Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 93/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 kwietnia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania Marii P.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R.
o emeryturę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 kwietnia 2011 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 10 lutego 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w R. decyzją z dnia 29 lipca
2009 r. wydaną na podstawie art. 114 ust. 1a z dnia 17 grudnia 1998 r. o
2
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przepisów
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do
wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającej stałej
opieki odmówił wnioskodawczyni Marii P. prawa do wcześniejszej emerytury
pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, uchylając
równocześnie własną decyzję z 21 listopada 1997 r. o przyznaniu takiej emerytury
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 27
października 2009 r. oddalił odwołanie wnioskodawczyni od powyższej decyzji
organu rentowego.
Sąd ustalił między innymi, że Główny Lekarz Orzecznik ZUS w czerwcu
2009 r. stwierdził, że schorzenie syna wnioskodawczyni nie wskazuje na
upośledzenie sprawności organizmu dziecka w stopniu wymagającym stałej opieki i
pozwalającym zaliczyć je do chorób wymienionych w rozporządzeniu. Nadto, w
dacie przyznania prawa do emerytury syn wnioskodawczyni miał osiem lat i był
leczony na niedoczynność tarczycy. Był osobą samodzielną, niewymagającą
pomocy w czynnościach samoobsługowych, ukończył szkołę podstawową, a
następnie technikum, sam wracał ze szkoły.
W ocenie Sądu, stan zdrowia wnioskodawczyni nie uniemożliwiał mu
samodzielności w czynnościach życia codziennego i nie powodował konieczności
stałej opieki, tj. wykonywanej w sposób ciągły, bez przerwy, w sposób
uniemożliwiający równoczesne wykonywanie pracy. Tym samym opieka
wnioskodawczyni nie miała takiego charakteru, jak wymagają tego przepisy
rozporządzenia, co przesądza o braku przesłanek do kontynuowania wypłaty
świadczenia emerytalnego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. oddalił apelację
wnioskodawczyni od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, decyzje w sprawach emerytur i rent nie mają
charakteru ostatecznego, co z jednej strony daje możliwość ponownego ubiegania
się przez zainteresowanego o świadczenie, którego mu poprzednio odmówiono, z
drugiej zaś umożliwia organowi rentowemu, który ujawnił okoliczność, że przy
wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczeń pominięta została kwestia
spełnienia jednego w warunków wymaganych do nabycia prawa, ponowną ocenę
3
uprawnień emerytalnych. Decyzje te nie mają charakteru konstytutywnego,
kształtującego, lecz charakter deklaratoryjny. Jeżeli natomiast po uprawomocnieniu
się decyzji o przyznaniu świadczenia, okaże się, że decyzja ta jest błędna z uwagi
na to, że osoba zainteresowana nie spełnia warunków do nabycia prawa do tego
świadczenia, to wówczas organ rentowy uprawniony jest do uchylenia lub zmiany
błędnej decyzji i wydania decyzji zgodnej z prawem i rzeczywistym stanem sprawy.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, sytuacja taka zaistniała w okolicznościach
rozpoznawanej sprawy, skoro organ rentowy wydając decyzję o przyznaniu
wnioskodawczyni prawa do emerytury oparł się wyłącznie na zaświadczeniu
lekarskim z dnia 21 października 1997 r. stwierdzającym, że syn wnioskodawczyni
z powodu niedoczynności tarczycy wymaga stałej opieki matki, nie czyniąc
dalszych ustaleń, czy rozpoznane schorzenie upośledza sprawność organizmu
dziecka w stopniu powodującym konieczność stałej opieki i pielęgnacji w
rozumieniu przepisów rozporządzenia. Sąd zważył ponadto, że wnioskodawczyni
zarówno w dacie złożenia wniosku do organu rentowego, jak i po przyznaniu jej
prawa do emerytury pozostawała w zatrudnieniu, co uszło uwagi organu
rentowego. Uchybienie organu rentowego polegające na wydaniu decyzji
ustalającej powstanie prawa mimo braku dowodu, stwierdzającego spełnienie
jednego z wymaganych warunków i z pominięciem okoliczności wykluczającej
powstanie tego prawa stanowi okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczeń,
ze względu na którą dopuszczalna jest jej weryfikacja w trybie art. 114 ust. 1
ustawy. W niniejszej sprawie organ rentowy nie dysponował w chwili wydania
decyzji dowodem stwierdzającym wymagany przepisami rozporządzenia warunek
nabycia prawa do wcześniejszej emerytury w postaci choroby dziecka powodującej
znaczne upośledzenie sprawności organizmu. Okoliczność braku dowodu została
ujawniona po uprawomocnieniu się decyzji. Ujawnienie tak rozumianej okoliczności
nie oznacza ponownej oceny dowodu, lecz stanowi przesłankę weryfikacji
prawomocnej decyzji rentowej, określoną w art. 114 ust. 1 ustawy.
Wnioskodawczyni zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, w
której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 ustawy w związku
z § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia
apelacji przez przyjęcie, że zaświadczenie właściwej poradni specjalistycznej z dnia
4
21 października 1997 r. nie wskazywało, że choroba syna wnioskodawczyni
upośledza sprawność organizmu w poważnym stopniu.
Wskazując na powyższą podstawę, wniosła o zmianę zaskarżonych
wyroków i zmianę zaskarżonej decyzji organu rentowego przez przyznanie
wnioskodawczyni emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającej stałej opieki.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest to, czy wnioskodawczyni nabyła
prawo do emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia, lecz czy organ
rentowy prawidłowo zastosował art. 114 ust. 1 i 1a ustalając ponownie decyzją z
dnia 29 lipca 2009 r., że wnioskodawczyni nie ma prawa do wcześniejszej
emerytury, które to prawo stwierdzono prawomocną decyzją organu rentowego z
dnia 21 listopada 1997 r.
Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 ustawy „prawo do świadczeń lub ich
wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z
urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną
przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem
tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość”, zgodnie
zaś z ust. 1a tego przepisu, „przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po
uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały
podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.”
Z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy wynika zatem jednoznacznie, że ponowne
ustalenie prawa do świadczeń, określane nietrafnie jako wznowienie postępowania,
zarówno na wniosek osoby zainteresowanej jak i z urzędu, wymaga
kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek ustawowych, a mianowicie: 1)
przedłożenie nowych dowodów lub ujawnienie (nowych) okoliczności, 2) nowe
dowody lub (nowe) okoliczności istniały przed wydaniem decyzji, 3) nowe dowody
zostały przedłożone lub (nowe) okoliczności zostały ujawnione po dniu
uprawomocnienia się decyzji, 4) nowe dowody lub (nowe) okoliczności nie były
znane organowi w dniu wydania decyzji, 5) nowe dowody lub nowe okoliczności
faktyczne mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość albo
5
przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty
albo ich wysokości.
Na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy postępowanie o ponowne ustalenie
prawa do świadczeń może zostać wszczęte tylko w dwóch przypadkach -
przedłożenia nowych dowodów, czyli dowodów, którymi organ rentowy nie
dysponował w poprzednim postępowaniu, oraz ujawnienia okoliczności istniejących
przed wydaniem decyzji, a nieuwzględnionych przez organ rentowy. Nie jest przy
tym istotne, czy organ rentowy nie dysponował takimi dowodami lub nie uwzględnił
tych okoliczności z własnego zaniedbania czy też z winy strony. Jeżeli nie pojawią
się takie nowe dowody lub nie ujawnią się takie nowe okoliczności, nie jest
dopuszczalne wszczęcie postępowania na podstawie art. 114 ust. 1. Na tle tego
przepisu aktualna jest uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5
czerwca 2003 r., III UZP 5/03 (OSNP 2003 nr 18, poz. 442), stwierdzająca, że
odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę
przeprowadzona przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej
świadczenie, nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu
postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń. W świetle tej uchwały nie
jest dopuszczalne ponowne ustalenie prawa do świadczeń tylko z tej przyczyny, że
organ rentowy w wyniku ponownej oceny dowodu uzna go za niewiarygodny, lub
też poweźmie wątpliwości co do jego wiarygodności i przeprowadzi postępowanie
dowodowe w celu ponownego sprawdzenia stwierdzonych tym dowodem
okoliczności.
Tymczasem w niniejszej sprawie jest niesporne, że podstawą wszczęcia
ponownego postępowania w sprawie na podstawie art. 114 ust. 1 i 1a było
stwierdzenie w czerwcu 2009 r. przez głównego lekarza orzecznika ZUS, że
schorzenie syna wnioskodawczyni nie wskazuje na upośledzenie sprawności
organizmu w stopniu wymagającym stałej opieki i pozwalającym zaliczyć je do
chorób wymienionych w rozporządzeniu. Całkowicie błędny jest pogląd Sądu
Apelacyjnego, że decyzje w sprawach emerytur i rent nie mają charakteru
ostatecznego, co z jednej strony daje możliwość ponownego ubiegania się przez
zainteresowanego o świadczenie, którego mu poprzednio odmówiono, z drugiej zaś
umożliwia organowi rentowemu, który ujawnił okoliczność, że przy wydaniu decyzji
6
przyznającej prawo do świadczeń pominięta została kwestia spełnienia jednego w
warunków wymaganych do nabycia prawa, ponowną ocenę uprawnień
emerytalnych. Nie ma bowiem wątpliwości, że organ rentowy może podjąć
ponowne postępowanie w sprawie ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich
wysokości tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie przesłanki
określone w art. 114 ust. 1 i odpowiednio w art. 114 ust. 1a ustawy, nie zaś wtedy
gdy jedynie uzna, że przyznano świadczenie z pominięciem jednego z ustawowych
warunków przyznania świadczenia. Jest wprawdzie oczywiste, że decyzja organu
rentowego nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, należnej
prawomocnym wyrokom sądowym, z tej prostej przyczyny, że nie jest wyrokiem
sądowym, lecz nie oznacza to wcale, że decyzja organu rentowego nie korzysta z
przymiotu prawomocności/ostateczności, na co wskazuje treść przepisu art. 114
ustawy. Prawomocność decyzji organu rentowego, podobnie jak decyzji
administracyjnych, oznacza natomiast, że decyzje organu rentowego mogą być
uchylane i zmieniane tylko wyjątkowo i tylko w przypadkach i w trybie wyraźnie
przewidzianych w ustawie. Niewątpliwie taką podstawą weryfikacji decyzji
prawomocnych jest art. 114 ust. 1 i 1a ustawy, który stanowi wyjątek od zasady
stabilności decyzji prawomocnych i z tego względu powinien być interpretowany
ściśle. Wszelkie próby rozszerzającej interpretacji tego przepisu, takie jakie
podejmuje Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku, naruszają tę zasadę, a także
zasadę pewności obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przezeń prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno zaświadczenie
lekarskie z 21 października 1997 r., jak i tym bardziej stanowisko głównego lekarza
orzecznika ZUS z czerwca 2009 r. nie są nowymi dowodami w rozumieniu art. 114
ust. 1 i 1a ustawy. W rezultacie, rzeczywistą i jedyną podstawą ponownego
postępowania w sprawie świadczenia ustalonego prawomocną decyzją organu
rentowego z dnia 19 stycznia 2001 r. była odmienna ocena zaświadczenia
lekarskiego z 21 października 1997 r. przez organ rentowy. Pogląd Sądu
Apelacyjnego, że organ rentowy nie dysponował w ogóle dowodem, gdyż
przedłożony dokument nie dawał podstaw do czynienia ustaleń dotyczących stanu
zdrowia dziecka, jest oczywiście błędny jako wewnętrznie sprzeczny. Nie ma
7
bowiem wątpliwości, że organ rentowy w dniu wydania decyzji dysponował
dowodem na okoliczność stanu zdrowia dziecka, a dowodem takim było
zaświadczenie lekarskie z dnia 21 października 1997 r. Sąd jednak wydaje się nie
odróżniać istnienia dowodu od jego oceny, gdy twierdzi, że „przedłożony dokument
nie dawał podstawy do czynienia takich ustaleń”, co zdaniem Sądu jest
równoznaczne z brakiem dowodu. Z tego względu to nie ujawnienie braku dowodu
stanowiło podstawę do ponownego postępowania w sprawie ustalenia prawa do
emerytury, bowiem podstawę taką stanowiła wyłącznie odmienna ocena dowodu, tj.
zaświadczenia lekarskiego, przez organ rentowy. Tymczasem zgodnie z wyrokiem
Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I UK 195/07 (OSNP 2009/7-
8/105) w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do
emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów ani nie ujawniono
nieuwzględnionych poprzednio okoliczności, a uznane poprzednio za wiarygodne
dowody dawały podstawy do przyznania tego prawa, organ rentowy nie może z
urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w trybie
art. 114 ust. 1 i 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy
tym pogląd, że określona w art. 114 ust. 1a ustawy „konstrukcja ponownego
ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych lub rentowych w prawie ubezpieczeń
społecznych umożliwia zatem weryfikację także wcześniejszych decyzji
korzystnych dla ubezpieczonych, jeżeli po uprawomocnieniu się takich decyzji
okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do
emerytury lub renty, dlatego że nigdy nie zostały spełnione przesłanki prawne
kreujące nabycie takich uprawnień, które zostały wadliwie stwierdzone
wcześniejszymi błędnymi decyzjami organu rentowego o deklaratywnych
przyznaniu świadczeń, które ubezpieczonym nie przysługiwały i nie powinny być
przyznane ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2009 r. sygn.. akt III
UK 38/09). Nie oznacza to jednak, że powyższy przepis może być interpretowany w
całkowitym oderwaniu od treści przepisu art. 114 ust. 1 ustawy, jako samodzielna
przesłanka ponownego postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do
emerytury. Niewątpliwie bowiem z zawartego w tym przepisie odesłania do
8
odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że
zawarte w art. 114 ust. 1a ustawy określenie „przedłożone dowody” oznacza nowe
dowody w rozumieniu art. 114 ust. 1 ustawy, a to z kolei jest równoznaczne z
uznaniem, że w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do
emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów, istniejących przed dniem wydania
tej decyzji a nieznanych w tym dniu organowi rentowemu, to organ rentowy nie
może z urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w
trybie art. 114 ust. 1a w związku z ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odmienna interpretacja tego przepisu, a
mianowicie przyjęcie, że przepis ten nawet po upływie wielu lat, jak w niniejszej
sprawie, przyznaje organowi rentowemu kompetencję do wszczęcia postępowania
z urzędu wyłącznie w oparciu o odmienną ocenę wcześniej przedłożonych
dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń
prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta nie stoi wprawdzie na
przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej prawomocną
decyzją organu rentowego. Jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi
okolicznościami, na przykład wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na
podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Przepis art. 114 ust. 1a nie
określa takich wyjątkowych przesłanek ponownego postępowania w sprawach
zakończonych prawomocną decyzją organu rentowego, co uzasadniałoby pogląd o
sprzeczności tego przepisu z art. 2 Konstytucji RP.
Powyższą wykładnię art. 114 ust.1a ustawy wspiera stanowisko
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008
r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce sformułował uniwersalne kryteria sądowej
oceny ponownego postępowania w sprawie prawa do emerytury lub renty albo ich
wysokości , zgodnie z którymi sądy krajowe powinny miedzy innymi „ustalić, czy
pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też
stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wziąć pod uwagę czas,
jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz
ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. W
przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło
to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu rentowego lub innych
9
podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi,
negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy jest wysoce
prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych
okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby
uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do
świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji” (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt 94/09).
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.