Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 397/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 lutego 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Wojciech Katner (przewodniczący)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa R.(…) Spółki z o.o. w W.
przeciwko Agencji Nieruchomości Rolnych w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 25 lutego 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt VI ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
R.(…) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wystąpiła o zmianę stawki
procentowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu położonego w W.,
oznaczonego numerem ewidencyjnym 2/9 z obrębu 1-10-37 z 3% na 1 %, z uwagi na
trwałą zmianę sposobu korzystania z tej nieruchomości. Po negatywnym stanowisku
pozwanej Agencji Nieruchomości Rolnych w W. i niekorzystnym dla powódki orzeczeniu
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powódka wniosła sprzeciw, kierując sprawę
na drogę postępowania sądowego.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. uwzględnił żądanie i
ustalił, że wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, należnej od powódki z tytułu
użytkowania wieczystego powyższego gruntu od dnia 1 stycznia 2007 r. wynosi 1%. Sąd
wskazał, że powódka 10 listopada 2006 r. uzyskała decyzję o udzieleniu pozwolenia na
budowę na użytkowanym terenie kompleksu budynków mieszkalnych z garażem
podziemnym. Decyzja uprawomocniła się 6 grudnia 2006 r. i w tym samym miesiącu
rozpoczęto roboty budowlane. W ocenie Sądu I instancji, uzyskanie pozwolenia na
budowę kompleksu mieszkalnego przesądziło o trwałej zmianie sposobu korzystania z
omawianej nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.,
dalej powoływana jako „u.g.n.”), ponieważ zdeterminowało przeznaczenie tej
nieruchomości na cel określony w decyzji. Natomiast decyzja o zezwoleniu na użytkowanie
wzniesionego obiektu, którą pozwana traktuje jako wyznacznik trwałej zmiany
przeznaczenia nieruchomości, potwierdza jedynie zgodność wzniesionej konstrukcji z
warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i właściwych przepisach.
Na skutek apelacji pozwanej Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok i oddalił
powództwo. Sąd ten potwierdził istnienie po stronie powódki interesu prawnego do
zgłoszenia rozpatrywanego żądania. Ocenił jednak, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu
o niewłaściwe normy prawne. Nieruchomość użytkowana przez powódkę należy do
Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co oznacza, że regulacji dotyczących
gospodarowania nią poszukiwać należy, w pierwszej kolejności w ustawie z dnia 19
października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
(tekst jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm., dalej oznaczanej skrótem
„u.g.n.r.”). Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy zastosował Sąd
Okręgowy, w art. 2 ust. 4 potwierdza, że przepisy te mają charakter norm szczególnych,
3
wobec czego zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do
nieruchomości podpadających pod unormowania ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uzasadnione jest tylko wówczas, gdy zezwala
na to ustawa szczególna. Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 u.g.n.r. mienie
Skarbu Państwa przejęte na podstawie tej ostatniej ustawy tworzy Zasób Własności
Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja Nieruchomości Rolnych na zasadach
określonych ustawą. Sposób gospodarowania tym mieniem precyzuje art. 24 u.g.n.r.
Ustawa nie przewiduje oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z jej art. 17a
wynika jednak, że mienie Skarbu Państwa tworzące Zasób, znajdujące się we władaniu
osób fizycznych lub prawnych na podstawie umów, pozostaje nadal w ich władaniu na
dotychczasowych warunkach do czasu zawarcia przez Agencję umów sprzedaży,
dzierżawy lub najmu. Dotychczasowi użytkownicy wieczyści gruntu władają więc
nieruchomością, która weszła w skład Zasobu na warunkach umowy o użytkowaniu
wieczystym, z tą zmianą, że właścicielem takiej nieruchomości jest Agencja, jako
sukcesor uniwersalny Skarbu Państwa.
Użytkowanie wieczyste może być przedmiotem zbycia i w tej drodze nabyła je
powódka. Sposób korzystania ze spornej nieruchomości nie obejmował pierwotnie
wzniesienia na niej budynków ani innych urządzeń. Zmiana celu, na jaki nieruchomość
będzie wykorzystana, nastąpiła w czasie trwania użytkowania wieczystego. Skutki takiego
zdarzenia są wprost unormowane w art. 73 ust. 2 u.g.n.. Zdaniem Sądu Apelacyjnego
możliwość dokonania takiej zmiany akceptuje także obecnie obowiązujący art. 17 b u.g.n.r.
Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z założenia
dotyczyła jedynie gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego
na cele produkcji rolniczej, co wyrażało się m. in. w postanowieniu art. 17 b, który do dnia
wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) nie
przewidywał w ogóle opłat z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego na inne cele
niż rolne i obronności państwa. Przepis ten uległ jednak zmianie od 13 października 2005
r. i obecnie określa także stawki opłat za nieruchomości wykorzystywane m. in. na cele
mieszkaniowe, infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne (art. 17 b ust. 1 pkt 2
u.g.n.r.).
Powołany art. 17 b u.g.n.r. Sąd Apelacyjny uznał za samodzielną podstawę
wyznaczającą przesłanki korekty stawki procentowej opłaty rocznej w wypadku, kiedy
dojdzie do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Tryb postępowania
4
dotyczącego zmiany stawki i wysokości opłat podlega natomiast regulacji
przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art. 17b
ust. 2a u.g.n.r.
Dokonując wykładni art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. Sąd Apelacyjny zwrócił
uwagę, że ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty uzależnione jest od tego, czy
nieruchomość wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. Forma użytego w przepisie
zwrotu „nieruchomości (...) wykorzystywanych” oznacza, że chodzi o spożytkowanie,
zużytkowanie, uzyskanie zamierzonego, określonego zysku, pożytku, przy czym zwrot
ten dotyczy zarówno chwili obecnej, jak i przyszłości. Zdaniem Sądu, nie można w
takiej sytuacji uznać, że wykorzystywanie na cele mieszkaniowe ma miejsce już
wtedy, kiedy dojdzie do wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie powoduje zmianę
korzystania z nieruchomości lecz nie doprowadza do zmiany jej wykorzystywania.
Wykorzystywane na cele mieszkaniowe są nieruchomości, na których proces
budowlany zakończył się i nieruchomość jest zamieszkiwana. W rezultacie Sąd
odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia o zasadności żądania powódki nie ma
znaczenia podnoszona w apelacji kwestia, czy proces budowlany został rzeczywiście
rozpoczęty w końcu 2006 r. i pominął w rozważaniach zarzuty pozwanej dotyczące
trafności ustaleń faktycznych Sądu Okręgowego, odnoszących się do tej okoliczności.
Powódka wniosła skargę kasacyjną, obejmując nią całość wyroku Sądu
Apelacyjnego. Oparła ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną
wykładnię art. 17 b ust. 2a u.g.n.r., polegającą na przyjęciu, że użycie zwrotu
„wykorzystywane" [na cele mieszkaniowe] nie odnosi się do sytuacji, w której doszło do
wydania decyzji zezwalającej na budowę oraz rozpoczęcia i kontynuacji procesu
budowlanego. Zarzuciła ponadto niezastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
powodujące brak równości wobec prawa po uzyskaniu pozwolenia na budowę podmiotu
będącego użytkownikiem wieczystym działki Skarbu Państwa niebędącej w Zasobie
Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i pozostającej w tym Zasobie.
We wnioskach powódka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania; ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i jego zmiany, polegającej
na orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że wysokość stawki procentowej
opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości od dnia 1
stycznia 2007 r. wynosi 1% i zasądzenie od pozwanej na rzecz powódki kosztów
postępowania według norm przepisanych.
5
Pozwana wniosła o oddalenie skargi i przyznanie jej zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że prawnie dopuszczalna jest zmiana sposobu
korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa należących do Zasobu Własności Rolnej,
znajdujących się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub prawnych, mimo że w
ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawodawca
nie zawarł wprost przyzwolenia na takie działania. Aktualność w tej mierze zachowują
rozważania zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., (III CZP
44/97, OSNC1998/2/21).
Przyczyny uzasadniające dokonywanie korekty stawki procentowej opłaty rocznej
za użytkowanie wieczyste nieruchomości, której zmiana dotyczy, określa samodzielnie
art. 17b ust. 1 pkt 2a u.g.n.r., który różnicuje wysokość stawek w zależności od sposobu
wykorzystywania nieruchomości. Tryb postępowania w tej sprawie – w drodze odesłania
zawartego w art. 17 b ust. 2a u.n.g.r. – reguluje ustawa o gospodarce
nieruchomościami. Wywody Sądu Apelacyjnego skorygować należy jedynie o tyle, że
pozwana Agencja nie ma statusu właściciela nieruchomości, tym pozostaje bowiem
Skarb Państwa, jest natomiast instytucją powierniczą, której Skarb Państwa powierzył
wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz (por. uchwałę
Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93, OSNC 1994/6/121 i
postanowienie tego Sądu z dnia 9 maja 2000 r., IV CKN 29/00, Lex nr 52672).
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia art. 17
b ust. 1 u.n.g.r., a konkretnie wyjaśnienie, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie
„nieruchomość Zasobu wykorzystywana na cele mieszkaniowe”, ponieważ uzyskanie
przez nieruchomość takiego statusu uzasadnia skalkulowanie opłaty według stawki 1%.
Sąd Apelacyjny odwołał się do słownikowej definicji czasownika „wykorzystać”,
uzupełniając ja oceną, że proces wykorzystywania musi dotyczyć zarówno chwili
obecnej, jak i przyszłości. Użyty w przepisie imiesłów przymiotnikowy bierny odnosi się
do działań dotyczących nieruchomości i rzeczywiście obejmuje stan o charakterze
trwałym. Przy tym, jeśli zestawić pierwszą część art. 17 b ust 1 pkt 2 a u.n.g.r. z jego
dalszym fragmentem – w którym mowa o wykorzystywaniu nieruchomości na realizację
urządzeń infrastruktury technicznej, sugerującym, że wykorzystywanie obejmuje już
etap budowy (realizacji) inwestycji - wydawać by się mogło, że wykładnia przyjęta przez
Sąd Apelacyjny jest słuszna. Jednak konieczne jest uwzględnienie nie tylko użytego
6
imiesłowu, ale także następującego po nim sformułowania „cele mieszkaniowe”. Nie jest
to pojęcie, które można odnieść wyłącznie do stanu, kiedy powstał już budynek, w
którym ktoś zamieszkuje. Przeciwnie - słowo „cel” jest wieloznaczne. Za internetowym
Słownikiem Języka Polskiego PWN wskazać można, że „cel” oznacza to, do czego się
dąży; to, co ma czemuś służyć; miejsce, do którego się zmierza; przedmiot lub osobę,
które dotyczą zamierzone działania, a także „obiekt”, do którego się strzela”. W
rozpatrywanym wypadku „cel mieszkaniowy” można więc określić jako dążenie do
wzniesienia budynków mieszkalnych, przeznaczonych do zasiedlenia, a
wykorzystywanie na taki cel – to podjęcie czynności zmierzających do jego realizacji.
Ponieważ jednak „wykorzystywanie” nawiązuje bezpośrednio do działań materialnie
związanych z nieruchomością – nie spełnia kryteriów tego pojęcia uzyskanie pozwolenia
na budowę, które wprawdzie jest niezbędne, aby legalnie rozpocząć prace budowlane,
jednak nie powoduje przymusu ich wszczęcia. Zatem o wykorzystywaniu na cele
mieszkaniowe można mówić najwcześniej od chwili rozpoczęcia prac budowlanych w
oparciu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Z tą chwilą określony jest cel
mieszkaniowy i rozpoczyna się dążenie do jego osiągnięcia. Tego aspektu art. 17 b ust.
1 pkt 2a u.g.n.r. nie uwzględniła wykładnia językowa przeprowadzona przez Sąd
Apelacyjny, tymczasem dopiero tak rozumiany przepis realizuje zamysł ustawodawcy,
którym było obniżenie stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, na
którym realizowane jest budownictwo mieszkaniowe, po to, by zmniejszyć obciążenia z
tego tytułu, wliczane ostatecznie w koszty powstałych mieszkań. Preferencyjne stawki
opłat za użytkowanie wieczyste stanowią w tym wypadku formę realizacji deklarowanej
w art. 75 ust. 1 Konstytucji polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
obywateli. Trudne do racjonalnego wyjaśnienia byłoby, dlaczego na etapie budowy
mieszkań, kiedy oczywiste jest, że objęty budową teren nie może być już
wykorzystywany na inny cel, użytkownik miałby płacić stawki opłat nie uwzględniające
istniejącego stanu rzeczy. Ze względu na to, że proces budowlany jest nadzorowany i
szczegółowo uregulowany m. in. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo
budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie zachodzi obawa
nieuzasadnionego umniejszenia dochodów Skarbu Państwa z tytułu opłat za
użytkowanie wieczyste w sytuacji, kiedy przeznaczenie zabudowy zostanie zmienione,
bądź budowa zostanie przerwana. Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu
budowlanego lub innych warunków pozwolenia dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu
decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a prawa budowlanego), natomiast
7
przerwanie robót na czas dłuższy niż 3 lata (podobnie jak ich nierozpoczęcie w ciągu 3
lat od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę) powoduje, że decyzja o
pozwoleniu na budowę wygasa. Wszystkie te względy prowadzą do wniosku, że
wskazówki istotne dla wykładni celowościowej stanowią wsparcie przyjętego wyżej
rozumienia terminu ustawowego „wykorzystywanie nieruchomości na cele
mieszkaniowe”.
Podniesiony przez skarżącą zarzut błędnej wykładni art. 17 b ust. 1 pkt 2 a
u.g.n.r. okazał się zatem uzasadniony.
Natomiast nie był trafny drugi ze zgłoszonych zarzutów, naruszenia -
przeprowadzoną wykładnią art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. - normy konstytucyjnej
zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim przyjęta przez Sąd
Najwyższy wykładnia art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. powoduje, że sytuacja użytkownika
wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej jest bardzo
zbliżona do sytuacji użytkownika wieczystego, korzystającego z nieruchomości
należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przewidzianego w art. 20 pkt 1
u.g.n. Użytkownik takiej nieruchomości w analogicznej sytuacji mógłby liczyć na
skorzystanie ze stawki 1%, gdyby wykazał trwałą zmianę sposobu korzystania z
nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w
użytkowanie wieczyste (art. 73 ust. 2 u.g,n.). Jest to więc regulacja nie odbiegająca od
zawartej w art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13
lutego 2009 r., II CSK 268/08, Lex nr 488959). Ponadto zaś zwrócić należy uwagę, że
pewne odmienności pozycji użytkowników wieczystych nieruchomości należących do
obydwu zasobów nie musiałyby prowadzić do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
ponieważ nieruchomości w każdym z zasobów są zróżnicowane rodzajowo, co może
uzasadniać przyjęcie w stosunku do nich różnych środków ochrony, zapobiegających
zmianie przeznaczenia. Konieczne byłoby jedynie, aby różnice w sytuacji użytkowników
znajdowały usprawiedliwienie w ważnych przyczynach wynikających ze specyfiki
danego rodzaju nieruchomości.
Z przytoczonych względów, wobec uwzględnienia pierwszego zarzutu skarżącej,
konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu (art. 39815
§ 1 k.p.c.). Zastosowanie
przez ten Sąd Apelacyjny wykładni art. 17 a ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. odmiennej od przyjętej
przez Sąd Najwyższy, doprowadziło do pominięcia w postępowaniu apelacyjnym
zarzutów dotyczących kwestii faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych przez
8
powódkę. Tymczasem rozpoczęcie budowy ma istotne znaczenie dla oceny, czy
nieruchomość zaczęła być wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nie zachodziły więc
przesłanki umożliwiające wydanie w postępowaniu kasacyjnym wyroku
reformatoryjnego.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 39821
k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c.