Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 5/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 maja 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Rady Izby Notarialnej z dnia 27 listopada 2009 r., Nr 172/2009 w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z
egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, w zakresie jej § 2, 3, 4 oraz 6.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,
1) uchyla zaskarżoną uchwałę w paragrafie 4,
2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego
1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) zaskarżył,
jako sprzeczną z prawem uchwałę Rady Izby Notarialnej Nr 172/2009 z dnia 27
2
listopada 2009 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały
pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, w zakresie jej § 2,
§ 3, § 4 oraz § 6 w następującym brzmieniu:
„Rada Izby Notarialnej /.../ stwierdza, że wpis na listę aplikantów
notarialnych, o których mowa w art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest
równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej." (§ 2),;
„Aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się w pierwszy
poniedziałek po dniu 1 stycznia i polega na zapoznaniu się aplikanta z
całokształtem pracy notariusza. Odbywanie aplikacji notarialnej, w tym
uczestnictwo w zajęciach seminaryjnych, rozpoczynają osoby wpisane na listę
aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia rozpoczęcia zajęć seminaryjnych
przedstawią Radzie Izby Notarialnej w /.../ oświadczenie notariusza prowadzącego
Kancelarię Notarialną na obszarze właściwości Izby Notarialnej o zawarciu umowy
o pracę z aplikantem (aplikant etatowy) albo zostanie podjęta uchwała Rady Izby
Notarialnej o wyznaczeniu dla nich notariusza jako patrona (aplikant pozaetatowy) i
spełniają wymogi określone w art. 19 w zw. art. 78 wyżej cyt. ustawy." (§ 3);
„Na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz.
2169 ze zm.) Rada Izby Notarialnej wyznaczy notariuszy, u których osoby wpisane
na listę aplikantów notarialnych mogą odbywać aplikację w trybie pozaetatowym,
jedynie spośród notariuszy wyróżniających się wysokimi kwalifikacjami
zawodowymi i umiejętnościami dydaktycznymi którzy wyrażą na to pisemną zgodę.
Lista takich notariuszy dostępna będzie w siedzibie Rady Izby Notarialnej ." (§ 4);
„Opłaty za aplikację notarialną, określone w rozporządzeniu Ministra
Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 2005 roku w sprawie wysokości opłaty rocznej
wnoszonej przez aplikantów notarialnych na szkolenia (Dz. U. Nr 244, poz. 2077),
pobierane będą jedynie od osób, które spełniają warunki do rozpoczęcia odbywania
aplikacji w rozumienie § 3 niniejszej uchwały." (§ 6).
Wskazana przez Ministra Sprawiedliwości sprzeczność z prawem
zaskarżonej uchwały dotyczy::
a) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1
i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
3
dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej
(Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez zawarcie w § 2, § 3 i § 4
zaskarżonej uchwały postanowień sprzecznych z powołanymi,
jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa powszechnie
obowiązującego, z konsekwencjami niemożliwymi do
zaakceptowania z punktu widzenia praworządności,
b) art. 72 § 1 Prawa o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej przez dopuszczenie (w §
2 i § 3) możliwości wydłużenia – ponad okres wskazany w ustawie
– czasu trwania aplikacji i ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia
aplikacji w ustalonym ustawą dniu;
c) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art. 35 pkt 3 w związku z art. 75 Prawa o
notariacie, przez przekroczenie w postanowieniach § 2, § 3, § 4
oraz § 6 kompetencji Rady, zgodnie z którymi na radzie izby
notarialnej spoczywa obowiązek organizacji i prowadzenia aplikacji
notarialnej, a jego realizacja podlega wydanemu na podstawie art.
75 ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej;
d) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na uchylenie się Rady
Izby Notarialnej w Krakowie od wykonania, w interesie publicznym,
obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę – Prawo o
notariacie (art. 73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z
przepisami ustawowymi i przepisami aktów wykonawczych,
wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady;
e) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP
przez naruszenie praw kandydatów na aplikantów notarialnych
wynikających z wymienionych przepisów Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie
zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2, § 3, § 4 oraz § 6.
4
W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, podkreślono, że uchwały organów
samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie obowiązującego
prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem. Powołując z kolei wyroki Sądu
Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO 7/96,
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że organy samorządu notarialnego nie mają
kompetencji do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego, oraz,
że w świetle przepisów Prawa o notariacie nie jest możlwe zawieszenie
wykonywania obowiązku organizowania i przeprowadzenia aplikacji notarialnej.
Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji przez organ samorządu notarialnego
tego obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności
nieprzewidzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ
4/99). Ustawa – Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z
momentem wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy
do zadań rady izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują
aplikanta do samodzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o
pracę lub szkolenie. Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia
innych niż ustawowe warunków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z
powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II
SA 1537/98, wskazano, że przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje przez
zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest czynnością
wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację. Tym samym,
dokonanie wpisu na listę aplikantów notarialnych jest równoznaczne z obowiązkiem
umożliwienia aplikantowi rozpoczęcia odbywania aplikacji.
Zaznaczono również, że osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status
aplikanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez
Radę obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z
przepisami rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie
uprawnienie do przedłużania czasu aplikacji.
W ocenie Ministra, zaskarżona uchwała wykracza poza wynikające z art. 35
pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie umocowanie do organizowania szkolenia
5
aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umocowanie
do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie była uprawniona do
interpretowania ich jako upoważnienia do decydowania o procedurze wpisu na listę
aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji, wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ
kwestie te reguluje ustawa. Fakt upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75
ustawy Prawo o notariacie do określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą
Notarialną, w drodze rozporządzenia, organizacji aplikacji notarialnej (w
odróżnieniu od aplikacji adwokackiej i radcowskiej, których organizacja podlega
uchwalonym przez te samorządy regulaminom) przesądza o ograniczonej roli
samorządu notarialnego w tym zakresie.
Postanowienia zaskarżonej uchwały w § 2 3, 4 oraz 6 z uwagi na ich
sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej
naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach konstytucyjnych, tj.
w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa) oraz art. 65 ust. 1
Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie dodatkowych
wymogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania wybranego
zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wolność wykonywania zawodu jest każdemu zapewniona, a wyjątki od tej zasady
może przewidywać jedynie ustawa. Ustawa — Prawo o notariacie wprowadziła
wymogi niezbędne do uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych,natomiast
uchwała rady izby notarialnej w sposób nieuprawniony warunki te rozszerza.
Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące
zasady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia
1995 r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P
9/05, wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06),
stwierdzono, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów
zarówno wobec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację notarialną w
drodze egzaminu wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały. Wszystkie te
osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawa do
uzyskania wpisu na listę aplikantów i odbywania aplikacji. Postanowienia § 2, 3, 4
6
oraz 6 uchwały, zakładają nierówne traktowanie kandydatów, mimo że przystąpili
do egzaminu wstępnego na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe
prawa.
Rada Izby Notarialnej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W
uzasadnieniu wskazano w szczególności, że wskazana uchwała wiąże się z
obiektywnymi przeszkodami w wyznaczeniu patronów dla wszystkich aplikantów
notarialnych. Dotyczyło to 14 osób na 100 aplikantów które albo nie znalazły sobie
patronów albo Radzie Izby Notarialnej, wobec braku zgody notariuszy nie udało się
wyznaczyć patronów. Podkreślono jednak, że „przedmiotowa uchwała w żadnej
mierze nie ustanawia dodatkowych warunków uzyskania wpisu na listę aplikantów
notarialnych w stosunku do regulacji ustawowej”.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Minister Sprawiedliwości korzystający z kompetencji określonej ustawowo do
wystąpienia do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał
samorządu notarialnego (art. 47 § 1 Prawa o notariacie) już po rozpoczęciu
postępowania w sprawie ograniczył zakres przedmiotowego wystąpienia do § 4
zaskarżonej uchwały. Ograniczenie zaskarżenia wiąże się z uchyleniem przez
Radę Izby uchwały pierwotnie objętej tym zaskarżeniem (w zakresie § 2, 3 i 6
uchwały z dnia 27 listopada 2009 r.). Wobec zbędności w związku z tym
rozpatrywania zgodności z prawem uchwały już uchylonej, pełnomocnicy Ministra
Sprawiedliwości oraz Rady Izby Notarialnej wnieśli o umorzenie postępowania w
tym zakresie.
Sąd Najwyższy podzielając powyższe wnioski umorzył postępowanie w
zakresie w jakim Minister Sprawiedliwości ograniczy (wycofał) swe wystąpienie
natomiast rozpoznał sprawę w zakresie zaskarżonego §4 uchwały Rady Izby
Notarialnej z dniem 27 listopada 2009 r.
Nie budzą wątpliwości sformułowane w uzasadnieniu wystąpienia Ministra
Sprawiedliwości, - w ślad za wskazanymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego
i Sądu Najwyższego ogólne założenia (zasady) według których należy rozważyć
zgodność z prawem zaskarżonego § 4 postanowienia Rady Izby Notarialnej. Jest,
7
także w ocenie składu Sądu Najwyższego rozpoznającego sprawę niewątpliwe, że
uchwały organów samorządu notarialnego wydawane są w granicach prawa
powszechnie obowiązującego; prawo to wyznacza granice kompetencji samorządu
notarialnego i wymusza zgodność z tym prawem. Do weryfikowania uchwał
organów samorządu notarialnego pod kątem zgodności z prawem powszechnie
obowiązującym sprowadza się kompetencja Ministra Sprawiedliwości, z której
uczynił użytek w przedmiotowym wystąpieniu i odpowiadająca tej kompetencji
właściwość Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku Ministra Sprawiedliwości o
uchylenie sprzecznej z prawem uchwały (art. 47 § 1 i § 2 Prawa o notariacie).
W odniesieniu do §4 zaskarżonej uchwały istotne jest uwzględnienie
zasad, które wynikają z ustawy Prawo o notariacie (także z konkretyzującego
normy ustawy - wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej) a dotyczą
statusu prawnego aplikanta oraz odpowiedzialności rady izby notarialnej za
wdrożenie odbywania aplikacji.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego w spawach
dotyczących uchwał organów samorządu notarialnego przyjmuje się, że
organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem rady izby
notarialnej (art. 73 Prawa o notariacie), który nie podlega jakiemuś relatywizowaniu
(zawieszeniu) w zależności od warunków w ustawie wyraźnie .nieprzewidzianych.
Z przepisów ustawowych (oprócz art. 73 istotne są zwłaszcza regulacje z art. 71 §
1 i § 4 Prawa o notariacie) wynika systemowa konstrukcja z jednej strony
zapewnienia ustawowego, że nie można odmówić wpisu na listę aplikantów
osobie, która spełnia warunki ustawowe, a więc uzyskania przez nią statusu
aplikanta, a z drugiej strony określenie mechanizmu, który ma zapewniać
realizację statusu aplikanta przez każdą osobę, która uzyskała odpowiedni wpis.
Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma powierzenie samorządowi notarialnemu
(radom izb notarialnych) obowiązku zapewnienia możliwości rozpoczęcia i
odbywania szkolenia, które jest istotą aplikacji (art. 72§ 1 Prawa o notariacie).
Skoro istotą aplikacji jest odbycie odpowiedniego szkolenia to status aplikanta
chociaż gwarantowany ustawą mógłby niekiedy mieć znaczenie tylko iluzoryczne,
gdyby rady izb notarialnych przestały zapewniać każdemu aplikantowi możliwości
8
zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (por. art. 72 § 1 Prawa o
notariacie).
Możliwość tę, zgodnie z normą wyrażoną w art. 72 § 1 i art. 73 Prawa o
notariacie a skonkretyzowaną w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 205 r., uzyskuje aplikant na skutek zatrudnienia
przez notariusza lub przez radę izby notarialnej; ostatnią możliwością jest ta o
której mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia stanowiącym iż w przypadkach
niewymienionych w ust. 1 aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego
przez radę izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych.
Ten ostatni przepis stanowi o formie odbywania aplikacji dopełniającej czy
uzupełniającej – formy dotyczące umowy o prace wymienione w art. 1 § 1
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. W kontekście tego co powiedziano wyżej
o ustawowo określonym mechanizmie zabezpieczającym status aplikanta
niesposób widzieć inaczej regulacji z § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia niż jako
zapisu wszystkich sposobów odbywania aplikacji, zapewniających jej realność.
Ujmując to samo w odniesieniu do § 1 ust. 2 rozporządzenia należy stwierdzić, że
określona w tym przepisie forma aplikacji jest obligatoryjna; wyrażają to dobitnie
słowa „aplikant odbywa aplikację”. Jest ona konieczna wtedy gdy nie zostaną
zrealizowane formy umowy o pracę aplikanta z notariuszem lub aplikanta z radą
notarialną.
Zaskarżony przez Ministra Sprawiedliwości § 4 uchwały Rady Izby
Notarialnej w dniu 27 listopada 2009 r. w swym brzmieniu powołuje się
bezpośrednio na podstawę z § 1 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości. Jednakże określona w ten sposób konkretyzacja powołanej jej
podstawy, przeciwstawia się wskazanemu wyżej jej sensowi. Okazuje się bowiem,
że – według uchwały – przewidziana w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości forma odbywania aplikacji, chociaż powinna w sposób pewny
zabezpieczać odbywanie aplikacji przez aplikanta, który nie uzyskał
przewidzianego zatrudnienia przez notariusza lub radę izby notarialnej staje się
kolejną możliwością nie dającą pewności a raczej stwarzającą niepewność
odbywania aplikacji, bo – w tym przypadku – uzależnioną od określonych
9
warunków. Wszystko mianowicie zależy od tego, że aplikanci ci mogą odbywać
aplikację „jedynie” wówczas”, gdy notariusze wyróżniający się wysokimi
kwalifikacjami zawodowymi i umiejętnościami dydaktycznymi wyrażą na to pisemna
zgodę co zostaje uwidocznione na specjalnej liście. Zgodzić się należy z Ministrem
Sprawiedliwości, z jego krytyką zaskarżonej uchwały. Istotnie nie ma w niej
konkretyzacji obowiązku rady izby notarialnej takiego zapewnienia realizacji § 1
ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości ażeby wszyscy aplikanci mieli
możliwość odbycia aplikacji. W uchwale wyrażona została jeżeli nie swoista
zachęta to na pewno aprobata dla takiej postawy notariuszy tworzących
samorząd notarialny, że potrzebna jest specjalnie w tym celu wyrażona zgoda
notariusza powodująca wpisanie na specjalną listę. Nie widzi się w takim ujęciu, ani
potrzeby zapewnienia przez organ samorządu notarialnego realizacji jego
odpowiedzialności za odbywanie aplikacji przez wszystkich aplikantów, ani
obowiązków notariuszy jako członków samorządu odpowiedzialnych za
wykonywanie zadań samorządu (art. 26 ust. 1 prawa notarialnego). Należy
podkreślić, że w uchwale nie określa się warunków (przyczyn) odmowy podjęcia
się przez notariusza obowiązków wobec aplikanta, ale ustanawia się procedurę w
której podjęcie się takich obowiązków może stawać się raczej zdarzeniem
wyjątkowym natomiast niepoddanie się takiej specjalnej procedurze pozostawałoby
poza oceną samorządu notarialnego. W związku z akcentowaniem w odpowiedzi
na skargę znaczenia zgody notariusza na podjęcie się przewidzianej „opieki” nad
aplikantem, należy zwrócić uwagę – że jak to stanowi § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki
Zawodowej Notariusza (uchwała Nr 19 z późniejszymi zmianami Krajowej Rady
Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.) – obowiązkiem notariusza jest
współdziałanie z władzami samorządu i lojalność wobec jego organów.
Z powyższych względów podzielając wystąpienie Ministra Sprawiedliwości o
uchylenie § 4 zaskarżonej uchwały naruszającej prawo Sąd Najwyższy orzekł jak
w pkt 1 wyroku na podstawie art. 457 § 2 Prawa o notariacie.