Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 274/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 kwietnia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Roman Kuczyński
w sprawie z powództwa Urszuli G.
przeciwko Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K.
o uchylenie oceny okresowej pracownika samorządowego i dokonanie nowej
oceny,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 6 kwietnia 2011 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 kwietnia 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r. oddalił apelację powódki
Urszuli G. od wyroku Sądu Okręgowego z 30 listopada 2009 r., oddalającego jej
powództwo o uchylenie oceny okresowej pracownika samorządowego i dokonanie
nowej oceny. Jej pozew pierwotnie został odrzucony wobec przyjęcia przez Sądy
braku drogi sądowej. Sąd Najwyższy postanowieniem z 4 lutego 2009 r. (II PK
226/08, OSNP 2010 nr 19-20, poz. 238) uchylił orzeczenia w tym zakresie i
przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że droga sądowa jest
dopuszczalna w sprawie, w której mianowany pracownik samorządowy kwestionuje
okresową ocenę kwalifikacyjną dokonaną na podstawie art. 17 ustawy z 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1593 ze zm.). Sąd Okręgowy ustalił, że powódka była główną księgową w
pozwanym Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. 21 września 2007 r.
dyrektor Ośrodka dokonał jej oceny kwalifikacyjnej jako pracownika
samorządowego. Powódka otrzymała ocenę negatywną. Odwołanie od tej oceny
nie zostało uwzględnione przez dyrektora Ośrodka. Stosunek pracy z powódką
został rozwiązany bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. W
uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2009 r. Sąd Okręgowy stwierdził, że ustawa o
pracownikach samorządowych nie przewiduje dla pracownika odwołania od oceny
kwalifikacyjnej i rozpoznania sprawy na drodze sądowej. Sytuacja pracowników
samorządowych została uregulowana kompleksowo w ustawie i w rozporządzeniu
wykonawczym w sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen kwalifikacyjnych
pracowników samorządowych. Nie można zatem mówić o luce w prawie czy o
zaniechaniu legislacyjnym. Postępowanie w sprawie dokonywania tychże ocen ma
charakter wewnątrzzakładowy i pracownikowi samorządowemu nie służy od nich
(bezpośrednio) odwołanie na drodze sądowej. Czynności dokonywane przez
kierownika w ramach procedury oceniania należy traktować jako działania
pracodawcy w ramach przyznanych mu uprawnień. W konsekwencji wewnętrzna
ocena pracownika, w zakresie sprawowanej funkcji kierowniczej, nie podlega
kontroli sądu powszechnego. Prawidłowość (rzetelność) negatywnej oceny
okresowej podlegać zaś będzie kontroli sądu pracy rozpatrującego powództwo o
3
uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne lub o przywrócenie do pracy. Sąd
Apelacyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację powódki za prawidłowe
przyjął ustalenia i „zapatrywania” Sądu Okręgowego. Powództwo zasadnie zostało
oddalone z uwagi na brak podstawy materialnej. Powódka żądała uchylenia oceny
okresowej pracownika samorządowego i dokonania nowej oceny. Kwestionowała
ocenę, iż jest pracownikiem konfliktowym, niesumiennym. Postawione żądanie nie
mogło być uwzględnione z braku podstawy prawnej, gdyż postępowanie w
przedmiocie ocen okresowych pracowników samorządowych jest postępowaniem
wewnątrzzakładowym i ustawa nie przewiduje możliwości odwołania się od
dokonanych ocen do sądu powszechnego. Powódce przysługiwało odwołanie do
kierownika jednostki, który był organem odwoławczym w postępowaniu
wewnątrzzakładowym. Nie mają w tym zakresie odpowiedniego zastosowania do
pracowników samorządowych przepisy o pracownikach służby cywilnej, gdyż z
przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż reguluje ona w
sposób kompleksowy ich sytuację i nie ma w niej odwołania do ustawy o służbie
cywilnej. Na gruncie obecnej sprawy kontrola ocen okresowych nie jest możliwa.
Ocena taka będzie dokonywana przez sąd m.in. w procesach o przywrócenie do
pracy, o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia umowy o pracę, czy też o
odszkodowanie. Takie powództwo zostało wytoczone przez powódkę przeciwko
pozwanemu i w związku z czym kontrola prawidłowości ocen okresowych będzie
dokonywana przy rozpoznaniu sprawy, gdyż będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie
powództwa dotyczącego rozwiązania zatrudnienia.
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego:
1. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w
związku z art. 94 pkt 9 oraz art. 242 § 1 k.p. poprzez błędną wykładnię i
zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w sprawie brak jest podstawy prawnej
do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 2. art. 53 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 2006
r. o służbie cywilnej w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji poprzez
błędną wykładnię i niezastosowanie przez analogię powyższego przepisu – „art. 83
ust. 5” w przedmiotowej sprawie w sytuacji zaistnienia w pragmatyce służbowej
pracownika samorządowego luki prawnej; 3. art. 328 § 2 k.p.c. poprzez
sprzeczność w ustaleniach Sądu drugiej instancji objawiającą się z jednej strony w
4
przyjęciu, iż powództwo pozbawione jest podstawy prawnej i zasługuje na
oddalenie, natomiast z drugiej strony wskazywanie na brak dopuszczalności drogi
sądowej w niniejszej sprawie; 4. art. 39820
k.p.c. poprzez sprzeczność ustaleń Sądu
II instancji z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy w
„wyroku” z 4 lutego 2009 r., II PK 226/08.
W odpowiedzi pozwany wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż Sąd Apelacyjny i Sąd
Okręgowy nie rozpatrzyły sprawy powódki. Strona ma zwykłe prawo do
rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).
Sąd Okręgowy wyznaczył rozprawę, przed którą wcześniej wezwał strony do
składania wniosków dowodowych. Jednak na rozprawie (30 listopada 2009 r.)
oddalił wszystkie wnioski dowodowe i oddalił powództwo. Z protokołu tej rozprawy
nie wynika, iżby zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe
(art. 210 § 3 k.p.c., art. 235 i art. 236 k.p.c.). Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku
(in fine), że nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, gdyż w sprawie nie było to
konieczne, albowiem pracodawca ma prawo do oceny pracownika i to nie podlega
kontroli sądu. Sąd Apelacyjny w pełni zaaprobował takie rozstrzygnięcie.
Sprawa może być rozstrzygnięta bez przeprowadzenia postępowania
dowodowego, ale tylko wtedy gdyż stan faktyczny jest pewny i niesporny, a w
sporze znaczenie ma tylko prawo materialne.
W sprawie objętej skargą Sądy w ogóle nie ustaliły czy bezpośredni
przełożony w okresowej ocenie kwalifikacyjnej „krytykował” lub „obrażał” powódkę,
„manewrował wynikiem oceny” w aspekcie „wyeliminowania powódki z zespołu”,
czy w ogóle „nieobiektywnie i nierzetelnie” ją oceniał, ze względu, iż ocena ta
zawiera nieprawdziwe stwierdzenia. Nie badały również czy zostały złamane
procedury obowiązujące u pozwanego w sprawie przeprowadzania okresowej
oceny kwalifikacyjnej. Takie zarzuty powódka stawiała pozwanemu w sprawie i
chciała jej udowodnić (pozew i dalsze pisma procesowe powódki, w tym ostatnie z
30 listopada 2009 r.).
5
Sąd oddalając wszystkie wnioski dowodowe powódki miał na uwadze bliżej
nieokreśloną normę prawną, z której miałoby wynikać, że w sprawie o okresową
ocenę kwalifikacyjną takie zarzuty jak powódki nigdy nie będą samodzielnie
badane. Mogą natomiast być badane w innej sprawie na tle rozwiązania stosunku
pracy. Z akt sprawy wynika jednak, że rozwiązanie stosunku pracy z powódką
nastąpiło w trybie art. 52 k.p. (co potwierdza odpowiedź pozwanego na skargę) i w
przyczynie nie podano oceny kwalifikacyjnej, stąd trudno przyjąć, że ocena
kwalifikacyjna stanowić będzie przedmiot sprawy, w której roszczenia są odrębne
od dochodzonych w tej sprawie. Ważniejsze jest jednak to, iż z uzasadnienia
przyjętej przez Sąd argumentacji wynika, że zawsze powinno być oddalone żądanie
(powództwo) uchylenia oceny kwalifikacyjnej i dokonania nowej, niezależnie więc
od przytoczonych okoliczności faktycznych przedstawionych na uzasadnienie
żądania.
Rzecz w tym, że taka norma (założenie) nie mogłaby podważać standardów
podstawowych, czyli że ocena kwalifikacyjna powinna być miarodajna, rzetelna i
obiektywna. Zapewne nie pozwalałaby też przyjąć, że pracodawca może w tej
ocenie krytykować lub obrażać pracownika lub w ogóle nieobiektywnie czy
nierzetelnie go oceniać. Poza regułami byłyby więc okresowe oceny kwalifikacyjne
wadliwie (w tym tendencyjnie) sporządzone.
Jeżeli więc założyć, iż Sądy przyjęły za model normy z rozporządzenia
wykonawczego z 13 marca 2007 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen
kwalifikacyjnych pracowników samorządowych – choć w uzasadnieniach wyroków
nie stwierdzono pozytywnie, że ocena kwalifikacyjna jest z nimi zgodna – to
jednocześnie powinny dostrzec, że z tej regulacji wynika zakaz oceny
kwalifikacyjnej pracownika w inny sposób, niż w tych przepisach opisany.
Nie wiadomo czy leżąca u podstaw sporu okresowa ocena kwalifikacyjna
powódki wychodzi poza taki zakaz i czy stanowi to bezprawie uzasadniające jej
żądanie, dlatego że Sądy tego żądania nie rozpoznały. Powództwo oparte było na
twierdzeniu, że ocena kwalifikacyjna jest wadliwa merytorycznie i metodycznie, na
co przytoczone zostały okoliczności uzasadniające żądanie (art. 187 § 1 k.p.c.).
Powód nie musi wskazywać podstawy prawnej żądania i nawet podstawa prawna
wskazana przez jego profesjonalnego pełnomocnika nie wiąże sądu. To sąd
6
decyduje jakie prawo materialne ma zastosowanie w sprawie (iura novit curia), lecz
wpierw musi ustalić stan faktyczny, w stopniu co najmniej dostatecznie
wyjaśniającym okoliczności sporne i pozwalającym na zastosowanie prawa
materialnego. W tej sprawie tego zaniechano, co ujawnia dysonans między
orzeczeniem Sądu Najwyższego z 4 lutego 2009 r. (II PK 226/08), uchylających
uprzednie orzeczenie o odrzuceniu pozwu i stwierdzającym dopuszczalność drogi
sądowej oraz zaniechaniem Sądu powszechnego w rozpoznaniu sprawy.
Uprawnione jest stwierdzenie, że nie została rozpoznana istota sprawy (art.
386 § 4 k.p.c.), co dotyczy merytorycznego rozpoznania sprawy. Oddalenie
powództwa nie zawsze oznacza rozpoznanie istoty sprawy. Sprawę może
zakończyć tylko orzeczenie, które poprzedza postępowanie dowodowe, w zakresie
koniecznym do ustalenia podstawy rozstrzygnięcia. Wydaje się, iż zapatrywanie na
niedopuszczalność drogi sądowej, mimo orzeczenia Sądu Najwyższego z 4 lutego
2009 r. w tej sprawie, dalej istniało i miało wpływ na wydanie orzeczenia objętego
obecną skargą. W konflikcie, nie tylko logicznym, byłoby stwierdzenie przez Sąd
Najwyższy w tej sprawie drogi sądowej i dalszy brak rozpatrzenia sprawy przez
Sądy powszechne z uzasadnieniem, że sprawa nie będzie rozpoznana, gdyż ocena
kwalifikacyjna pracownika wynika z niepodlegającego kontroli uprawnienia
pracodawcy. Wszak nie po to stwierdzono dopuszczalność drogi sądowej, aby
następnie Sąd powszechny oddalił wszystkie wnioski dowodowe i nie
przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, nawet przesłuchania
powódki, od razu na pierwszej rozprawie oddalił powództwo. Skarżącej nie można
więc odmówić racji, gdy w zarzutach odwołuje się do przepisu art. 39820
k.p.c. Sąd
Najwyższy choć w postanowieniu z 4 lutego 2009 r. zdecydował zasadniczo o
drodze sądowej, to wskazał też, iż zasadność roszczenia można ocenić dopiero po
przeprowadzeniu postępowania cywilnego.
Na tle tej sprawy ujawnia się szerszy problem, czy sąd powszechny ma
obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu, a to wobec
wyrażanego często stanowiska, że proces jest kontradyktoryjny i dlatego sądy nie
powinny prowadzić postępowania dowodowego za stronę (z urzędu). Rzecz w tym,
że jeżeli strona zwraca się o rozpatrzenie jej sprawy i nawet nie wskazuje żadnych
dowodów, to właśnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji i z art. 6 Konwencji o ochronie praw
7
człowieka i podstawowych wolności wynika obowiązek wysłuchania strony i
wyjaśnienia sprawy, czyli co najmniej dostatecznego wyjaśnienia jej podstawy lub
okoliczności spornych. W przeciwnym razie wydanie wyroku i oddalenie powództwa
z powołaniem się na brak inicjatywy dowodowej strony może być uznane za
nierozpatrzenie sprawy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych podstawowych
regulacji. W efekcie nie ma też różnicy z sytuacją, gdy strona wnioskowała dowody,
lecz sąd wszystkie oddalił, przy czym założył, że bliżej nieokreślona norma nie
pozwala na rozpatrzenie przedmiotu sprawy. Sąd powszechny powołany jest wszak
do rozpoznania sprawy (art. 2 k.p.c., także art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji).
Zaniechanie rozpoznania sprawy przez sądy powszechne nie może być
pominięte w rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Związanie Sądu Najwyższego
ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art.
39813
§ 2 k.p.c.) nie zachodzi (nie spełnia się), gdy sąd powszechny oddalił
wszystkie wnioski dowodowe powódki (skarżącej) i nie przeprowadził postępowania
dowodowego oraz nie dokonał ustaleń faktycznych, których wymagał przedmiot
sporu. Wadliwość tę ocenia się niezależnie od zarzutów kasacyjnych, ze względu
na wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji i z art. 6 Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd.
Sądy niezasadnie a priori założyły, że w sprawie nie jest konieczne żadne
postępowanie dowodowe w zakresie przedmiotu sprawy (w orzeczeniu są
wprawdzie ustalenia co do wydania okresowej oceny kwalifikacyjnej, ale te nie były
sporne). Metodycznie sąd przeprowadza dowody nawet bez wstępnego przyjęcia
normy prawej wiążącej dla przedmiotu sprawy, którą określa i stosuje dopiero po
ustaleniu stanu faktycznego. Może też od razu założyć jaka norma prawa w
sprawie będzie miała zastosowanie, co dalej determinować będzie też jakie fakty są
istotne i jakie dowody są konieczne dla co najmniej dostatecznego wyjaśnienia
sprawy (art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c.).
Pytanie skarżącej o podstawę prawną rozstrzygnięcia (postawione jako
przesłanka przedsądu), jest przedwczesne, gdyż skoro sprawa nie została
rozpoznana, to Sąd Najwyższy nie może jej wiążąco ustalić, skoro rozstrzyganie
sprawy należy w pierwszej kolejności do sądu powszechnego. Niemniej nie można
by odmówić skarżącej racji, że - tak jak wskazuje – nie powinien być pomijany
8
przepis art. 94 pkt 9 k.p. o obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach oceny
pracowników oraz wyników ich pracy. Jednak w tej sprawie mamy szczególną
regulację, która ma samodzielne oparcie w ustawie z 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych (art. 15-17) i w rozporządzeniu z 13 marca 2007 r. w
sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen kwalifikacyjnych pracowników
samorządowych. Wynika z niej określone prawo do oceny pracownika a zarazem
obowiązek przyjęcia tej oceny przez pracownika. Nie można nie zauważyć, że
okresowa ocena kwalifikacyjna jest zbiorem (sumą) określonych ocen (opinii)
wyrażanych według określonych kryteriów, co z jednej strony w założeniu ma walor
obiektywizmu (średniego wyniku), lecz z drugiej strony nie jest wolne od
dozwolonych indywidualnych ocen przełożonych. Wówczas nawet samo
semantyczne znaczenie niektórych kryteriów może rodzić rozbieżności w
odbieraniu wyniku okresowej oceny kwalifikacyjnej przez pracownika. Sąd jednak
nie zastępuje pracodawcy w sporządzaniu okresowej oceny kwalifikacyjnej. Może
ją kontrolować, gdy wymaga tego przedmiot sprawy (sporu), jednak nie w zakresie
oceny jaka dozwolona jest pracodawcy. Nie można jednak wykluczyć czynu
pracodawcy, polegającego na naruszeniu przepisów (reguł) tej oceny, a nawet
instrumentalnego ich traktowania albo naruszenia innych przepisów ogólnych.
Pamiętać należy, że ocena nie może naruszać dóbr osobistych pracownika (art. 111
k.p. i art. 23 i 24 k.c.), choć ze swej istoty okresowa ocena kwalifikacyjna może w
nie wkraczać. Jednakże nie jest to ocena dowolna skoro ma oparcie w ustawie i w
samym jej modelu przyjmuje się możliwość odwołania i weryfikacji oceny. Tym
bardziej możliwe jest to przed sądem powszechnym (sądem pracy), z tym
zastrzeżeniem, że stwierdzenie bezprawności jako podstawy odpowiedzialności,
czyli uwzględnienia żądania, nie może wynikać tylko z indywidualnego i
subiektywnego przekonania pracownika, że ocena nie jest miarodajna. Chodzi
wszak o okresową oceną kwalifikacyjną, a więc służbową, sporządzoną
metodycznie i merytorycznie wedle określonych kryteriów. Natomiast w sprawie
objętej skargą Sądy nie stwierdziły nawet, iż okresowa ocena kwalifikacyjna
odpowiada warunkom określonym w ustawie i w rozporządzeniu wykonawczym, a
także w regulaminie, który złożyła pozwana w sprawie. Jednakże żądanie
9
(powództwo), idzie dalej, gdyż zarzuca nawet instrumentalne wykorzystanie przez
pracodawcę instytucji okresowej oceny kwalifikacyjnej.
Reasumując o uchyleniu zaskarżonego wyroku zdecydowało nierozpoznanie
istoty sprawy. Zasadny był zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 2
Konstytucji i pośrednio art. 39820
k.p.c. Zarzuty dotyczące samej możliwości
odwołania do sądu od okresowej oceny kwalifikacyjnej (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z
22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w związku z art. 242 § 1 k.p.
oraz art. 53 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej) nie miały
znaczenia, gdyż uznanie drogi sądowej w sprawie skarżącej jest równoznaczne z
prawem odwołania od okresowej oceny kwalifikacyjnej do sądu. Natomiast art. 78
Konstytucji nie ma zastosowania, gdyż okresowa ocena kwalifikacyjna nie jest
decyzją ani orzeczeniem, które ma na uwadze ten przepis. Z kolei naruszenie art.
328 § 2 k.p.c. ma znaczenie gdy wyrok, że względu na treść uzasadnienia nie
poddaje się kontroli kasacyjnej, stąd czym inny jest zarzut o sprzeczności
stanowiska Sądu, gdy wyraża pogląd o braku drogi sądowej i oddala żądanie z
braku podstawy prawny, albowiem podlega ono kontroli kasacyjnej.
W sprawie objętej skargą sprawa nie została jednak rozpoznana przez Sąd
pierwszej instancji i Sąd drugiej instancji tego nie zauważył. W ocenie składu
rozpoznającego skargę taka sytuacja nie może być pomijana przez Sąd Najwyższy,
gdyż z art. 386 § 4 k.p.c. wyraźnie wynika, iż warunkiem rozpoznania sprawy przez
sąd (art. 2 k.p.c.) jest rozpoznanie jej istoty. Sąd Najwyższy jako sąd kasacyjny
stosuje więc odpowiednio ten sam przepis i dlatego orzeczono jak w sentencji,
stosownie do art. 39815
k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c. i
art. 108 § 2 k.p.c.