Pełny tekst orzeczenia

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2010 r., III CZP 86/10
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Jacek Gudowski
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)
Sędzia SN Bogumiła Ustjanicz
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski
Sędzia SN Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie z zażalenia Gminy K.J. na odmowę dokonania
czynności notarialnej przy uczestnictwie Krzysztofa S. na skutek skargi kasacyjnej
notariusza Pawła C. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego
2009 r. po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia
2010 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Piotra Wiśniewskiego,
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia
25 marca 2010 r., I CSK 412/09:
„Czy sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności
notarialnej, orzeka jako sąd odwoławczy, czy też jako sąd pierwszej instancji?”
podjął uchwałę:
Sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności
notarialnej, orzeka jako sąd drugiej instancji.
Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie powstało przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej
notariusza Pawła C. na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18
lutego 2009 r.
Postępowanie sądowe zainicjowała Gmina K.J., która złożyła do Sądu
Okręgowego w Warszawie zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej.
Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r., w składzie trzech
sędziów zawodowych, działając jako sąd drugiej instancji, oddalił to zażalenie.
Gmina wniosła od tego postanowienia apelację i – jednocześnie – skargę
kasacyjną. Sąd Okręgowy odrzucił apelację, wskazując, że apelacja nie przysługuje
od orzeczenia sądu drugiej instancji, a taki charakter miało postanowienie z dnia 6
czerwca 2006 r. Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu apelacji Sąd Najwyższy
odrzucił postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r., wyjaśniając, że zostało ono
skierowane niewłaściwie, ponieważ środki odwoławcze od takich rozstrzygnięć
sądu okręgowego rozpoznaje sąd apelacyjny, a nie Sąd Najwyższy. Niezależnie od
tego wyraził pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym postępowanie, o którym
mowa w art. 83 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst
Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – dalej: "Pr.not."), jest postępowaniem
przed sądem okręgowym jako sądem pierwszej instancji. Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. odrzucił również skargę kasacyjną,
podzielając tym samym stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 8 lutego 2007
r. o odrzuceniu zażalenia. Postanowienie o odrzuceniu apelacji zostało następnie
uchylone przez Sąd Okręgowy, a Sąd Apelacyjny w Warszawie na skutek tej
apelacji uchylił merytoryczne postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 6 czerwca
2006 r., zniósł postępowanie przed tym Sądem w całości i przekazał mu sprawę do
ponownego rozpoznania, uznając, że postępowanie przed Sądem Okręgowym było
dotknięte nieważnością ze względu na sprzeczność składu orzekającego (trzech
sędziów zawodowych) z przepisem prawa (art. 47 § 1 k.p.c.), nakazującym
rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji w składzie jednego sędziego. Po
ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 2
lipca 2008 r. ponownie oddalił zażalenie Gminy.
Gmina złożyła apelację od tego postanowienia i w jej wyniku Sąd Apelacyjny
wyrokiem z 18 lutego 2009 r. zmienił zaskarżone orzeczenie, uchylając odmowę
dokonania czynności notarialnej podjętej w dniu 13 września 2005 r. przez
notariusza Pawła C. Od tego wyroku notariusz wniósł skargę kasacyjną, zarzucając
m.in. naruszenie art. 83 § 1 Pr.not. w związku z art. 367 § 1 i 2 oraz art. 373 k.p.c.
przez rozpoznanie sprawy pomimo niewłaściwości instancyjnej, wynikłej z tego, że
Sąd Okręgowy już rozpoznał sprawę jako sąd drugiej instancji.
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne, wskazując na występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie rozbieżności,
przychylił się do poglądu opowiadającego się za przypisaniem sądowi okręgowemu
rozpoznającemu zażalenie na odmowę dokonania przez notariusza czynności
notarialnej statusu sądu drugiej instancji. Stwierdził, że takie rozumienie charakteru
zażalenia uregulowanego w art. 83 § 1 Pr.not. narzuca wykładnia językowa
sformułowania zawartego w art. 82 i 83 § 1 Pr.not. Odniesienia do środków
prawnych przewidzianych w przepisach o postępowaniu odrębnym w sprawach
gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, regulacji
telekomunikacji i poczty oraz regulacji transportu kolejowego, czy też – sugerowane
w literaturze – nawiązanie do art. 4778
k.p.c. i nast. nie mają oparcia w treści
powołanych przepisów. Wynikają raczej z poszukiwania konstrukcji prawnej
zapewniającej realizację zasady zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej
instancji (art. 78 Konstytucji) oraz dwuinstancyjności rozpoznawania spraw (art. 176
ust. 1 Konstytucji).
Do tych kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia
2008 r., P 54/07 (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171), wskazując, że prawo
zagwarantowane w art. 78 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż
wyjątki od zasady zaskarżalności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Trybunał
zaznaczył, że prawo do zaskarżania orzeczeń pozostaje w ścisłym związku z
zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wyrażoną w art. 176
Konstytucji. W sprawach rozpoznawanych wyłącznie przez sądy obowiązuje zasada
dwuinstancyjności postępowania sądowego, a stronie powinny przysługiwać środki
zaskarżenia rozpoznawane przez sąd wyższej instancji. Sądowy wymiar
sprawiedliwości nie oznacza jednak, że wszystkie sprawy i spory dotyczące sytuacji
prawnej jednostki muszą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy (por. wyrok
Trybunały Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K 41/97 (OTK-A 1998, nr 7, poz.
117).
Sąd Najwyższy przyjął, że poddanie oceny zgodności czynności notarialnej z
prawem powierzone notariuszowi (art. 81 pr. not.), którego negatywne stanowisko
przybiera formę odmowy dokonania czynności notarialnej i podlega zaskarżeniu do
sądu powszechnego, wypełnia tak rozumiane standardy zawarte w art. 45, 78 i 176
ust. 1 Konstytucji.
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:
Instytucja zaskarżenia odmowy dokonania czynności notarialnej,
wprowadzona do polskiego porządku prawnego jeszcze przed drugą wojną
światową, ulegała zmianom. Według art. 66 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z
dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 117 ze zm.),
jeżeli notariusz odmówił dokonania czynności, strona zainteresowana mogła złożyć
w terminie dwutygodniowym zażalenie do sądu okręgowego według miejsca
urzędowania notariusza. Sąd okręgowy orzekał w składzie trzech sędziów
postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie do Sądu Najwyższego. Z tego
względu bez wątpliwości można przyjąć, że odmowa dokonania przez notariusza
czynności notarialnej podlegała kontroli w dwóch instancjach sądowych.
W ustawie z dnia 25 maja 1951 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst: Dz.U. z
1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) problematyka postępowania związanego z odmową
dokonania czynności notarialnej została uregulowana w art. 33. Przepis ten
stanowił, że osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie tygodniowym
zażalenie do sądu wojewódzkiego według siedziby państwowego biura
notarialnego. Zażalenie należało wnieść do państwowego biura notarialnego, które
niezwłocznie przedstawiało je ze swoim wyjaśnieniem sądowi wojewódzkiemu. Sąd
wojewódzki orzekał postanowieniem w trybie postępowania niespornego. Według
jednoznacznego brzmienia art. 33 zdanie czwarte, postanowienie sądu
wojewódzkiego nie podlegało zaskarżeniu. Był to główny argument na rzecz
wykładni, że sąd wojewódzki, rozpoznając zażalenie na odmowę notariusza
dokonania czynności notarialnej, nie występował jako sąd rewizyjny lub
zażaleniowy, lecz jako sąd pierwszej instancji (por. orzeczenie Sądu Najwyższego
w z dnia 21 sierpnia 1953 r., II C 445/53, OSN 1954, nr 3, poz. 63). Stwierdzenie
niezaskarżalności byłoby bezprzedmiotowe, gdyby na skutek zażalenia na odmowę
dokonania czynności notarialnej sąd wojewódzki orzekał jako sąd drugiej instancji;
według obowiązującego wówczas stanu prawnego, orzeczenia sądów drugiej
instancji były prawomocne i nie mogły być zaskarżone zwyczajnymi środkami
zaskarżenia.
Problematyka zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej została
uregulowana odmiennie w ustawie z dnia 24 maja 1989 r. – Prawo o notariacie
(Dz.U. Nr 33, poz. 176 ze zm.). W art. 52 § 1-3 przyjęto, że na odmowę dokonania
czynności notarialnej osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie siedmiu dni
zażalenie do sądu wojewódzkiego właściwego dla siedziby państwowego biura
notarialnego. Zażalenie wnosiło się za pośrednictwem notariusza, który był
obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie siedmiu dni i wraz z
zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Nowym, alternatywnym
rozwiązaniem była możliwość dokonania czynności notarialnej przez notariusza,
jeżeli uznał, że zażalenia jest trafne (art. 52 § 2). Sąd wojewódzki rozpoznawał
zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego o
środkach odwoławczych. Artykuł 52 § 1 zdanie czwarte ustawy z 1989 r. wyraźnie
wyłączał zaskarżalność postanowienia sądu wojewódzkiego wydanego na skutek
rozpoznania zażalenia. Jednocześnie z art. 52 § 3 wynikała możliwość stosowania
art. 391 § 1 k.p.c. (obecnie art. 390 § 1 k.p.c.); na tle tego rozwiązania przyjmowano
w literaturze i orzecznictwie, że sąd wojewódzki rozpoznawał zażalenie na odmowę
dokonania czynności notarialnej jako sąd odwoławczy (por. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93, OSP 1993, nr 11, poz. 213).
Z dniem 22 kwietnia 1991 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. –
Prawo o notariacie (art. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i
ustawy o księgach wieczystych, Dz.U. Nr 22, poz. 92). Artykuł 83 tej ustawy
stanowi, że na odmowę dokonania czynności notarialnej osoba zainteresowana
może wnieść, w terminie tygodnia, zażalenie do sądu okręgowego właściwego ze
względu na siedzibę kancelarii notarialnej. Zażalenie wnosi się za pośrednictwem
notariusza, który jest obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie
tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Sąd
rozpoznaje zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania
cywilnego. Notariusz może, jeżeli uzna zażalenie za słuszne, dokonać czynności
notarialnej; w tym przypadku nie nadaje zażaleniu dalszego biegu.
Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach wyraził dominujący także w
piśmiennictwie pogląd, że sąd okręgowy rozpoznający zażalenie na odmowę
dokonania czynności notarialnej jako sąd drugiej instancji stosuje przepisy kodeksu
postępowania cywilnego o środkach odwoławczych i jest jednocześnie uprawniony
do przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia
na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. (por. uchwały z dnia 28 stycznia 1993 r., III CZP
166/92, OSNCP 1993, nr 9, poz. 143 oraz z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93,
OSP 1993, nr 11, poz. 213). Podkreślił, że z art. 83 Pr.not. – w porównaniu do art.
33 ustawy z 1951 r. – usunięto fragment dotyczący niezaskarżalności
postanowienia, który był podstawowym argumentem na rzecz tezy, że sąd
rozpoznający zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej był sądem
pierwszej instancji. Przyjął również, że odwołanie do przepisów kodeksu
postępowania cywilnego bez bliższego określenia, że chodzi o przepisy o
ośrodkach odwoławczych, nie oznacza zmiany merytorycznej, bo użycie nadal
określenia „zażalenie” oznacza stosowanie przepisów kodeksu postępowania
cywilnego odnoszących się do tego środka odwoławczego uregulowanego w
kodeksie. To stanowisko Sąd Najwyższy podtrzymał w postanowieniach z dnia 11
lutego 1997 r., II CKN 65/96 (OSNC 1997, nr 6-7, poz. 83), z dnia 11 grudnia 2002
r., I CK 203/02 (nie publ.) oraz z dnia 18 marca 2005 r., III CZP 93/04 (nie publ.).
Odwoływał się w nich do oznaczenia w art. 83 § 1 Pr.not. przysługującego stronie
środka jako zażalenia, w powiązaniu ze stwierdzeniem, że przy jego rozpoznaniu
mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zażalenie należy
zatem traktować tak jak instytucję o tej samej nazwie unormowaną w kodeksie
postępowania cywilnego i w związku z tym należy stosować przepisy tego kodeksu
odnoszące się do zażalenia, poza tymi, które zostały wyłączone.
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 10
października 2003 r., II CK 230/03 (nie publ.), uznając, że zażalenie na odmowę
dokonania czynności notarialnej należy traktować na równi z pozwem, a więc jak
pismo wszczynające proces cywilny z wszystkimi tego następstwami, tj. z uznaniem
żalącego za powoda, a notariusza za pozwanego, z wyrokiem jako formą
orzeczenia oraz z apelacją i kasacją jako środkami odwoławczymi od orzeczeń co
do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że taka wykładnia uwzględnia
wieloznaczność terminu „zażalenie” w przepisach postępowania cywilnego. Według
jednego ze znaczeń (por. art. 47946
i 47949
k.p.c. w związku z art. 30 ustawy z dnia
10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz.
625 ze zm.), jest ono środkiem wszczynającym postępowanie sądowe, czyli
odpowiednikiem pozwu. Zwrócono również uwagę, że przedmiotem zażalenia jako
środka odwoławczego mogą być – w świetle art. 394 k.p.c. – tylko postanowienia
sądu i zarządzenia przewodniczącego dotyczące kwestii procesowych, tymczasem
odmowa dokonania czynności notarialnej przez notariusza nie ma charakteru
decyzji jurysdykcyjnej, a w tym wypadku spór wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia
merytorycznego. Poza tym, jak podkreślił Sąd Najwyższy, w zasadzie żadnego z
przepisów o zażaleniu jako środku odwoławczym nie da się zastosować wprost do
zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej. Z tego względu – wobec
odstąpienia przez ustawodawcę od przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie
odesłania do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o środkach
odwoławczych na rzecz nakazu stosowania przepisów kodeksu postępowania
cywilnego w ogóle, a więc umożliwiającego także stosowanie przepisów tytułu
wstępnego oraz przepisów księgi pierwszej, normujących zwykłe postępowanie
procesowe – za prawidłowe uznał potraktowanie zażalenia na odmowę dokonania
czynności notarialnej na równi z pozwem.
Przeciwne rozwiązanie, nadające zażaleniu przewidzianemu w art. 83 § 1
Pr.not. charakter środka odwoławczego rozpatrywanego przez sąd okręgowy jako
sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy uznał za trudne do pogodzenia z art. 176 ust.
1 Konstytucji. Przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej
należy traktować na równi z pozwem, a więc jako pismo wszczynające proces
cywilny. Także w niniejszej sprawie Sąd Najwyższy dwukrotnie w postanowieniach
z dnia 8 lutego 2007 r. i 22 marca 2007 r. przyjął, że sąd okręgowy rozpatruje
zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej jako sąd pierwszej instancji.
W podobnie brzmiących uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07
(OSNC 2008, nr 7-8, poz. 76), z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 41/07 (OSNC 2008,
nr 7-8, poz. 77 oraz z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 42/07 (OSNC 2008, nr 7-8,
poz. 75) Sąd Najwyższy przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności
notarialnej odpowiada środkowi prawnemu przewidzianemu w art. 394 § 1 k.p.c., a
sąd okręgowy rozpoznający to zażalenie orzeka jako sąd drugiej instancji. Wskazał,
że w art. 83 § 1 Pr.not. posłużono się pojęciem "zażalenie", zestawiając je z
wyraźnym nakazem stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a to
wskazuje jednoznacznie, że chodzi o środek zaskarżenia uregulowany w art. 394 i
nast. k.p.c. Poza tym, rozpoznanie zażalenia przez sąd okręgowy następuje na
rozprawie; regulacja ta ze względu na zasadę jawności posiedzeń sądowych oraz
rozpoznawania spraw na rozprawie (art. 148 § 1 k.p.c.) byłaby zbędna, gdyby
wszczęte zażaleniem postępowanie miało charakter pierwszoinstancyjny. Uzyskuje
ona sens normatywny tylko w razie przyjęcia, że wniesienie zażalenia wszczyna
postępowanie zażaleniowe zgodnie z art. 394 i nast. k.p.c. Ma ono szczególny
charakter wobec treści art. 397 § 1 k.p.c., według którego rozpoznanie zażalenia
następuje na posiedzeniu niejawnym.
Sąd Najwyższy w wymienionych uchwałach zwrócił uwagę, że w art. 82
Pr.not. jest mowa o zaskarżeniu odmowy dokonania czynności notarialnej. Słowo
„zaskarżenie” sugeruje, że zażalenie przewidziane w art. 83 § 1 Pr.not. jest
środkiem zaskarżenia, a nie odpowiednikiem pozwu. W ten sposób utrzymany
został obowiązujący w ramach ustawy z 1989 r. model jednoinstancyjnego
postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania czynności
notarialnej, który tylko przejściowo uległ zmianie – w okresie od dnia 1 lipca 1996 r.
do dnia 30 czerwca 2000 r., kiedy przysługiwała kasacja do Sądu Najwyższego od
postanowienia sądu wojewódzkiego (okręgowego). Oceniając zagadnienie pod
kątem zachowania konstytucyjnego standardu dwuinstancyjności postępowania
sądowego przy braku sądowego postępowania pierwszoinstancyjnego, Sąd
Najwyższy stwierdził, że tę funkcję pełni dokonana przez notariusza, w wykonaniu
obowiązku z art. 81 Pr.not., ocena zgodności z prawem zamierzonej czynności,
mająca charakter postępowania notarialnego.
Stanowisko zajęte w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd Najwyższy
podtrzymał w postanowieniach z dnia 19 marca 2008 r., V CZ 6/08 (nie publ.) oraz z
dnia 20 sierpnia 2009 r., V CSK 123/09 (nie publ.), odrzucając skargi kasacyjne od
postanowień sądu okręgowego wydanych po rozpoznaniu zażaleń na odmowę
dokonania czynności notarialnych. Za przedstawionym poglądem przemawiają
przede wszystkim wnioski wynikające z wykładni językowej, potwierdzone wynikami
wykładni systemowej. Należy także uwzględnić tendencję rozwojową instytucji
zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej, w szczególności w okresie
powojennym.
Zasadnicze znaczenie ma treść obowiązującego art. 83 Pr.not. w połączeniu z
właściwymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Zestawienie użytego w
tym przepisie pojęcia „zażalenie” z nakazem stosowania przepisów kodeksu
wskazuje, że chodzi o zażalenie w rozumieniu tych przepisów. Jak trafnie przyjął
Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07 i III CZP
41/07, wyraźne odwołanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego stanowi
istotny argument przemawiający za tezą, że chodzi o środek zaskarżenia
uregulowany w art. 394 k.p.c. i wprawdzie pojęcie zażalenia występuje w prawie
procesowym nie tylko jako określenie środka zaskarżenia przewidzianego w tym
przepisie, to jednak sytuacje takie należą do wyjątków, które potwierdzają regułę.
Wyjątki, o których mowa, dotyczą postępowań odrębnych w sprawach
gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928
§ 1 pkt 2-4 i art. 47932
k.p.c.), regulacji energetyki (art. 47946
pkt 2 i art. 47955
k.p.c.), regulacji
telekomunikacji i poczty (art. 47957
pkt 1 i art. 47966
k.p.c.) oraz regulacji transportu
kolejowego (art. 47968
pkt 2 i art. 47977
k.p.c.). Występuje w nich pojęcie
„zażalenia”, które nie jest tożsame z pojęciem „zażalenia” w rozumieniu art. 394 i
nast. k.p.c. Zażalenie w tych sprawach wszczyna postępowanie w kwestiach
wpadkowych z punktu widzenia przedmiotu postępowania przed właściwym
urzędem regulacyjnym. W tych przypadkach przepisy wyraźnie posługują się
pojęciem „sprawy”, która zostaje zainicjowana przez wniesienie zażalenia (art.
47928
§ 1 pkt 2, art. 47946
pkt 2, art. 47957
pkt 2 i art. 47968
pkt 2 k.p.c.). Z
całokształtu przepisów regulujących te postępowania wynika niewątpliwie, że
postępowania zainicjowane wniesieniem zażalenia mają charakter
pierwszoinstancyjny. Podobnych argumentów, pozwalających na uznanie zażalenia
za rodzaj pisma wszczynającego postępowanie w sprawie, nie ma w odniesieniu do
zażalenia, o którym mowa w art. 83 Pr.not.
Osoba, której odmówiono dokonania czynności notarialnej, będąca osobą
zainteresowaną w rozumieniu art. 83 Pr.not., wnosząc zażalenie, korzysta z
przysługującego jej prawa do zaskarżenia, a celem jej działania jest zmiana
niekorzystnej decyzji notariusza. Nie chodzi zatem o wszczęcie postępowania
zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu powstałego między notariuszem a osobą,
której odmówiono dokonania czynności. W art. 82 Pr. przyjęto, że czynność
zainteresowanego wobec odmowy dokonania czynności przez notariusza ma
charakter zaskarżenia, co wyklucza traktowanie tej czynności jako inicjującej
postępowanie cywilne. W tym wypadku chodzi o wszczęcie postępowania
kontrolnego; postępowania, skierowanego przeciwko konkretnej decyzji, która –
zdaniem skarżącego – jest wadliwa i z tego względu wymaga uchylenia lub zmiany.
W literaturze trafnie wskazuje się, że „zaskarżeniami” są wszystkie środki prawne,
które przewiduje ustawa, aby strona pokrzywdzona konkretną decyzją mogła
usunąć jej negatywne skutki i przywrócić stan zgodny z prawem. Zaskarżenie w tym
znaczeniu jest rodzajem aktywności podmiotów, uczestników postępowania,
skierowanej przeciwko konkretnej decyzji. Stanowi ona realizację prawa do
poddania kontroli poprawności wydanej decyzji. Za takim charakterem
analizowanego postępowania przemawia również możliwość uwzględnienia
zażalenia przez notariusza, przysługująca w kodeksie postępowania cywilnego
sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie (art. 395 § 2 k.p.c.). Także z tego
powodu przez zażalenie przewidziane w art. 83 Pr.not. należy rozumieć środek
zaskarżenia, a nie odpowiednik pisma wszczynającego postępowanie w sprawie.
W związku z zawartą w art. 78 Konstytucji regulacją prawa do zaskarżenia
orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji Trybunał Konstytucyjny w
wyrokach z dnia 3 lipca 2002 r., SK 31/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 4, poz. 49) oraz
z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 3, poz. 32) podkreślił, że
sformułowanie „zaskarżenie” ma ogólne znaczenie i nie wiąże się z nim
sprecyzowanie charakteru i właściwości środków prawnych służących
urzeczywistnieniu prawa do zaskarżenia. Pozwala to na objęcie jego zakresem
rozmaitych, niekiedy specyficznych środków prawnych, których wspólną cechą jest
umożliwienie stronie dokonania weryfikacji orzeczeń lub decyzji podjętych w
pierwszej instancji.
Wprawdzie wielokrotnie przewiduje się, że wydanie niekorzystnej dla
określonego podmiotu decyzji stanowi podstawę do wytoczenia powództwa, a więc
poddanie powstałego sporu pod sąd, wtedy nie używa się jednak pojęcia
„zaskarżenie”, ale wskazuje się np. że określonej osobie przysługuje prawo do
wytoczenia powództwa lub prawo do wniesienia odwołania do sądu (por. np. art. 44
k.p. lub 120 k.k.w.).
W art. 82 Pr.not. przyjmuje się, że osoba, której odmówiono dokonania
czynności notarialnej powinna zostać pouczona o prawie i trybie zaskarżenia
odmowy. W ramach tej regulacji zostały rozstrzygnięte kwestie: jaka decyzja
podlega zaskarżeniu (odmowa dokonania czynności notarialnej), komu przysługuje
legitymacja do zaskarżenia (osobie zainteresowanej), jaki środek prawny służy do
zaskarżenia (zażalenie), termin, w którym powinien zostać wniesiony (termin
tygodniowy), sąd właściwy do jego rozpoznania (sąd okręgowy) oraz sposób jego
wniesienia (za pośrednictwem notariusza). W art. 83 § 1 zdanie drugie Pr.not.
określone zostały również czynności notariusza, jakie powinien podjąć w związku z
wniesieniem zażalenia, które odpowiadają czynnościom podejmowanym w tzw.
postępowaniu międzyinstancyjnym (notariusz jest obowiązany ustosunkować się do
zażalenia w terminie tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko
sądowi). Z art. 83 § 1 zdanie trzecie Pr.not. wynika, że sąd rozpoznaje zażalenie na
rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W związku z tym
jeszcze raz należy podkreślić, że sformułowanie to ma sens normatywny wyłącznie
przy przyjęciu, iż wniesienie zażalenia wszczyna postępowanie zażaleniowe
stosownie do art. 394 i nast. k.p.c., w którym sąd w zasadzie orzeka na posiedzeniu
niejawnym (art. 397 § 1 k.p.c.). Zakres regulacji zaskarżenia odmowy dokonania
czynności notarialnej wskazuje, że w Prawie o notariacie nie poprzestano na
wykorzystaniu terminologii zaczerpniętej z ustaw procesowych, ale uwzględniono
również rozwiązania konstrukcyjne charakterystyczne dla postępowania
zażaleniowego, uregulowanego w kodeksie postępowania cywilnego (por. art. 395 §
1 i 2 k.p.c.).
Prawo o notariacie z 1991 r., odsyłając do stosowania przepisów kodeksu
postępowania cywilnego, konsekwentnie posługiwało się terminologią używaną w
ustawie procesowej. W art. 6 Pr.not., w związku z regulacją zwolnienia strony
czynności notarialnej od ponoszenia wynagrodzenia notariusza, użyto pojęcia
„wniosek” oraz wskazano, że do jego rozpoznania mają zastosowanie przepisy
kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Niewątpliwie
określenie „wniosek” ściśle wiąże się z trybem postępowania nieprocesowego,
podobnie jak określenie „zażalenie” wiąże się z przepisami kodeksu postępowania
cywilnego regulującymi postępowanie zażaleniowe. Należy także odwołać się do
art. 110 Pr.not. regulującego postępowanie sądowe w przedmiocie zezwolenia na
wydanie wypisu aktu notarialnego innym osobom niż strony oraz te, dla których
zastrzeżono prawo otrzymania wypisu w akcie notarialnym. Również w tym
przypadku ustawa wskazuje jako właściwy tryb postępowania nieprocesowego, przy
czym postanowienie sądu okręgowego nie podlega zaskarżeniu. W związku z tą
regulacją warto wskazać, że podobne unormowanie zawarte w Prawie o notariacie
z 1951 r. było bardzo zbliżone do rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania
czynności notarialnej (art. 61 § 1 i art. 33). Do rozejścia się obu instytucji doszło
wraz z uchwaleniem Prawa o notariacie w 1989 r., w którym wyraźnie określono
odwoławczy charakter postępowania przed sądem wojewódzkim rozstrzygającym
zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej, pozostawiając bez zmian
postępowanie o zezwolenie na wydanie wypisu aktu notarialnego (art. 52 i 74 § 2).
Z tej przyczyny uzasadnione jest stwierdzenie, że gdyby ustawodawca zamierzał
powrócić do modelu rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania czynności
notarialnej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uregulowałby to postępowanie w
sposób podobny do niezmienionego w ustawach z 1989 i 1991 r. postępowania w
przedmiocie zezwolenia na wydanie wypisu aktu notarialnego.
Istotne znaczenie mają także argumenty historyczne. Od 1951 r. analizowane
postępowanie miało charakter jednoinstancyjny. Taki model został podtrzymany w
ustawie z 1989 r., jakkolwiek było to postępowanie przed sądem drugiej instancji.
Ustawodawca dążył więc do tego, by omawiane postępowanie przebiegało
sprawnie, czemu nie sprzyja mnożenie instancji. Tendencja ta została zachowana
także w art. 83 Pr.not., którego wejście w życie oznaczało utrzymanie modelu
jednoinstancyjnego postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania
czynności notarialnej, w kształcie, odpowiadającym postępowaniu zażaleniowemu.
Można zatem przyjąć, że ten model postępowania jednoinstancyjnego obowiązuje
od 1951 r.
Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia, że przeciwko utożsamianiu
zażalenia przewidzianego w art. 83 Pr.not. z zażaleniem uregulowanym w kodeksie
ma przemawiać fakt, iż zgodnie art. 394 k.p.c. zażalenie służy jedynie zaskarżaniu
tych czynności sądu, które dotyczą kwestii procesowych, a nie – jak zażalenie
unormowane art. 83 Pr.not. – kwestii merytorycznych. Należy zwrócić uwagę, że
również zażalenie przewidziane w art. 394 i nast. k.p.c., w ściśle określonych
sytuacjach przysługuje od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty (np. art.
551 § 1 lub art. 648 § 2 k.p.c.).
Sąd Najwyższy, który przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia,
aprobując status sądu okręgowego jako sądu odwoławczego, powziął wątpliwości
co do zgodności regulacji zawartej w art. 83 Pr.not. z Konstytucją. Nie ulega
wątpliwości, że badanie zgodności ustawy z Konstytucją należy do wyłącznej
kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16
kwietnia 2004 r., I CK 291/03, OSNC 200, nr 4, poz. 71), jednakże rzeczą sądu,
który dokonuje wykładni przepisów, jest ocena wyników przeprowadzonej wykładni
pod kątem jej zgodności z Konstytucją; zgodnie z podstawową dyrektywą wykładni
systemowej, wykładnia powinna mieć charakter prokonstytucyjny.
Zasada prawa do sądu została wyrażona w art. 45 ust. 1 Konstytucji, według
którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że na prawo to składa się
w szczególności prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed
sądem, organem niezależnym i bezstronnym, prawo do odpowiedniego
ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i
jawności, a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego
rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, (OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz. 50). Tak rozumiane
prawo do sądu pozostaje w ścisłym związku z zasadą sądowego wymiaru
sprawiedliwości, która została sformułowana w Konstytucji jako zasada
sędziowskiego wymiaru sprawiedliwości. Wynika to z zamieszczenia w art. 178-181
Konstytucji podstawowych regulacji dotyczących sędziów jako piastujących urząd
polegający na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czyli wiążącym rozstrzyganiu
sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny
podmiot prawa prywatnego.
Wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy
administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Monopol sądów w
sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości rodzi konieczność zagwarantowania
sądowego rozstrzygnięcia każdej sprawy, której przedmiotem jest spór o prawo,
między jednostkami lub innymi podmiotami prawa prywatnego. W świetle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza to jednak, że wszystkie
sprawy i spory dotyczące sytuacji prawnej jednostki muszą być rozstrzygane
wyłącznie przez sądy; wystarczy, by sądom została zagwarantowana kompetencja
do ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięcia organu niesądowego (por. wyrok z dnia 8
grudnia 1998 r., K 41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117). Nie budzi więc
wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane, jeżeli istnieje możliwość
uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem
administracyjnym, zapewniającego kontrolę rozstrzygnięcia, decyzji lub innego aktu
indywidualnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., K
41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117, z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK
Zb.Urz. 1999, nr 5, poz. 94 oraz z dnia 14 lipca 2003 r., SK 42/01, OTK-A Zb.Urz.
2003, nr 6, poz. 63).
Uwagi te prowadzą do wniosku, że ustawodawca może przekazać pewne
czynności z zakresu ochrony prawnej lub szeroko pojętej sfery czynności prawnej
innym organom, jeśli zapewni odpowiednią kontrolę sądową nad działalnością tych
organów. W tym ujęciu możliwość zaskarżenia odmowy dokonania czynności
notarialnej do sądu okręgowego pozostaje w zgodzie z zasadą prawa do sądu.
Notariusz jako organ ochrony prawnej nie orzeka co prawda o prawach i
wolnościach obywatelskich, lecz w istotny sposób, w związku z istniejącym
przymusem notarialnym, może ograniczyć swobodę podmiotów w dokonywaniu
czynności prawnych.
W literaturze upatruje się w wykonywaniu przez notariusza powierzonych mu
czynności jurysdykcji prewencyjnej, rozumianej jako działalność mającą na celu
zapobieganie przyszłym sporom. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w
uchwale z dnia 29 maja 1990 r., III CZP 29/90 (OSNCP 1990, nr 12, poz. 50),
stwierdzając, że notariusz w ramach zakreślonych ustawą sprawuje jurysdykcję
prewencyjną, oddziałując na kontrahentów, aby swoje stosunki prawne
ukształtowali zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego, postępowanie
notarialne bowiem jest postępowaniem cywilnym, unormowanym przepisami Prawa
o notariacie. Sąd Najwyższy przyjął przy tym, że dochodzi tu do sytuacji, w której
organ niesądowy został wyposażony w środki mające zapewnić prawidłowość
kształtowania obrotu prawnego. Odmowa czynności notarialnej z powodu istnienia
ustawowych przesłanek zawiera podjęcie swego rodzaju decyzji, sui generis
rozstrzygnięcia, w szczególności co do zgodności tej czynności z prawem.
W związku z tym należy przyjąć, że postępowanie przed notariuszem może być
uznane za odpowiednik postępowania w sprawie, a tym samym wystarczające jest
poddanie wyniku tego postępowania kontroli sądowej.
Odnosząc się do kwestii konstytucyjności z punktu widzenia zasady
dwuinstancyjności, należy podzielić pogląd, że model postępowania w przedmiocie
kontroli odmowy dokonania czynności notarialnej jest zgodny z art. 176 Konstytucji,
oczywiście przy założeniu, że chodzi tu o nadzór judykacyjny nad działaniem
notariusza, którego ocenę zgodności z prawem zamierzonej czynności kwalifikować
można jako odpowiednik postępowania pierwszoinstancyjnego. W wyroku z dnia 8
grudnia 1998 r., K. 41/97, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada
dwuinstancyjności postępowania dotyczy wyłącznie postępowań przekazanych od
początku do końca do właściwości sądów. Pogląd ten Trybunał powtórzył w wyroku
z dnia 13 czerwca 2006 r., SK 54/04 (OTK-A Zb.Urz. 2006, nr 6, poz. 64),
dotyczącym konstytucyjności jednoinstancyjnego postępowania sądowego ze
skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, oraz w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., P
54/07, (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że
konieczność zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania sądowego, zgodnie z
art. 176 Konstytucji, dotyczy tylko tych postępowań, w których sprawa jest w całości
rozpoznawana przez sąd, jeżeli zaś sąd pełni rolę kontrolną w stosunku do decyzji
wydanej przez inny organ, postępowanie sądowe, które nie ma charakteru
postępowania pierwszoinstancyjnego, nie musi być ukształtowane jako
postępowanie dwuinstancyjne.
W przypadku postępowania w przedmiocie odmowy dokonania czynności
notarialnej, które w pierwszej instancji toczy się przed notariuszem, w drugiej zaś
przed sądem okręgowym, zasada dwuinstancyjności nie doznaje uszczerbku.
Artykuły 82 i 83 Pr.not. przyznają osobie, której odmówiono dokonania czynności
notarialnej, prawo do zaskarżenia tej decyzji przez wniesienie zażalenia do sądu
okręgowego. Regulacja ta uwzględnia zatem konstytucyjne prawo do zaskarżenia
uregulowane w art. 78 Konstytucji.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie (art. 1 pkt 1 lit.
b w związku z art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,
Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).