Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 16/09
POSTANOWIENIE
Dnia 5 listopada 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
w sprawie z powództwa X.Y.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Trybunał Konstytucyjny
o ustalenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 5 listopada 2009 r.,
skargi kasacyjnej powódki od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 120 zł
(sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia 27 maja 2008 r. odrzucił pozew
wniesiony przez X.Y.. przeciwko Skarbowi Państwa – Trybunałowi
Konstytucyjnemu o ustalenie, że powódce przysługuje prawo do wykonywania
mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie tego Sądu sprawa
zawisła na skutek wniesienia pozwu przez powódkę X.Y. nie ma charakteru sprawy
cywilnej. Z tego względu zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej i pozew
podlegał odrzuceniu.
Zażalenie powódki na to postanowienie zostało oddalone przez Sąd
Apelacyjny postanowieniem z dnia 15 września 2008 r. Sąd drugiej instancji
podzielił ocenę Sądu Okręgowego o niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd
Apelacyjny podkreślił, że powódka zrzekła się stanowiska sędziego Trybunału
Konstytucyjnego, w następstwie czego Zgromadzenie Sędziów Trybunału
Konstytucyjnego podjęło w dniu 21 marca 2007 r. uchwałę o wygaśnięciu mandatu
powódki. Z brzmienia art. 173 Konstytucji wynika zasada autonomii Trybunału
Konstytucyjnego, co oznacza, że wyłącznie do kompetencji Trybunału
Konstytucyjnego należy między innymi decydowanie o odpowiedzialności
dyscyplinarnej sędziów i stwierdzaniu wygaśnięcia ich mandatu.
Działalność Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie nie podlega kontroli sądów
powszechnych. Roszczenie powódki zmierzało zaś w istocie do zakwestionowania
uchwały Zgromadzenia Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Rozpoznawana
sprawa nie była zatem sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c.
Skarga kasacyjna powódki została oparta o obie podstawy określone w art.
3983
§ 1 k.p.c. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 45 ust 1 w zw. z art. 77 ust 2
Konstytucji, art. 177 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji, art. 6 ust 1 Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 91 Konstytucji,
art. 14 ust 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw.
z art. 91 Konstytucji, art. 173 Konstytucji, art. 1 w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. oraz
art. 378 § 1 w zw. z art. 397 § 2 k.p.c. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie
zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Sądu
3
Okręgowego w W. z dnia 27 maja 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W skardze kasacyjnej bezzasadnie zarzucono nie rozpoznanie przez Sąd
Apelacyjny części zarzutów zawartych w zażaleniu powódki (zarzutu naruszenia
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 177 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust 2
Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności w zw. z art. 91 Konstytucji, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 91 Konstytucji). O tego rodzaju uchybieniu
procesowym nie świadczy powołanie przez Sąd Apelacyjny jako podstawy
rozstrzygnięcia jedynie art. 1 k.p.c. Należy bowiem uwzględnić, że powyższe
przepisy zostały wyraźnie wskazane przez Sąd Apelacyjny jako podstawa
zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono również, że
w ocenie skarżącego stanowią one samodzielną podstawę właściwości sądów
powszechnych we wszystkich sprawach. Stwierdzenie Sądu Apelacyjnego,
że zażalenie nie jest zasadne, a także wyrażona ocena, że rozpoznawana sprawa
nie ma charakteru sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. i z tego względu
zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej nakazywały przyjąć, że Sąd
Apelacyjny nie podzielił stanowiska skarżącej co do znaczenia powołanych wyżej
przepisów Konstytucji i umów międzynarodowych. Taki sposób uzasadnienia
orzeczenia przez Sąd Apelacyjny może budzić zastrzeżenia, jednakże w skardze
kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. Musiałoby one
mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.).
Skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu drugiej instancji o niedopuszczalności drogi
sądowej, zarzucając błędną wykładnię art. 1 k.p.c. w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.
zarówno z uwagi na uznanie, że sprawa nie jest sprawą cywilną w znaczeniu
materialnym i formalnym, jak też z uwagi na pominięcie przepisów Konstytucji
(art. 45 ust 1, 77 ust 1 i 177). W skardze kasacyjnej podniesiono zasadnie,
że w orzecznictwie widoczna jest tendencja do nadawania pojęciu sprawy cywilnej
szerokiego znaczenia. Jest to związane z koncepcją zakładającą, że podstawę do
uznania sprawy za sprawę cywilną stanowi ocena roszczenia w znaczeniu
4
procesowym. Przedmiot procesu określają wówczas twierdzenia powoda dotyczące
stanu faktycznego sprawy oraz charakter opartego o nie roszczenia. W tym
kontekście skarżąca akcentowała, że jest podmiotem prawa prywatnego i oparła
żądanie pozwu na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków
cywilnoprawnych. Powołała również przykłady orzeczeń Sądu Najwyższego,
w których uznano, że w sprawach dotyczących stosunku służbowego sędziego
dopuszczalna jest droga sądowa. Skarżąca podniosła, że o istnieniu stosunku
służbowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego decyduje zaś to, że mandat
sędziego nie wygasł.
Ocena, że stosunek służbowy sędziego jest związany z istnieniem mandatu
sędziowskiego jest uzasadniona, jednakże z punktu widzenia dopuszczalności
drogi sądowej, brak jest podstaw do jednakowego traktowania stosunku
służbowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego i stosunku związanego z samym
istnieniem mandatu sędziego. Wymaga w związku z tym podkreślenia, że powódka
domagała się ustalenia, że przysługuje jej prawo do wykonywania mandatu
sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Żądanie pozwu dotyczyło zatem wyraźnie
stosunku, który powstał na skutek powierzenia powódce stanowiska sędziego
Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, co skarżąca podkreślała też
w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała
również wyraźnie, że jej roszczenie jest konsekwencją nieważności uchwały
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca
2007 r., w której stwierdzono wygaśnięcie jej mandatu. Ma to istotne znaczenie,
gdyż właśnie czynność procesowa jaką jest wniesienie określonego pozwu
wyznacza przedmiot postępowania sądowego.
Pojęcie mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego należy rozumieć jako
uprawnienie do zajmowania stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego na
okres kadencji wynoszącej 9 lat. Związany z tym stosunek prawny pomiędzy sędzią
a Państwem ma charakter publicznoprawny. Jego nawiązanie i wygaśnięcie należy
wyłącznie do kompetencji wskazanych w przepisach organów państwa.
Wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego przed upływem
kadencji może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie.
Należy do nich zrzeczenie się stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego
5
(art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ). Stwierdzenie wygaśnięcia
mandatu z tego powodu zastrzeżono do uprawnień zgromadzenia ogólnego
sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Uchwała podjęta w tym zakresie powoduje
utratę stanowiska przez sędziego i wywiera nieodwracalny skutek. W następstwie
jej podjęcia ustaje również stosunek służbowy sędziego, który ma charakter
stosunku pracy. Z brzmienia art. 6 ust. 8 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
wynika, że w zakresie odrębnie nieuregulowanym do praw i obowiązków sędziów
Trybunału Konstytucyjnego oraz ich odpowiedzialności dyscyplinarnej stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące sędziów Sądu Najwyższego. Stosunek służbowy
nie jest stosunkiem publicznoprawnym. Wobec istotnej różnicy między charakterem
stosunku służbowego sędziego i stosunku związanego z powierzeniem sędziemu
mandatu, nie można przyjąć, że dopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia
roszczeń ze stosunku służbowego sędziego, którą dopuszczono w orzecznictwie,
oznacza automatycznie dopuszczalność drogi sądowej także dla drugiego z tych
stosunków.
Przy uwzględnieniu przedmiotu sporu i charakteru stosunku prawnego, który
stanowił podstawę żądania pozwu usprawiedliwiona była zatem ocena Sądu
Apelacyjnego, że sprawa nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. (w
znaczeniu formalnym lub materialnym).
Z przyczyn wyżej wskazanych bezzasadny był również zarzut błędnej
wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 173 Konstytucji. Z uwagi na
sposób jego sformułowania w skardze kasacyjnej wymaga podkreślenia,
że w rozstrzyganej sprawie nie było istotne rozstrzygnięcie, czy zasada autonomii
Trybunału Konstytucyjnego, do której odwołał się Sąd drugiej instancji, dotyczy
wszelkiego rodzaju spraw związanych z jego organizacją i funkcjonowaniem.
Przedmiot postępowania nakazywał dokonanie jedynie oceny, czy kwestia
stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego, należy
wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, czy też może być
przedmiotem oceny sądu powszechnego w sprawie, w której roszczenie
dochodzone przed sądem wymagałoby dokonania oceny zasadności podjęcia
uchwały o wygaśnięciu mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. W tym
zakresie usprawiedliwiona była ocena Sądu Apelacyjnego. Wymagała ona jednak
6
uwzględnienia dodatkowo regulacji zawartej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177
Konstytucji.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia powołanych w skardze
kasacyjnej przepisów Konstytucji i umów międzynarodowych w wyniku ich
niezastosowania, należy zaznaczyć, że nie było celowe rozważanie oddzielnie
zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1
Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i podstawowych Wolności w zw. z art. 91
Konstytucji oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych w zw. z art. 91 Konstytucji. Istnieją bowiem uzasadnione podstawy by
stwierdzić, że prawo dostępu do sądu ustanowione przez wskazane wyżej przepisy
zostało w sposób zbliżony uregulowane w art. 45 ust 1 Konstytucji (można przyjąć,
że unormowanie to jest nawet szersze). Dlatego też uwagi dotyczące tego
przepisu, jako normy zapewniającej prawo do sądu, będą odnosiły się odpowiednio
także do tych przepisów. Zasygnalizować należy jednocześnie związaną z tym
kwestię znaczenia art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji dla sposobu
wykładni art. 1 k.p.c., która budzi kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie.
Jej rozważenie byłoby jednak celowe jedynie po stwierdzeniu, że wskazane wyżej
przepisy istotnie znajdowały zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.
Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji stanowiąc o prawie dostępu do sądu odnosi
to uprawnienie do rozpatrzenia „ sprawy” przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd. Należy przyjąć, że pojęcie sprawy użyte w tym przepisie należy
wykładać na gruncie przepisów Konstytucji i ma ono w związku z tym inne
znaczenie, niż pojęcie sprawy użyte w art. 1 k.p.c. Skarżąca zasadnie podniosła
zatem, że przy ocenie dopuszczalności drogi sądowej należało uwzględnić także
pojęcie sprawy w znaczeniu konstytucyjnym. Błędnie jednak twierdziła, że art. 45
ust. 1 odnosi się do wszelkiej kategorii spraw, w których jedna ze stron sporu jest
podmiotem prawa prywatnego. Prezentując taką ocenę skarżąca odwołała się do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97 (OTK 1998,
Nr 4, poz. 50). W jego uzasadnieniu istotnie stwierdzono, że prawo do sądu nie
obejmuje sporów, w których nie występuje chociażby jeden podmiot prawa
prywatnego. Także w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego
przyjmowano, że o pojęciu sprawy w znaczeniu konstytucyjnym rozstrzyga aspekt
7
podmiotowy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r.,
SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143). W większości przypadków aspekt
podmiotowy sporu będzie istotnie wystarczającą przesłanką dla stwierdzenia
istnienia prawa do sądu. Nie wynika z tego jednak wniosek, że każde żądanie
skierowane do sądu przez podmiot prawa prywatnego jest wystarczające dla
przyjęcia istnienia prawa do sądu. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
podkreśla bowiem równocześnie , że prawo do sądu nie dotyczy wszystkich spraw
i niewątpliwie nie odnosi się do przypadku, gdy w sporze występują wyłącznie
podmioty prawa publicznego. W tym przypadku jest bowiem oczywiste, że łączący
je stosunek ma charakter publicznoprawny. Nie powinno też budzić wątpliwości,
że podmiotami prawa do sądu nie są organy władzy publicznej.
Prawo do sądu ma natomiast służyć innym celom – zapewnieniu możliwości
realizacji przez jednostki ich praw podmiotowych. Za takim rozumieniem prawa do
sądu opowiedziano się w literaturze. Przemawia za tym także wzgląd na cel,
któremu ma służyć prawo do sądu. Jest nim zapewnienie efektywnej ochrony
prawnej praw podmiotowych. Wskazuje na to nie tylko brzmienie art. 45 ust. 1
Konstytucji, gdzie jest mowa o prawie do rozpatrzenia sprawy przez sąd ale
również treść art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ustawa nie może
nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw.
W orzecznictwie z kolei podkreślono (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
18 listopada 2008 r., II CSK 303/08, Biuletyn Sądu Najwyższego 2009, nr 5),
że prawo do sądu powstaje wówczas, gdy istnieje sprawa w znaczeniu
konstytucyjnym, co może mieć miejsce wtedy, gdy ochrona określonych interesów
jest w ogóle możliwa w postępowaniu sądowym (przed sądami powszechnymi lub
administracyjnymi). Należy zatem przyjąć, że dla powstania prawa do sądu nie
jest wystarczające samo odpowiednie ukształtowanie strony podmiotowej sporu
(udział w sporze podmiotu prawa prywatnego). O powstaniu prawa do sądu
decyduje również przedmiot tego sporu. Skarżąca ograniczając się do stwierdzenia,
że powódka jest podmiotem prawa prywatnego pominęła też, że domagając się
ustalenia istnienia prawa do wykonywania mandatu sędziego wytoczyła
powództwo w tym zakresie, jako były funkcjonariusz publiczny, co również miało
znaczenie dla oceny zagwarantowania jej w tym zakresie prawa dostępu do sądu,
8
szczególnie w oparciu o przepisy powołanych w skardze kasacyjnej umów
międzynarodowych. Wskazuje na to orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka (por. wyrok z dnia 8 grudnia 1999 r., skarga nr 28541/95).
Domaganie się ustalenia istnienia prawa do wykonywania mandatu sędziego
Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do stosunku publicznoprawnego i nie ma
cech realizacji prawa podmiotowego. Osobie dochodzącej takiego żądania nie
przysługuje zatem prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji.
W konsekwencji należy przyjąć, że wyklucza to spory dotyczące powierzenia lub
pozbawienia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z zakresu drogi
sądowej także w oparciu o powołane wyżej przepisy Konstytucji. Podobne
stanowisko jest prezentowane w literaturze w odniesieniu do sędziów sądów
powszechnych i sędziów Sądu Najwyższego.
Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 177 Konstytucji. Przepis ten
wprowadza domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawach, które nie
zostały ustawowo zastrzeżone dla właściwości innych sądów. Użyte w nim pojęcie
sprawy jest tożsame z występującym w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Przy bezpośrednim stosowaniu przepisów Konstytucji art. 177 Konstytucji
wprowadza zatem domniemanie drogi sądowej jedynie w przypadku, gdy art. 45
ust. 1 Konstytucji zapewnia jednocześnie jednostce dostęp do sądu.
W rozpoznawanej sprawie, w której ten wymóg nie został spełniony, art. 177
Konstytucji nie został naruszony w wyniku jego nie zastosowania. Wymaga też
podkreślenia, że Sąd Apelacyjny nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej
przepisów postępowania przez to, że poprzestał na odrzuceniu pozwu
i w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie wskazał sądu, do którego właściwości
rozpoznanie sprawy zostało zastrzeżone. Taki obowiązek spoczywałby na sądzie
tylko w przypadku, gdyby w sprawie miały zastosowanie przepisy gwarantujące
prawo dostępu do sądu i jednocześnie istniały przepisy wskazujące na właściwość
innego sądu niż sąd powszechny.