Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
Sędzia SN Wojciech Katner (sprawozdawca)
Sędzia SN Bogumiła Ustjanicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Jana K., Thadeus Ignace S., Elise M. i
Michel S. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministerstwu Kultury oraz Domowi Pracy
Twórczej w R. o uzgodnienie treści księgi wieczystej, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 18 maja 2011 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 10 lutego
2011 r.:
"Czy w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, zgodnie z którą § 5
rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w
sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.)
może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy
dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której
mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z
dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17 ze
zm.), jest dopuszczalna droga sądowa w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie
czy część nieruchomości wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, i czy w związku
z tym przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej w
trybie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu z dnia 6 września 1944 r., w świetle art.
2 § 3 k.p.c., w sytuacji, gdy niezaskarżoną decyzją Wojewody wydaną w sprawie z
wniosku osoby zainteresowanej o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy nie
podlegał działaniu przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej, umorzono postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z
powołaniem się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010
r., P 107/08, w którym Trybunał umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy
obowiązującej aktu normatywnego w postaci rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.
w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51
ze zm.), w tym w zakresie § 5 ust. 1 tego rozporządzenia?"
podjął uchwałę:
W przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze
zm.) orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania
dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51);
odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
powstało w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej przez nakazanie
odłączenia z działu I księgi wieczystej jednej działki i założenie dla niej nowej księgi
wieczystej z wpisaniem powodów jako współwłaścicieli. Działka objęta żądaniem
odłączenia stanowi zespół pałacowo-parkowy, będący działką siedliskową, na której
znajdował się pałac, zamek, park krajobrazowy i staw z dopływami. Cała
nieruchomość pod nazwą „Dobra Ziemskie R.", obejmująca także wskazaną
działkę, była własnością spadkodawczyni powodów i przeszła na własność Skarbu
Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr
3, poz. 13 ze zm. – dalej: "dekret o reformie rolnej"), przy czym – zdaniem powodów
– na części nieruchomości obejmującej zespół pałacowo-parkowy nigdy nie była
prowadzona produkcja rolna, zatem nie stanowiąc nieruchomości ziemskiej w
rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, nie podlegała przejęciu na własność państwa, a
wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej nastąpiło bez
podstawy prawnej.
W czasie postępowania przed Sądem pierwszej instancji powód Jan K. zwrócił
się do Wojewody M. z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół
pałacowo-parkowy w R. nie jest objęty przepisami dekretu o reformie rolnej.
Podstawę wydania decyzji stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform
Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu
Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy
rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 – dalej: "rozporządzenie"), który stanowił, że orzekanie,
czy dana nieruchomość podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o
reformie rolnej należało w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich
urzędów ziemskich (obecnie jest to kompetencja wojewody). Decyzja wojewody w
sprawie wchodzenia danej nieruchomości w skład nieruchomości ziemskiej na
podstawie wskazanego przepisu dekretu o reformie rolnej jest prejudykatem dla
sądu rozstrzygającego w sprawie cywilnej.
Wojewoda M., odwołując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 1 marca 2010 r., P 107/08 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 3, poz. 27), umorzył
postępowanie. Trybunał Konstytucyjny uznał utratę mocy obowiązującej § 5
rozporządzenia, co skutkuje, zdaniem Wojewody, brakiem przepisu pozwalającego
na wydanie decyzji we wnioskowanej sprawie. Od postanowienia umarzającego
postępowanie powód się nie odwołał. Sąd pierwszej instancji uznał się za właściwy
do rozstrzygnięcia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy podlegał przepisom dekretu
o reformie rolnej. Kierując się ścisłą interpretacją przepisów dekretu uznał działkę
siedliskową za niesłużącą produkcji rolnej i niepodlegającą nacjonalizacji, w
rezultacie czego uwzględnił powództwo.
W toku rozpoznawania apelacji Skarbu Państwa pojawiła się wątpliwość
sformułowana w przedstawionym zagadnieniu prawnym, a jej przyczyną była w
szczególności uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAWSA 2011, nr 2,
poz. 23). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 rozporządzenia może nadal
stanowić podstawę do orzekania w drodze administracyjnej o tym, czy dana
nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której
mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne dotyczy
dopuszczalności drogi sądowej przed sądami powszechnymi w sprawach o
ustalenie, czy na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej określona
nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską i jako taka jest przedmiotem
nacjonalizacji, stając się własnością Skarbu Państwa. Rozbieżność stanowisk w
orzecznictwie, na którą wskazał Sąd Apelacyjny, wynika z powołanych odmiennych
orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (...).
W pierwszej kolejności należy się odnieść do mocy wiążącej postanowienia
Trybunału Konstytucyjnego. Mając na względzie art. 174 i 190 Konstytucji oraz art.
70 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz.
643), a także interpretację tych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 17 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 9, poz. 96) i
doktrynę, należy stwierdzić, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego
umarzające postępowanie nie spełnia przesłanek orzeczenia, które na podstawie
art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą, a więc wiąże sąd
rozpoznający sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał w powołanej
uchwale, że orzeczenie przewidziane w art. 190 Konstytucji to wyłącznie akt, którym
sprawa należąca do kompetencji Trybunału jest rozstrzygana merytorycznie. Należy
opowiedzieć się za poglądem, że przez wydanie postanowienia umarzającego
postępowanie, Trybunał odstępuje od merytorycznego orzekania.
Przenosząc to rozumowanie na grunt niniejszej sprawy można przyjąć, że
postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania dotyczącego
§ 5 rozporządzenia nie wiąże sądu, a motywy przytoczone w jego uzasadnieniu
stanowią pogląd składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego na analizowany
problem prawny. Pogląd ten nie jest jednak przekonujący, a argumenty zawarte w
uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10
stycznia 2011 r., I OPS 3/10, odpowiadają stanowisku Sądu Najwyższego
rozpoznającego niniejszą sprawę. Są ponadto zbieżne z wcześniejszym
orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych, w tym także z licznymi
orzeczeniami Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wśród
orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać na uchwałę składu
siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSAWSA 2006, nr 5, poz.
123), podjętą na tle podobnego do niniejszej sprawy stanu faktycznego
dotyczącego nacjonalizacji nieruchomości obejmującej zespół pałacowo-parkowy.
W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że stosowanie § 5 rozporządzenia jest
potrzebne tylko w razie powstania wątpliwości, czy konkretna nieruchomość spełnia
przesłanki uzasadniające jej przejście na własność Skarbu Państwa ze względu na
art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a to wymaga kompleksowego zbadania
podlegania nieruchomości przepisom o reformie rolnej. Mimo że spory dotyczące
prawa własności należą do dziedziny prawa cywilnego, a zatem są rozpoznawane
przez sądy powszechne, to przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki. Takim
wyjątkiem jest § 5 rozporządzenia, będący przepisem szczególnym w rozumieniu
art. 2 § 3 k.p.c. Orzekanie, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską
w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy obecnie do wojewody, a orzeczenie
organu drugiej instancji może być poddane kontroli sądu administracyjnego.
Wcześniej podobne stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy, a odnosząc
się tylko do orzeczeń wydanych po zmianach ustrojowych należy wskazać na
uchwałę z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72).
Przypomniano w niej, że podstawę wpisu do księgi wieczystej własności
nieruchomości podlegającej nacjonalizacji w wyniku zastosowania przepisów o
reformie rolnej stanowiło zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego,
niebędące decyzją administracyjną. Na poparcie swojego stanowiska Sąd
Najwyższy przytoczył argumenty historyczne oraz językowe, wynikające z
brzmienia § 5 rozporządzenia. Takie samo stanowisko Sąd Najwyższy zajął w
wyrokach z dnia 3 grudnia 2004 r., IV CK 336/04 (nie publ.), z dnia 20 grudnia 2005
r., III CK 350/05 (nie publ.), z dnia 7 czerwca 2006 r., III CSK 64/06 (nie publ.) oraz
z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/06 ("Monitor Prawniczy" 2007, nr 6, s. 230).
W wyroku z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03 (nie publ.) oraz w uchwale z
dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10 (OSNC 2011, nr 10, poz. 109) Sąd
Najwyższy wyraźnie stwierdził, że prawo własności nieruchomości ziemskich,
wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przeszło na rzecz Skarbu Państwa z
mocy prawa i zaakcentował, że nastąpiło to z dniem wejścia w życie dekretu, a więc
opowiedział się za deklaratoryjnym charakterem wszelkich decyzji
administracyjnych wydawanych w związku z przejmowaniem własności
nieruchomości. Sąd Najwyższy dokonał także oceny obowiązywania dekretu o
reformie rolnej, zauważając w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r., III CK 322/04 (nie
publ.), że niezależnie od wątpliwej legitymacji Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego oraz aksjologicznej oceny jego dekretu, jego obowiązywanie, ze
względu na wywołane skutki, wymyka się z zakresu kontroli sądowej i wymaga
takich zmian systemowych, które należą wyłącznie do ustawodawcy (por. także
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02, nie publ.
oraz z dnia 24 czerwca 2004 r., III CK 536/02, nie publ.). Podobny punkt widzenia
jest zawarty w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2010 r., IV CSK
345/09 ("Izba Cywilna" 2011, nr 5, s. 35) i z dnia 6 października 2010 r., II CSK
174/10 (nie publ.) (...).
Zaprezentowany pogląd znalazł się także w orzeczeniach odnoszących się do
spraw, w których kwestionowano obowiązywanie § 5 rozporządzenia ze względu na
jego niekonstytucyjność przez wkraczanie w materię ustawową. Wątpliwości
pojawiły się po wydaniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28
listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266), w którym umorzone
zostało postępowanie w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu o reformie rolnej. Podobnie jak w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., P
107/08, uzasadniono to utratą mocy obowiązującej tego przepisu. Rozważając
obowiązywanie § 5 rozporządzenia, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 lutego 2003
r., III CKN 1492/00 ("Biuletyn SN" 2003, nr 7, s. 12) stwierdził, że nie można
stosować współczesnych standardów legislacyjnych do aktów prawnych wydanych
pod rządami Konstytucji z 1921 r. lub z 1935 r., gdyż nie zawierały one tak wysokich
i precyzyjnych wymagań dotyczących relacji między aktem ustawowym a aktami
wykonawczymi, jak to ma miejsce na gruncie Konstytucji z 1997 r. Nie jest więc
zasadne stosowanie przepisów obowiązującej ustawy zasadniczej z mocą
wsteczną, bo to prowadziłoby do chaosu i godziło w bezpieczeństwo prawne.
Pogląd ten dotyczy także obowiązywania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Sąd Najwyższy odwołał się do ochrony stabilności stosunków prawnych i
społecznych, ukształtowanych w wyniku przeprowadzenia reformy rolnej. Może to
usprawiedliwiać odmowę dokonania kontroli ówczesnych aktów normatywnych o
trwających skutkach pod kątem ich zgodności ze współczesnymi wzorcami
konstytucyjnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2010 r., II
CSK 174/10, nie publ.).
Mając na względzie dokonaną analizę, przytoczone orzecznictwo oraz
wspierającą je doktrynę należy uznać, że zarówno § 5 rozporządzenia, jak i
powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie
rolnej powinny nadal stanowić podstawę prawną orzekania na drodze
administracyjnej, czy dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia
nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego dekretu. (...)
Należy jeszcze rozważyć, czy droga administracyjna jest drogą wyłączną oraz
czy dopuszczalna jest kognicja sądu powszechnego, gdy organ administracyjny
odmówi wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia. (...)
Zainteresowany rozstrzygnięciem wątpliwości co do charakteru nieruchomości
ziemskiej nie mógł po wejściu w życie powołanych przepisów ani nie może obecnie
wybrać – według swego uznania – albo trybu postępowania administracyjnego, albo
cywilnego. Orzeczenie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej
może zapaść tylko według przepisów o postępowaniu administracyjnym, z
możliwym wykorzystaniem organów administracyjnych dwóch instancji oraz drogi
sądowej. Niewykorzystanie drogi administracyjnej przez niezaskarżenie decyzji
administracyjnej, także wskutek zaniechania zaskarżenia decyzji do sądu
administracyjnego, nie otwiera możliwości wydania orzeczenia przez sąd
powszechny. Rozdzielność obu trybów postępowania powoduje, że sąd
powszechny nie może także zastąpić kontroli sądu administracyjnego; w
odniesieniu do decyzji administracyjnych kontrola sądów powszechnych jest
wyłączona. (...)
Należy odpowiedzieć na pytanie, czy w jakiejś sprawie dotyczącej
przynależności nieruchomości lub jej części do nieruchomości ziemskiej w
rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej właściwy jest sąd
powszechny (...). Co do zasady należy na to pytanie udzielić odpowiedzi
negatywnej. Aprobowanie obowiązywania i skutków wynikających z przepisów
dekretu o reformie rolnej, jak też § 5 rozporządzenia, odwołującego się do art. 2 ust.
1 lit. e tego dekretu, prowadzi do sformułowanego wcześniej wniosku, że
orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską należy
wyłącznie do postępowania administracyjnego. (...) Wynik postępowania
administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego
sprawę cywilną, dla której orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma
charakter prejudycjalny i wiążący (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września
1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72).
Dopiero wtedy, gdy organ administracyjny orzeczeniem ostatecznym odmówi
wydania decyzji merytorycznej na podstawie § 5 rozporządzenia, w związku z czym
sąd rozpoznający sprawę cywilną nie może wydać rozstrzygnięcia, można
rozważać uprawnienie sądu do samodzielnego rozpatrzenia kwestii, bez której
dalsze postępowanie staje się niemożliwe. (...)
Według art. 1991
k.p.c., obowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r., sąd nie
może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest
organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli uznały się w tej
sprawie za niewłaściwe. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, chodzi o otwarcie drogi
sądowej w sprawach, które zasadniczo do drogi sądowej nie należą, ale powinny
zostać rozpoznane, ze względu na gwarantowane Konstytucją prawo do sądu (art.
45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji). Pojęcie "uznania się za niewłaściwy"
należy rozumieć wąsko, tzn. jako brak właściwości rzeczowej organu administracji
do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, nie publ.). W niniejszej
sprawie właściwość organu administracyjnego dotyczy tylko decyzji prejudycjalnej.
Wtedy więc, gdy nie jest możliwe uzyskanie merytorycznej decyzji administracyjnej
koniecznej do rozpoznania sprawy cywilnej, sąd powszechny może rozstrzygnąć,
czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość stanowi nieruchomość
ziemską, po to, aby móc rozpoznać zgłoszone w postępowaniu cywilnym
roszczenie prawnorzeczowe (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6
października 2010 r., II CSK 174/10, nie publ.).
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 1
k.p.c.).