Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 153/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 września 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk (sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
w sprawie z powództwa Macieja R., Ewy N.-R., Marcina G.-R., Elżbiety G.-R. i
Wojciecha K.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę N. i
Wojewodę M. oraz Gminie P.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 16 września 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej - Skarbu Państwa reprezentowanego przez
Starostę N. i Wojewodę M.
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 10 czerwca 2009 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od pozwanego Skarbu Państwa - Starosty N. na
rzecz powoda Macieja R. kwotę 1800 (tysiąc osiemset)zł
2
oraz na rzecz powodów Ewy N.-R., Marcina G.-R., Elżbiety
G.-R. i Wojciecha K. kwoty po 450 (czterysta pięćdziesiąt)
zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
3
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził od
pozwanego Skarbu Państwa – Starosty N.: na rzecz powoda Macieja R. kwotę 1
530 000 złotych, na rzecz powódki Elżbiety G.-R. kwotę 382 500 złotych, na rzecz
powoda Marcina G.-R. kwotę 382 500 złotych, na rzecz powoda Wojciecha K.
kwotę 382 500 złotych - z ustawowymi odsetkami od dnia 19 stycznia 2009 r.
do dnia zapłaty; umorzył postępowanie co do kwoty 197 965 złotych oraz oddalił
powództwo w stosunku do pozwanej Gminy P.
Sąd Okręgowy ustalił, że na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w N. z dnia 7 kwietnia 1953 r. zostały przejęte na własność Skarbu
Państwa nieruchomości ziemskie, stanowiące współwłasność Jerzego R.,
Władysława R. i Stefana R., wchodzące w skład Gminy Zbiorowej P. Spadek po
Władysławie R. nabyli w częściach równych jego bracia Jerzy i Stefan. Spadek po
Jerzym R. nabyli powodowie w częściach równych, natomiast spadek po Stefanie
R. odziedziczył w całości Maciej R.
Wojewoda decyzją z dnia 30 marca 2000 r. stwierdził nieważność
orzeczenia w części dotyczącej parcel objętych księgą wieczystą nr [...] O. oraz
części parceli objętej księgą wieczystą nr [...] O. W odniesieniu do pozostałych
parcel, Wojewoda stwierdził, że orzeczenie wydane zostało z rażącym
naruszeniem prawa, natomiast stwierdzenie nieważności nie było możliwe z
uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji. Decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r.
Wojewoda M. odmówił przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną
orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z uwagi na brak związku
przyczynowego pomiędzy orzeczeniem Prezydium a szkodą polegającą na
utracie własności nieruchomości.
Sąd Okręgowy przyjął, że do roszczeń dochodzonych przez powodów
stosuje się przepisy art. 417, 419, 420 i 4201
k.c. oraz art. 160 § 1 k.p.a. w ich
brzmieniu przed dniem 1 września 2004 r., gdyż decyzja Wojewody została
wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz.
1692). W ocenie tego Sądu zachodziły przesłanki do zasądzenia na rzecz
powodów odszkodowania w postaci: wydania decyzji administracyjnej z rażącym
4
naruszeniem prawa, szkoda oraz związek przyczynowy pomiędzy bezprawną
decyzją a szkodą. Wysokość szkody została ustalona w oparciu o opinię biegłego
Aleksandra W. sporządzoną w październiku 2008 r. Zgodnie z art. 363 § 2 k.c.
ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło według cen z daty jego ustalenia.
Sąd Okręgowy przyjął, że legitymowany biernie w sprawie jest Skarb Państwa, co
wynika z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jednostką
organizacyjną właściwą do reprezentowania w sprawie Skarbu Państwa był
Starosta N. Uwzględniając powyższe Sąd Okręgowy zasądził na rzecz powodów
kwoty odszkodowania, odpowiadające wartości ich nabytych przez dziedziczenie
udziałów w wywłaszczonym majątku.
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
pozwanego Skarbu Państwa – Starosty N. wniesioną od wyroku Sądu
Okręgowego, uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną
Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny uznał również za prawidłowe stanowisko
Sądu Okręgowego, że Starosta N. jest organem właściwym do reprezentacji
Skarbu Państwa w niniejszej sprawie, co uzasadniają przepisy art. 11 ust. 1 i art.
23 ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł pozwany, który
zaskarżył wyrok w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie
przepisów prawa materialnego: art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a.
przez przyjęcie, że na skutek decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w
N. powodowie ponieśli szkodę w łącznej wysokości 3 060 000 złotych.
Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia przepisów
postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie środka dowodowego
w postaci wniosku pozwanego o dokonanie oceny prawidłowości operatu
szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;
5
- art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 386 § 4 k.p.c. w zw.
z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie
wystąpienia szkody jako następstwa orzeczenia Prezydium Rady
Narodowej w N., a ponadto nieodniesienie się do zarzutów pozwanego na
okoliczność błędnego ustalenia stanu nieruchomości wziętego za podstawę
określenia wysokości odszkodowania oraz nieustalenia wystąpienia
szkody;
- art. 11 i art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. w zw. z art. 67 § 2 k.p.c. poprzez błędną
wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek reprezentacji Skarbu
Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami
Skarbu Państwa obejmuje reprezentację Skarbu Państwa w sprawach
dotyczących odszkodowań za skutki decyzji administracyjnej, co
skutkowało niewłaściwym zastosowaniem powołanych przepisów
polegającym na przyjęciu, że starosta wykonujący zadania z zakresu
administracji rządowej jest reprezentantem Skarbu Państwa w tej kategorii
spraw, tj. organem z którego działalnością wiąże się roszczenie
odszkodowawcze.
Pozwany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz
o przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 286
k.p.c. i art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. wskutek
nieprzeprowadzenia przez Sądy obu instancji dowodu z opinii organizacji
zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W apelacji nie zawarto
wniosku o przeprowadzenie tego dowodu, a jedynie sformułowano zarzut
naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1
u.g.n. Zasadnie przyjął Sąd Apelacyjny, że zarzut ten nie zasługiwał
na uwzględnienie. W sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę
majątkowego Aleksandra W. opinia zawierająca wycenę nieruchomości. W
stosunku do tej opinii pozwany Skarb Państwa, który przed Sądem pierwszej
instancji był reprezentowany przez Starostę N. oraz Wojewodę M., wniósł
6
zastrzeżenia dotyczące przyjęcia w opinii wadliwych ustaleń faktycznych oraz
niewłaściwej metody określania wartości budynków i gruntów. Zastrzeżenia
pozwanego wobec opinii – podniesione w pismach procesowych Starosty N. z
dnia 24 lutego 2007 r. (k. 258-260) oraz z dnia 13 listopada 2008 r. (k. 383 – 384),
nadto w pismach procesowych Wojewody z dnia 22 lutego 2007 r. (k. 265 -266)
oraz z dnia 22 grudnia 2008 r. (k. 390). Mimo podniesienia tych zarzutów
pozwany Skarb Państwa przed Sądem Okręgowym, wbrew twierdzeniom
zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie złożył stanowczego wniosku
o przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność wyceny nieruchomości, czy
też weryfikacji prawidłowości wyceny nieruchomości sporządzonej przez
ustanowionego w sprawie biegłego sądowego. W szczególności pozwany nie
wniósł o ty, by Sąd Okręgowy zwrócił się w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1
w zw. z ust. 3 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych
o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez
biegłego sądowego. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2008 r. Starosta
N. podniósł jedynie, że należy rozważyć, czy opinia biegłego nie powinna być –
na wniosek sądu - przedmiotem oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców
majątkowych, zgodnie z art. 157 u.g.n. Takie stanowisko oznaczało, że pozwany
nie sformułował stanowczego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii
organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wniosek dowodowy
powinien mieć charakter stanowczy, gdyż wówczas wyraża on stanowisko strony
o istnieniu potrzeby przeprowadzenia w sprawie określonego dowodu. Jego
złożenie powoduje konieczność wydania przez sąd odpowiedniego postanowienia
o dopuszczeniu albo pominięciu dowodu, co umożliwia stronom zgłoszenie
ewentualnego zastrzeżenia w trybie art. 162 k.p.c. wobec decyzji procesowej
sądu. Sformułowanie stanowczego wniosku dowodowego ma również istotne
znaczenie dla strony przeciwnej, gdyż ze względu na kontradyktoryjny charakter
postępowania sądowego, pozwala jej wypowiedzieć się co do potrzeby
przeprowadzenia zgłoszonego dowodu, możliwości jego przeprowadzenia
ze względu na ewentualną prekluzję dowodową, czy konieczności
przeprowadzenia innych dowodów przeciwnych na sporną okoliczność.
7
Przepisy zawarte w art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. przewidują szczególny tryb
oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę
majątkowego. Według art. 157 ust. 3 u.g.n. w przypadku, gdy operat
szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez
sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd. Regulacja ta wyłącza więc
możliwość zwrócenia się przez samą stronę do organizacji zawodowej
rzeczoznawców majątkowych o dokonanie, na podstawie umowy przewidzianej
w art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego
wykorzystywanego w postępowaniu sądowym. Sąd Apelacyjny uznał,
że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż na podstawie
tego przepisu taką opinię, sporządzoną na podstawie umowy zawartej
z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, powinna była przedłożyć
w sprawie sama strona pozwana. Zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się,
że zastosowanie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie było możliwe w sytuacji, gdy opinia
biegłego zawierająca wycenę nieruchomości została sporządzona
w postępowaniu sądowym na zlecenie sądu. W takim przypadku, zgodnie z art.
157 ust. 3 tej ustawy, o ocenę sporządzonej opinii przez organizację zawodową
rzeczoznawców majątkowych, powinien zwrócić się sąd. Zastosowanie trybu
przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. uzyskania opinii organizacji zawodowej
rzeczoznawców majątkowych przez samą stronę (pozwanego) nie wchodziło
w rachubę. W skardze kasacyjnej pomija się jednak, że w apelacji pozwany
podniósł zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc
z pominięciem art. 157 ust. 3. Zasadne było więc stanowisko Sądu Apelacyjnego,
że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n. skoro zastosowanie
tego przepisu, bez powołania art. 157 ust. 3 tej ustawy, nie mogło mieć miejsca
w sprawie. Zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. został podniesiony w zw. z art.
233 § 1 k.p.c. Zgodnie zaś z art. 378 § 1 k.p.c. Sąd drugiej instancji jest związany
zarzutami procesowymi a z urzędu może brać pod uwagę tylko nieważność
postępowania. Tym samym Sąd Apelacyjny z urzędu na mógł rozważyć
naruszenia art. 157 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 3 u.g.n. Z tej przyczyny
podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.
przez Sąd Apelacyjny był nieuzasadniony. Ponadto, zarzut naruszenia tych
8
przepisów nie był zasadny także dlatego, że przed Sądem pierwszej instancji nie
został sformułowany wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji
zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Treść art. 157 ust. 3 u.g.n. nie
uzasadnia stanowiska, że strony są zwolnione z obowiązku, wynikającego z art.
232 k.p.c., złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji
zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skoro pozwany kwestionował
prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego powołanego
przez sąd i uważał, że zasadność swych zarzutów potwierdzi ocena tego operatu
przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, to powinien był –
z uwagi na treść art. 157 ust. 3 u.g.n. – wnieść o to, by sąd zwrócił się do tej
organizacji o dokonanie oceny sporządzonej w sprawie wyceny nieruchomości.
Dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której
mowa w art. 157 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n., tak jak każdy inny dowód w sprawie,
może zostać przeprowadzony przez sąd z urzędu albo na wniosek strony.
Uwzględniając powyższe za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia
przez Sąd Apelacyjny art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.
Za nieuzasadniony należy zarzut naruszenia art. 217 § 2 k.p.c. i art. 286
k.p.c. w sytuacji, gdy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych – wycena
nieruchomości przejętych na własność Państwa – została dokonana przez Sąd na
podstawie dowodu z opinii biegłego, a w sprawie nie wniesiono
o przeprowadzenie innego dowodu z opinii biegłego, w tym organizacji zawodowej
rzeczoznawców majątkowych, której przedmiotem byłaby wycena tych
nieruchomości.
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw.
z art. 227 k.p.c., art. 386 § 4 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. Art. 328 § 2 k.p.c. określa
elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji,
tj. wskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Art. 328 § 2 k.p.c.
poprzez art. 391 § 1 k.p.c. ma odpowiednie zastosowanie do uzasadnienia
wyroku sądu drugiej instancji. Uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie
naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. może mieć miejsce
wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. skargę kasacyjną można
oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to
9
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku, które jest
sporządzane po jego wydaniu, nie ma bezpośredniego wpływu na wynik sprawy.
Dlatego też naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. może jedynie
w wyjątkowych wypadkach stanowić uzasadnioną podstawę kasacyjną,
a mianowicie wówczas, gdy treść uzasadnienia orzeczenia sądu drugiej instancji
jest tego rodzaju, że uchyla się spod kontroli kasacyjnej (por. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK 364/06, Lex nr 238975, z dnia 24
lutego 2006 r., II CSK 136/05, Lex nr 200973, z dnia 7 października 2005 r., IV CK
122/05, Lex nr 187124, z dnia 27 czerwca 2001 r., II UKN 446/00, OSNP
z 2003 r., nr 7, poz. 182). Taki zarzut nie jest uzasadniony w stosunku do
uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, z którego wynika
stanowisko tego Sądu co do kwestionowanego w apelacji faktu wystąpienia
i wysokości szkody, istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy
dochodzoną szkodą a wadliwą decyzją administracyjną. Z uzasadnienia
zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wynika również to, że Sąd odwoławczy
nie zakwestionował oceny Sądu Okręgowego wiarygodności i mocy dowodowej
opinii biegłego Aleksandra W. wobec braku innych dowodów dotyczących wyceny
nieruchomości. Brak rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w apelacji, co
podniesiono w skardze kasacyjnej, może uzasadniać zarzut naruszenia przez sąd
odwoławczy art. 378 § 1 k.p.c., który określa granice rozpoznania sprawy w
postępowaniu apelacyjnym. W tych granicach sąd odwoławczy jest zobowiązany
odnieść się do zarzutów zawartych w apelacji. Jednak w skardze kasacyjnej
pozwany nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 378 § 1 k.p.c.
Nie są również uzasadnione, podniesione w związku z zarzutem naruszenia art.
328 § 2 k.p.c., zarzuty naruszenia art. 227 k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c. Art. 227
k.p.c. przewiduje, że przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia
sprawy istotne znaczenie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest uzasadniony
wówczas, gdy sąd oddali wnioski dowodowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy
(por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 230/09, Lex nr
230/09, z dnia 7 marca 2001 r., I PKN 299/00, OSNP z 2002 r., nr 23, poz. 573)
albo przeprowadzi dowody dla ustalenia faktów, które nie mają istotnego
znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z
10
dnia 11 maja 2005 r., III CK548/04, Lex nr 151666). Skoro w sprawie nie zostały
złożone wnioski dowodowe, które zostałyby pominięte przez Sądy obu instancji, to
brak było podstaw do tego, aby wypowiadać się w tej kwestii w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku. Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 386 § 4 k.p.c.,
który określa treść wyroku sądu drugiej instancji m.in. w razie, gdy sąd pierwszej
instancji nie rozpozna istoty sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć
miejsce wówczas, gdyby sąd odwoławczy nie wydał orzeczenia przewidzianego
w tym przepisie mimo stwierdzenia nierozpoznania istoty sprawy przez sąd
pierwszej instancji, co w sprawie nie miało miejsca.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 1
i 2 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego należy ocenić na podstawie
dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Wbrew stanowisku zawartemu
w skardze kasacyjnej, ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał przyjęcie,
że powodowie (ich poprzednicy prawni) doznali szkody wskutek wydania
orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 7 kwietnia 1953
r., w części co do której Wojewoda decyzją z dnia 30 marca 2000 r. stwierdził, że
zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nadzorcza
stwierdzającą wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa
przesądza o istnieniu podstawowej przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast
automatycznie o istnieniu pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności
wynikających z przepisów kodeksu cywilnego w związku z art. 160 § 2 k.p.a., tj.
powstania szkody oraz istnienia normalnego związku przyczynowego w
rozumieniu art. 361 § 1 k.c. pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną a
dochodzoną szkodą (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III
CZP 6/03, OSNC z 2004 r., nr 1, poz. 4, uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC z 2007 r., nr 6,
poz. 79 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02, Lex
nr 163987, z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02, Lex nr 157282, z dnia 10
kwietnia 2008 r., IV CSK 5/08, Lex nr 371827). Szkoda rzeczywista, o której
stanowi art. 160 § 1 k.p.c., oznacza straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.,
tj. zmniejszenie aktywów poszkodowanego poprzez utratę określonych
11
składników majątkowych. Poprzednicy prawni powodów ponieśli szkodę -
polegającą na utracie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa –
bezpośrednio w następstwie uprawomocnienia się wydanego z naruszeniem
przepisów prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia
7 kwietnia 1953 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu
z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających
w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych
w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i
krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), które przewidywały przejęcie przez
Państwo, na podstawie decyzji administracyjnych, własności nieruchomości osób
fizycznych. W konsekwencji na podstawie tej decyzji poprzednicy prawni
powodów utracili prawo własności nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji
nadzorczej wynika, że brak było przesłanek, przewidzianych w powołanym wyżej
dekrecie, do przejęcia na własność Państwa nieruchomości należących do
poprzedników prawnych powodów. Ostateczna decyzja administracyjna wydana
przez Wojewodę w części w której stwierdzono, że orzeczenie Prezydium
Powiatowej Rady Narodowej w N. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,
nie uchyliła skutków prawnych tego orzeczenia, które nadal pozostaje w obrocie
prawnym i wiąże sądy powszechne. Oznacza to, że powodowie, jako następcy
prawni właścicieli przejętych na własność Państwa nieruchomości, muszą znosić
skutki prawne wynikające z wydanego z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia
- Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., a w konsekwencji nie posiadają
żadnego tytułu prawnego do odzyskania przejętych przez Państwo
nieruchomości. Nie mogą więc w drodze środków prawnych doprowadzić
do zakwestionowania ewentualnych czynności prawnych z udziałem osób trzecich
dotyczących przeniesienia prawa własności tych nieruchomości, czy też
ustanowienia na rzecz tych osób innych praw rzeczowych, w tym prawa
użytkowania wieczystego. Przeprowadzenie dowodów na okoliczność,
że w stosunku do każdej z przejętych na własność Państwa nieruchomości
nastąpiły nieodwracalne skutki prawne – co uważał za konieczne w sprawie
pozwany Skarb Państwa - było więc zbędne dla ustalenia, że poprzednicy prawni
12
powodów ponieśli szkodę majątkową polegającą na bezpowrotnej utracie prawa
własności nieruchomości przejętych z naruszeniem prawa na własność Państwa.
Odparcie powyższych zarzutów oznacza, że prawidłowe było
rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego zarówno w zakresie przyjętej zasady
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec powodów, jak
również co do wysokości poniesionej szkody. Ma to istotne znaczenie dla
rozstrzygnięcia o pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej – naruszenia art. 67 § 2
k.p.c. w zw. z art. 11 i art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami. Według art. 67 § 2 k.p.c. za Skarb Państwa
podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej,
z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki
nadrzędnej. Sąd Apelacyjny przyjął, że kompetencja Starosty N. do
reprezentowania w sprawie Skarbu Państwa wynika z art. 11 ust. 1 oraz art. 23
ust. 1 pkt 8 u.g.n. Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagą, że starosta nie
jest organem państwowej jednostki organizacyjnej, o której stanowi art. 67 § 2
k.p.c. Według przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest on
przewodniczącym zarządu powiatu (art. 26 ust. 2), tj. organu wykonawczego
powiatu, uprawnionym do reprezentowania powiatu (art. 34 ust. 1). Na mocy
przepisów szczególnych jest on także uprawniony do reprezentowania Skarbu
Państwa (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 9 sierpnia 2000 r., I CKN
843/00, Lex Polonica nr 380637, z dnia 3 października 2002 r., I CKN 448/01,
OSP z 2003 r., nr 7-8, poz. 99, uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia
2 lipca 2004 r., II CK 405/03, Lex nr 174135 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia
4 kwietnia 2008 r., I CSK 462/07, Lex nr 424351). Potwierdza to treść art. 17 oraz
17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.), które
przewidują, że reprezentantami Skarbu Państwa są oprócz kierowników
urzędów państwowych (innymi słowy organy jednostek organizacyjnych Skarbu
Państwa), także organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione
na podstawie przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa zgodnie z ich
właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Takim
13
przepisem szczególnym jest art. 11 ust. 1 u.g.n., według którego
z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz
odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach
gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu
administracji rządowej. Według natomiast art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. zasobem
nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4,
art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu
administracji rządowej, a w szczególności podejmują czynności w postępowaniu
sądowym w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na
nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości,
o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie
nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez
zasiedzenie. Wymienione w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n.
kategorie spraw dotyczącą gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa
wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a więc spraw
dotyczących własności tych nieruchomości, praw rzeczowych oraz obligacyjnych
oraz wszelkich spraw dotyczących szeroko rozumianego zarządu tymi
nieruchomościami. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażano stanowisko
dotyczące szerokiej wykładni tego przepisu. Dotyczyło to jednak spraw ściśle
związanych z własnością nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
11 lutego 2004 r., III CSK 68/03, Lex nr 276235). W wyroku z dnia 27 czerwca
2002 r., IV CKN1183/00 (Lex nr 55079) Sąd Najwyższy wyjaśnił,
że reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę, stosownie do przepisu art. 23 § 1
pkt 8 u.g.n., ogranicza się tylko do nieruchomości wchodzących w skład zasobu
nieruchomości Skarbu Państwa. Zasób ten, zgodnie z art. 21 tej ustawy,
nie obejmuje m.in. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Z ustaleń
faktycznych dokonanych przez Sąd Okręgowych i zaaprobowanych przez Sąd
Apelacyjny wynika, że nieruchomości poprzedników prawnych powodów, przejęte na
podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., w stosunku do
którego Wojewoda stwierdził wydanie go z rażącym naruszeniem prawa, są
częściowo w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Ponadto, część tych
nieruchomości nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, dlatego również nie
14
wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Co jednak istotniejsze
rozpoznawana sprawa nie dotyczyła „gospodarowania” nieruchomościami Skarbu
Państwa, lecz odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę
spowodowaną bezprawną decyzją administracyjną wydaną w dniu 7 kwietnia 1953 r.
przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. o wywłaszczeniu poprzedników
prawnych powodów na podstawie szczególnej regulacji prawnej zawartej w
wymienionym wcześniej dekrecie z 1949 r. Podstawą odpowiedzialności Skarbu
Państwa stanowił art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10
maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 31), który to przepis przesądził,
że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z decyzji
albo związane z wykonaniem decyzji administracyjnych wydanych przed dniem
wejściem w życie tych ustaw, tj. przed dniem 27 maja 1990 r. Przepis ten nie
wskazuje jednak właściwej jednostki organizacyjnej, która powinna reprezentować
Skarb Państwa w sprawach o odszkodowanie wynikające z wydania bezprawnej
decyzji administracyjnej. Uwzględniając treść art. 67 § 2 k.p.c. Skarb Państwa
powinna reprezentować w sprawie ta jednostka organizacyjna, z której działalnością
wiąże się dochodzone roszczenie. Jednakże jednostka organizacyjna Skarbu
Państwa, która wydała wadliwą decyzję administracyjną – Prezydium Powiatowej
Rady Narodowej – już nie istnieje. W przypadku postępowania sądowego
obejmującego roszczenie związane z działalnością zlikwidowanej jednostki Skarb
Państwa powinna reprezentować jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, na którą
przeszły kompetencje zlikwidowanej jednostki, z którymi związane jest dochodzone
roszczenie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2002 r., IV CKN
1302/00, Lex nr 577494). Wadliwe orzeczenie, w stosunku do którego zapadła
później decyzja nadzorcza Wojewody została wydana na podstawie przepisów
powołanego wcześniej dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., który został uchylony przez
art. 18 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności
gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ta ostatnia ustawa została natomiast
uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.
81). Od dnia 4 listopada 1971 r. nie istniała już podstawa prawna do przejmowania
15
na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
(por. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja
2008 r., I OW 9/08, Lex nr 494209). Ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r.
o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy
organy gminy i organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. Nr 34, poz. 198) – obowiązująca w chwili wszczęcia procesu - nie określiła
organu właściwego w sprawach wynikających z uchylonego wcześniej dekretu.
Kompetencja starosty w tym zakresie nie wynikała także z przepisów powołanych
w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego, a mianowicie art. 94 ustawy z dnia
13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), według którego do właściwości starosty
przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu
administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych
rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych
urzędów. Do zadań tych urzędów nie należały bowiem sprawy związane
z uchylonym wcześniej dekretem z 1949 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia
22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr
21, poz. 123 ze zm.) kierownicy urzędów rejonowych wykonywali określone
w ustawach szczególnych kompetencje rządowej administracji ogólnej. Wśród tych
zadań art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy
administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, nie wymieniał kompetencji
wynikających z uchylonego wcześniej dekretu z 27 lipca 1949 r. Skoro więc
kompetencje te nie zostały przekazane do właściwości kierowników urzędów
rejonowych nie mogły następnie przejść – po likwidacji tych urzędów –
do właściwości starostów.
Uwzględniając powyższe uzasadniony jest wniosek, że po reformie
administracji publicznej w 1989 r. obowiązujące przepisy nie określały organu, do
którego właściwości przeszły kompetencje wynikające z przepisów uchylonego
dekretu. Z tej przyczyny należy zastosować ogólne przepisy określające organy
właściwe do reprezentowania Skarbu Państwa. Ponieważ sprawa dotyczyła
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wynikającej z wadliwej decyzji
16
administracyjnej wydanej przez organ administracji państwowej, uzasadniony jest
wniosek, że właściwym organem, który powinien reprezentować w sprawie Skarb
Państwa, jest wojewoda. W chwili wszczęcia postępowania sądowego obowiązywał
bowiem art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej
w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.), według którego do kompetencji
wojewody należały wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej
w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji.
Kompetencja wojewody wyprzedzała przy tym kompetencje Ministra Skarbu Państwa
wynikającą z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej - Dz.U. Nr 141, poz. 943 ze zm. (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia
13 kwietnia 1999 r., II CKN 124/98, niepubl., z dnia 19 czerwca 1999 r., II CKN
965/98, Lex Polonica nr 1622898 oraz uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 27 września 2002 r. IV CKN 1302/00, Lex nr 577494).
W sprawie, w której wniesiono skargę kasacyjną, Skarb Państwa, w obu
instancjach, był reprezentowany przez Starostę N. oraz Wojewodę przy czym żaden
z tych organów nie uznawał swojej kompetencji do reprezentowania Skarbu
Państwa. Sądy obu instancji, chociaż z odmiennym uzasadnieniem, przyjęły, że
pozwany powinien być reprezentowany przez Starostę N., który został wymieniony
obok pozwanego Skarbu Państwa w sentencji orzeczeń wydanych przez Sądy obu
instancji. Tym samym Sąd Apelacyjny naruszył art. 67 § 2 k.p.c. oraz powołane w
skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, które zdaniem tego Sądu,
uzasadniały właściwość Starosty N. do reprezentowania Skarbu Państwa.
Powyższe uchybienie nie uzasadniało jednak uchylenia bądź zmiany zaskarżonego
wyroku. Ze względu na materialnoprawną konstrukcję Skarbu Państwa jako osoby
prawnej (art. 33 i 34 k.c.) stroną procesową jest zawsze Skarb Państwa niezależnie
od liczby jednostek, które go reprezentowały (por. wyroki Sądu Najwyższego: z
dnia 13 kwietnia 1983 r., IV CR 66/83, OSNC z 1984 r., nr 1, poz. 5 oraz z dnia 11
maja 1999 r., I CKN 1148/97, OSNC z 1999 r., nr 12, poz. 205). W sytuacji, gdy
brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej co do zasady i wysokości,
zaskarżony wyrok nie może być uchylony bądź zmieniony tylko dlatego, że
wymienia niewłaściwy organ uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., II CKN 1398/00, Lex nr
17
109414). Skarga kasacyjna nie jest bowiem środkiem odwoławczym służącym
rozstrzyganiu sporu dotyczącego kompetencji do reprezentowania Skarbu Państwa
pomiędzy organami jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, czy też między
nimi i innymi organami, powołanymi do reprezentowania Skarbu Państwa (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. I CKN 250/00 (Lex nr
532099). Jak wynika z powołanego postanowienia Sądu Najwyższego udział w
procesie stationes fisci jest kwestią reprezentacji Skarbu Państwa i ma na celu
zapewnienie Skarbowi Państwa możności obrony jego praw, co zostało w sprawie
zapewnione, gdyż właściwy organ jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa
(Wojewoda) brał udział w postępowaniu w obu instancjach.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna została na podstawie art. 39814
§ 1 k.p.c.
oddalona albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, opowiada
prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1
i 3 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., art. 39821
k.p.c. oraz przepisów § 2 ust. 1 i 2
w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
(Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).