania
administracyjnego (ustawa dnia 14.06.1960 r., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze
zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych (...) kolegia są
organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania
administracyjnego i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej, należących do właściwości jednostki samorządu
terytorialnego (chyba, że przepis szczególny nie stanowi inaczej), jak tez orzekają
w innych sprawach. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi do
rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia
postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.
definiując pojęcie „organy jednostek samorządu terytorialnego” wymienia także
samorządowe kolegia odwoławcze. Te przepisy przywołuje się do uzasadnienia
poglądu, że z procesowego punktu widzenia kolegia są organami wyższego stopnia
w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a podstawowym (choć
nie jedynym) ich zadaniem jest rozpatrywanie odwołań od wydawanych przez te
organy decyzji administracyjnych. Takie stanowisko przedstawił Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.04.1999 r. k. 3/99 (OTK ZU 1994, nr 4, poz. 73)
stwierdzając, że kolegia nie mają statusu organów konstytucyjnych, jednak są
organami odwoławczymi o charakterze administracyjnym. Kolegia służą
zapewnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ramach struktur
samorządu terytorialnego, a ich działalność jest niezależna od administracji
rządowej. Podobny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
dnia 16.02.2004 OW 43/04 (ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 18) stwierdzając, że
organem samorządu terytorialnego jest także samorządowe kolegium odwoławcze,
które pełni funkcje organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek
samorządu terytorialnego. Także Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1.06.2000
r. III RN 179/99 (ONSP 2001, nr 9, poz. 294) przyjął, że na użytek postępowania
administracyjnego i sądowo-administracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze
są traktowane jako organy jednostek samorządu terytorialnego. Można więc
stwierdzić, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w praktyce organów wymiaru
8
sprawiedliwości panuje zgodny pogląd, że w postępowaniu administracyjnym oraz
sądowo-administracyjnym samorządowe kolegia odwoławcze traktowane są jako
organy jednostek samorządu terytorialnego.
3. Bardziej złożony jest problem związany z określeniem pozycji ustrojowej
samorządowych kolegiów odwoławczych. Najogólniej można stwierdzić, że
w piśmiennictwie da się wyróżnić zwolenników trzech grup poglądów 1) tych, którzy
zaliczają samorządowe kolegia odwoławcze do organów administracji rządowej,
2) druga traktuje je jako organy samorządu terytorialnego, 3) trzecia, kwalifikuje
kolegia jako organy administracji publicznej nowego typu, których bez zastrzeżeń
nie można klasyfikować do którejś z wymienionych dwóch grup. Nie zachodzi
potrzeba omawiania argumentacji, do której odwołują się zwolennicy tych poglądów
z tego względu, że w sprawie chodzi jedynie o wskazanie podmiotu, który ponosi
odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną decyzją wydaną przez
samorządowe kolegium odwoławcze. Należy zauważyć, że zachodzi pewna
niespójność między art. 287 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi a przepisem art. 4171
k.c. Zgodnie art. 4171
§ 1 k.c.
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania lub
zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę
z mocy prawa; natomiast art. 287 Prawa o postępowaniu (...) odszkodowanie
przysługuje od organu, który wydal decyzję, czyli – jak w przypadku kolegiów –
organ pozbawiony bytu prawnego. To skłania do poszukiwania argumentów
uzasadniających pogląd, że pod względem ustrojowym samorządowe kolegia
odwoławcze należy zaliczyć do państwowych jednostek organizacyjnych.
Za przyjęciem tego poglądu przemawiają następujące argumenty:
Po pierwsze, samorządowe kolegia odwoławcze są niewątpliwie organami quasi –
sądowymi. Organy te spełniają bowiem głównie funkcje orzecznicze rozpatrując
odwołania od decyzji administracyjnych oraz weryfikując te decyzje
w nadzwyczajnych trybach postępowania zgodnie z przepisami kodeksu
postępowania administracyjnego. Niezawisłość orzeczniczą zapewnia z jednej
strony niezależność osobista i nieusuwalność członków kolegiów, z drugiej zaś, ich
9
samodzielny byt organizacyjny i brak organizacyjnej podległości oraz
samodzielność w sferze finansów publicznych.
Po drugie, w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do uznania
samorządowego kolegium odwoławczego za organy określonej jednostki
samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) jako osoby prawnej.
Nie reprezentują też wspólnoty samorządowej, którą tworzy z mocy prawa ogół
mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Samorządowe
kolegia odwoławcze są strukturami organizacyjnymi wyodrębnionymi. Samorząd
terytorialny jest formą ustroju administracyjnego konkretnej wspólnoty terytorialnej,
w których każda wyposażona jest w podmiotowość prawa publicznego i osobowość
prawa cywilnego. Określenie ustawowe użyte w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w odniesieniu
do kolegiów jako „organów samorządu terytorialnego” można więc uznać za skrót
myślowy i językowy, skoro samorządowe kolegium odwoławcze – z ustrojowego
punktu widzenia – nie jest organem żadnej wspólnoty terytorialnej, a przymiotnik
„samorządowy” oznacza tyle, że organ ten rozpatruje sprawy należące do
właściwości samorządu.
Po trzecie, zgodnie z art. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych –
kolegia te są państwowymi jednostkami budżetowymi. Tak samo sytuuje je art. 20
ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 49, poz. 2106 ze
zm.). Stosownie do przepisów ostatnio powołanej ustawy, jednostki sektora
finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych w tej
ustawie oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe
osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające zdolności
prawnej. Do tej ostatniej kategorii zalicza się samorządowe kolegia odwoławcze.
Ma to istotne znaczenie dla określenia ich jako wyodrębnionej jednostki
organizacyjnej.
Po czwarte, nadzór na działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes
Rady Ministrów (art. 3a ustawy o samorządowych... który określa też obszar ich
właściwości miejscowej (art. 2a tej ustawy), powołuje członków kolegium (art. 5 i 6
tej ustawy), jemu też składane są aktualne informacje o działalności kolegium
10
(art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy). Uzasadnia to wniosek, że istnieją liczne powiązania
między kolegiami a administracją rządową.
Te argumenty uzasadniają pogląd, że samorządowe kolegium odwoławcze
jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w sprawie o wynagrodzenie szkody
wyrządzonej decyzją wydaną przez to kolegium (art. 287 pkt 1 ustawy z dnia
30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.
md