Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 187/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 sierpnia 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)
SSN Antoni Górski (sprawozdawca)
SSN Marek Sychowicz
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa Ewy Ż. i Janiny Ż. – G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie L.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 12 sierpnia 2009 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 12 listopada 2008 r.,
oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
2
Powódki wnosiły o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa 250.000 zł.
odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy pozwanego przez to,
że doprowadzili do niemożności zwrotu im wywłaszczonej działki nr 49/4 położonej
w L., która nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Pozwany wnosił o oddalenie powództwa.
Sąd Okręgowy w L. wyrokiem wstępnym z dnia 1 sierpnia 2008 r. uznał
roszczenie wódek za usprawiedliwione co do zasady.
Apelacja pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody L. od tego orzeczenia
została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 12 listopada 2008 r., przy
przyjęciu następujących ustaleń faktycznych.
W dniu 17 kwietnia 1975 r. powódki sprzedały Skarbowi Państwa w trybie
art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (Dz. U. z 19 74 r. Nr 10 poz. 64) nieruchomość położoną w L. o pow.
3,7232 ha, która miała być przeznaczona pod budowę trasy komunikacyjnej. Kiedy
okazało się, że na ten cel wykorzystano tylko część wywłaszczonej nieruchomości,
powódki w dniu 18 września 1992 r. wystąpiły do Urzędu Rejonowego w L. o zwrot
pozostałej części.
Decyzją z dnia 2 lipca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł
o zwrocie powódkom tylko kawałka pozostałej nieruchomości o pow. 0,7873 ha, nie
odnosząc się do żądania zwrotu jej reszty. Poza przedmiotem rozstrzygnięcia
pozostała m.in. nieruchomość o pow.1,977 ha, oznaczona obecnie nr 49/4,
wykorzystywana pod zabudowę mieszkaniową przez Spółdzielnię Mieszkaniową
„C.” w L. Odwołanie powódek od tej decyzji nie zostało uwzględnione. W decyzji
odmownej z dnia 24 września 1993 r. Wojewoda L. przyznał wprawdzie, iż ta
działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale stwierdził
jednocześnie, że ponieważ stoją na niej budynki wielorodzinne, jej zwrot „trudno
sobie wyobrazić”.
Decyzję Wojewody zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego
Zarząd Miasta L. oraz powódki. Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 1994
3
r. oddalił skargę Zarządu Miasta, a postępowanie ze skargi powódek umorzył,
wobec cofnięcia przez nie skargi.
Prezydent Miast L. w dniu 5 stycznia 1995 r., przekazał w użytkowanie
wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej „C.” nieruchomość o pow. ponad 33 ha,
obejmująca także działkę nr 49/4, której zwrotu domagały się powódki. Prawo
wieczystego użytkowania na rzecz Spółdzielni zostało wpisane do księgi wieczystej
w dniu 8 lutego 1995 r.
Powódki starały się wzruszyć decyzję Wojewody z dnia 24 września 1993 r.,
jednakże Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu 19 lipca 2002 r.
odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie w dniu 21 listopada 2002 r.
odmówił ponownego rozpoznania sprawy. Powódki zaskarżyły decyzję Prezesa
Urzędu Mieszkalnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który
wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. oddalił ich skargę. W uzasadnieniu zwrócił uwagę,
że dotychczas nie została wydana decyzja w przedmiocie zwrotu powódkom działki
nr 49/4, a zatem właściwy organ administracyjny obowiązany jest do rozpatrzenia
wniosku powódek w tym zakresie, złożonego do Kierownika Urzędu Rejonowego w
L. jeszcze w dniu 19 września 1992 r.
Kierując się tym wskazaniem Sądu, powódki w dniu 25 maja 2005 r.
wystąpiły do Starosty L. o zwrot tej działki. Decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r.
Starosta umorzył postępowanie w tym przedmiocie, powołując się na zmianę stanu
prawnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie bowiem z
art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.
z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej: „ugn”, uprawniony traci roszczenie o
zwrot wywłaszczonej nieruchomości, m. in. jeżeli prze dniem 1 stycznia 1998 r.
(data wejścia w życie ustawy) na nieruchomości tej zostało ustanowione prawo
wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo do ujawniono w księdze
wieczystej. Przepis ten ma zastosowanie do powódek, gdyż ich nieruchomość
została przekazana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej, z
wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej w 1995 r.
W wyniku odwołania powódek od tej decyzji Starosty, Wojewoda L. w dniu
12 marca 1997 r. utrzymał ją w mocy.
4
W tej sytuacji Sąd Apelacyjny podzielił ocenę Sądu Okręgowego, iż na
skutek opieszałego działania organów administracji, które w czas nie orzekły
o zwrocie na rzecz powódek działki nr 49/4 - zbędnej na cele wywłaszczeniowe -
powódki utraciły możliwość domagania się jej zwrotu, przez co została wyrządzona
im szkoda, którą obowiązany jest do naprawienia pozwany Skarb Państwa na
podstawie art. 417 k.c. Gdyby postępowanie administracyjne było prowadzone
prawidłowo, powódki miały by możliwość zakwestionowania decyzji o przekazaniu
Spółdzielni byłej ich nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tymczasem –
z naruszeniem zasady lojalności – organ administracji nie powiadomił ich o decyzji
przekazania działki Spółdzielni. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, jeżeli by nawet
doszło do kolizji roszczenia Spółdzielni o ustanowienie wieczystego użytkowania na
nieruchomości z roszczeniem powódek o jej zwrot, pierwszeństwo trzeba przyznać
roszczeniu powódek, jako wynikającemu z prawa własności. Wbrew przy tym
zarzutom pozwanego, roszczenie odszkodowawcze powódek nie uległo
przedawnieniu. Termin dziesięcioletni przedawnienia z art. 442 § 1 k.c. trzeba
bowiem liczyć od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli od
1 stycznia 1998 r., bowiem to na podstawie tej ustawy wygasło roszczenie powódek
o zwrot nieruchomości z tej przyczyny, że przed tą datą oddano ją w wieczyste
użytkowanie z wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei termin trzyletni,
o którym mowa w tym przepisie, należy liczyć od daty, kiedy powódki dowiedziały
się o ustanowieniu na nieruchomości użytkowania wieczystego, co miało miejsce
w 2006 r., a zatem nie może być mowy o upływie tego terminu, skoro pozew został
wniesiony w dniu 19 czerwca 2007 r. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu
Apelacyjnego, uznanie trafności roszczenia powódek co do zasady było
usprawiedliwione.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zakwestionowała w imieniu pozwanego Skarbu
Państwa skargą kasacyjną Prokuratoria Generalna, zarzucając naruszenie
następujących przepisów prawa materialnego: art. 74 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 5
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości – dalej: „ugg” (w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym w Dz. U.
z 1991 r., Dz. U. Nr 30, poz. 127, przepisy te nosiły numerację art. 69 ust. 1 w zw.
z art. 47 ust. 40); art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 88a ust. 1 i 2 ugg; art. 361 § 1 k.c.;
5
art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (Dz. U. Z 2001 r., Nr 124, poz. 1361) – dalej: „ukwh” w zw.
z art. 229 ugn, art. 362 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh i w zw. z art. 229 ugn; art. 442
§ 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh; art. 442 § 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 229 i art.
242 ugn oraz art. 442 § 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn
wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i uwzględnienie apelacji przez oddalenie
powództwa, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Powódki domagały się oddalenia skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Pozwany nie kwestionuje w skardze, iż działka nr 49/4 nie została
wykorzystana na cele deklarowane przy jej wywłaszczaniu, a tym samym, że
istniały przesłanki do wydania orzeczenia o jej zwrocie powódkom, w związku
z czym na tym etapie postępowania nie ma potrzeby poświęcać tej kwestii szerszej
uwagi. W skardze kasacyjnej eksponuje inną okoliczność, a mianowicie, że na
działce Spółdzielnia Mieszkaniowa wzniosła budynki mieszkalne i ostatecznie
uzyskała do niej prawo wieczystego użytkowana. W związku z tym, jego zdaniem,
powstaje zagadnienie prawne, polegające na rozstrzygnięciu sytuacji, w której
istniały przesłanki do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości
a jednocześnie powstało po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej roszczenie
o oddanie jej tejże nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Konieczność
rozwikłania tego problemu prawnego stanowi - w jego ocenie - podstawową
przyczynę mającą uzasadniać przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania.
Formułując zagadnienie o takiej treści, skarżący pomija okoliczność
zupełnie podstawową, która, jako pierwotna, powinna być początkiem badania
ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej: w jaki sposób i z czyjej
przyczyny doszło do powstania sytuacji przestawianej przez niego jako kolizja
realizacji roszczeń powódek oraz Spółdzielni Mieszkaniowej. W tym zaś zakresie
należy przyjąć za punkt wyjścia istnienie po stronie Skarbu Państwa obowiązku
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu jej właścicielowi, kiedy tylko stała się
ona zbędna dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (art. 69 ust.
1 ugg w zw. z art. 47 ust. 4 ugg). Obowiązek ten miał przy tym charakter
6
bezwzględny, skoro, zgodnie z tymi przepisami, brak zwrotu mógł być
usprawiedliwiony tylko odmową przyjęcia nieruchomości przez byłego właściciela
lub jego następcy prawnego. Trafnie więc ocenił Sąd Apelacyjny, że w tym
kontekście niezwrócenie działki powódkom przez Skarb Państwa było
zachowaniem bezprawnym, rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą na
podstawie art. 417 k.c. i ta kwestia nie budzi wątpliwości, przynajmniej do czasu
uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową prawa użytkowania wieczystego do tej
działki i wpisu tego prawa do księgi wieczystej, tj. do dnia 8 lutego 1995 r. Sąd
Apelacyjny ma także rację, że organy państwowe, dokonujące wywłaszczenia,
powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości, w razie gdy odpadnie
cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego
właściciela. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek ten nie wyczerpuje się
w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone
w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do
skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością, które na
podstawie art. 229 ugn prowadziły rezultacie do utraty roszczenia o jej zwrot.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczna była przede wszystkim aktywność
właściwych agend pozwanego Skarbu Państwa, zmierzająca do zapobieżenia
nabycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową prawa wieczystego użytkowania na
działce nr 49/4. Kierując się obowiązującą w stosunkach Państwo – obywatel
zasadą lojalności, pozwany powinien był też zawiadomić powódki o zagrożeniu
realizacji ich roszczenia o zwrot nieruchomości, aby umożliwić im także podjęcie we
własnym zakresie odpowiednich działań prawnych zmierzających do zachowania
ich roszczenia o zwrot nieruchomości, a przynajmniej zaskarżenia decyzji Zarządu
Miasta o ustanowieniu wieczystego użytkowania. Jak bowiem wyjaśniono
w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego
1999 r., OSP 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75), właściciel wywłaszczonej
nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany
jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które
mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. W sprawie jest
rzeczą bezsporną, że pozwany Skarb Państwa żadnych z tych czynności nie
podjął. W tej sytuacji, wbrew zastrzeżeniom pozwanego, trzeba uznać za
7
prawidłową ocenę Sądu Apelacyjnego, że to zaniechanie pozwanego było
działaniem bezprawnym i w konsekwencji przyczyniło się do utraty przez powódki
możliwości zwrotu tej nieruchomości, co czyni niezasadnym zarzut skargi
kasacyjnej naruszenia art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 ugg.
Dopiero w kontekście tych prawidłowych ustaleń i ocen Sądu Apelacyjnego,
sprowadzających się do stwierdzenia, że to na skutek zaniechania podjęcia
odpowiednich czynności przez pozwanego doszło do ustanowienia użytkowania
wieczystego na rzecz Spółdzielni, prowadzącego do utraty możliwości ubiegania
się przez powódki o zwrot nieruchomości, można rozważać kwestię ewentualnej
konkurencji roszczenia Spółdzielni o ustanowienie tego prawa z roszczeniem
powódek o zwrot nieruchomości. W takiej perspektywie kwestia ta traci jednak
w rozpoznawanej sprawie swoją doniosłość, gdyż – wbrew przekonaniu skarżącego
– staje się przede wszystkim problemem teoretycznym. Warto jednak podkreślić, że
w sytuacji konkurencji takich roszczeń, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej
uchwale opowiedział się za przyznaniem priorytetu roszczeniu byłych właścicieli.
Oznacza to, że niesłuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 361§ 1 k. c.
w zw. z art. 88a ust. 1 i 2 ugg.
2. Z tego, co już powiedziano wynika, że pozwany bezskutecznie
kwestionuje istnienie związku przyczynowego pomiędzy swoim zaniechaniem
a szkodą powódek (zarzut skargi naruszenia art. 361§ 1 k.c.).
Bezpodstawne jest też wskazywanie, iż do szkody doprowadziły same
powódki, a co najmniej, że przyczyniły się do jej powstania (zarzut naruszenia art.
361 § 1 k. c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh oraz art. 362 k.c. w zw. z art. 2 ust. 2 ukwh).
W tej mierze skarżący odwołuje się przede wszystkim do treści art. 2 zd. 2 ukwh,
zgodnie z którą nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów do ksiąg
wieczystych. Skoro tak, to, jego zdaniem - ze względu na tę zasadę jawności ksiąg
wieczystych - powódki miały możliwość zapoznania się z dokonanym w dniu
8 lutego 2005 r. wpisem prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości nr 49/4
i podjęcia czynności zmierzających do podważenia tego wpisu. Bezczynność ich
w tym względzie doprowadziła do utraty roszczenia o zwrot nieruchomości,
a przynajmniej w znacznym stopniu przyczyniła się do powstania szkody.
8
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak trafnie wskazał Naczelny
Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 15 lutego 1999 r., Skarb Państwa
ma prawny obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej
nieruchomości o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień
i obowiązków. Należy przyjąć, że taki obowiązek konkretyzuje się i aktualizuje tym
bardziej w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pozwany
zaniechał jego spełnienia, w związku z czym nie może skutecznie odwoływać się
do ogólnej zasady z art. 2 zd. 2 ukwh i na tej podstawie ekskulpować się od własnej
odpowiedzialności, próbując przerzucić ją na stronę powodową. Powódkom można
byłoby ewentualnie przypisać zaniedbanie w tym względzie, gdyby wpis do prawa
wieczystego użytkowania istniał już w chwili wystąpienia z roszczeniem o zwrot
nieruchomości, nie zaś – jak to miało miejsce w sprawie - kiedy dokonano go
w trakcie postępowania o zwrot, a one o tym, z naruszeniem obowiązku prawnego,
nie zostały powiadomione. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do
wykazania, że to one same doprowadziły do utraty roszczenia o zwrot
nieruchomości, lub że przyczyniły się do powstałej w ten sposób szkody, nie
zasługują na uwzględnienie.
3. Nietrafne są wreszcie zarzuty skargi dotyczące przedawnienia
dochodzonego w sprawie roszczenia. Sąd Najwyższy podziela stanowisko Sądu
Apelacyjnego, że termin dziesięcioletni z art. 442 § 1 k.c. należy liczyć od daty
wygaśnięcia roszczenia strony powodowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,
czyli od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od wejścia w życie ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Z tą datą nastąpiła bowiem definitywna utrata tego roszczenia,
a tym samym nastąpiła konkretyzacja szkody powódek za którą dochodzą
odszkodowania. Do tego czasu mogły ubiegać się o zwrot nieruchomości, co
wykluczało zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego.
Jeśli zaś chodzi o termin drugi, a mianowicie trzyletni od dowiedzenia się
o szkodzie, to według ustaleń Sądu nastąpiło to w 2006 r. w trakcie postępowania
o zwrot nieruchomości. Kwestionowanie tej okoliczności przez skarżącego jest
niedopuszczalnym podważaniem w instancji kasacyjnej ustaleń, które nie może
przynieść zamierzonego skutku (art. 3983
§ 3 k.p.c.).
9
Z podanych przyczyn na podstawie art. 39814
k.p.c. orzeczono jak
w sentencji.