Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 lipca 2011 r.
III SK 16/09
Wyrażenie w formie postanowienia stanowiska Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w sprawie prowadzonej przez Prezesa Urzędu Ko-
munikacji Elektronicznej, stanowi niepodlegający osobnemu zaskarżeniu
składnik podstawy decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Przewodniczący SN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski
(sprawozdawca), Maciej Pacuda.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy z
powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. przeciwko Prezesowi
Urzędu Komunikacji Elektronicznej z udziałem zainteresowanego Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nałożenie obowiązków regulacyjnych, na
skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War-
szawie z dnia 17 października 2008 r. […]
1) o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2) zasądził od Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes Urzędu) decyzją
z dnia 17 lipca 2006 r. ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakończania połączeń
głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z
o.o. (dalej jako powódka), zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończe-
nie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczył powódkę jako
przedsiębiorcę zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi zakań-
czania połączeń głosowych w sieci telefonicznej powódki, zgodnym z obszarem sieci,
w której następuje zakończenie połączenia oraz nałożył na powódkę określone obo-
2
wiązki regulacyjne w celu świadczenia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym usługi
zakończania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej powódki.
Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu postępowania
konsultacyjnego z udziałem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
który postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r. (dalej jako postanowienie Prezesa
UOKiK) potwierdził stanowisko Prezesa Urzędu zawarte w przesłanym do konsultacji
projekcie decyzji.
Powódka wniosła odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu. W odwołaniu zaskar-
żyła również postanowienie Prezesa UOKiK zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 i art.
25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez stwierdzenie, że na rynku świadcze-
nia usługi zakańczania połączeń głosowych, zgodnym z obszarem ruchomej publicz-
nej sieci telefonicznej powódki, nie występuje skuteczna konkurencja; że powódka
posiada znaczącą pozycję rynkową na tak wyznaczonym rynku właściwym oraz że
zasadne jest nałożenie na powódkę obowiązków regulacyjnych przewidzianych w art.
34, 36, 37 i 40 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro-
kiem z dnia 10 lipca 2007 r. […] oddalił odwołanie powódki. W zakresie dotyczącym
zarzutu naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu
dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Re-
publiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej,
Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej
oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (załącznik
do Dziennika Ustaw z 2004 r. Nr 90, poz. 864; Dz.U. UE z 2003 r. L. 236, s. 33, dalej
jako Akt akcesyjny) w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE, a także art. 23 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wydanych
przez Komisję Europejską na podstawie art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/21 Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych
sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. UE z 2002 r. L 108,
s. 33; polskie wydanie specjalne Dz.U. UE-sp.13-29-349, dalej jako dyrektywa
2002/21) Wytycznych dotyczących analizy rynku i oceny znacznej pozycji rynkowej
(Dz.Urz. UE z 2002 r., C 165, s. 03, dalej jako Wytyczne Komisji), które nie zostały
opublikowane w języku polskim, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak publikacji w
języku polskim Wytycznych Komisji zastosowanych w postępowaniu przez Prezesa
Urzędu nie narusza gwarancji pewności prawa, będącej składnikiem zasady państwa
3
prawnego. Powyższe nie jest niezgodne z art. 58 Aktu akcesyjnego, ponieważ Wy-
tyczne Komisji winny zostać opublikowane w polskim wydaniu Dziennika Urzędowe-
go tylko wtedy, gdyby były przyjęte przed przystąpieniem oraz - jednocześnie - spo-
rządzone w języku polskim. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z
art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu wszczyna postępowanie w
sprawie ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Przepis
ten nie stanowi o konieczności uprzedniej publikacji Wytycznych Komisji w języku
polskim. Wytyczne Komisji zostały, zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 Prawa telekomuni-
kacyjnego, jedynie uwzględnione w postępowaniu dotyczącym analizy rynków wła-
ściwych, nie stanowią natomiast podstawy rozstrzygnięcia o obowiązkach strony.
Sąd Okręgowy odrzucił odwołanie powódki w stosunku do postanowienia Pre-
zesa UOKiK uznając, że organ ten nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 47961
§ 2 k.p.c.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją, podnosząc w niej
między innymi zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a
także art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE. W zakresie
dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK powódka zarzuciła
naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 ust. 1 pkt 1-3, art. 479(61) §
1 i 2 k.p.c., art. 142 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1, 2 i 4 Prawa telekomunikacyj-
nego.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. […]
oddalił apelację powódki. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 58 Aktu
akcesyjnego Sąd Apelacyjny stwierdził, że brak publikacji w języku polskim Wytycz-
nych Komisji nie narusza gwarancji pewności prawa oraz nie uniemożliwia kontroli
prawidłowości ich stosowania przez pozwanego, ponieważ z treści zaskarżonej de-
cyzji i jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że przedmiotowe wytyczne jedynie
pomocniczo znalazły zastosowanie w kwestii zdefiniowania rynku właściwego i jego
analizy pod kątem występowania podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej. Ponadto
Prezes Urzędu udostępnił w postępowaniu przedmiotowe Wytyczne Komisji w języku
polskim, a powódka nie zakwestionowała prawidłowości ich tłumaczenia . W zakresie
dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK Sąd Apelacyjny
potwierdził stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym Prezes Urzędu nie jest
zainteresowanym w niniejszej sprawie. Uznał, że odwołanie zostało prawidłowo od-
rzucone ponieważ z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie, że postano-
4
wienie Prezesa UOKiK wydawane w toku postępowania prowadzonego przez Pre-
zesa Urzędu jako element procesu decyzyjnego tego ostatniego organu jest nieza-
skarżalne (art. 206 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego). Zdaniem Sądu Apelacyjnego
postanowienie to podlega kontroli w ramach formalnej i merytorycznej oceny zaskar-
żonej decyzji Prezesa Urzędu.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości. W
ramach podstawy skargi dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono
naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 § 1 pkt 1, art. 47961
§ 1 i 2
k.p.c., art. 145 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art.
206 ust. 2 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uznanie, że zaskarżenie w od-
wołaniu od decyzji Prezesa Urzędu postanowienia Prezesa UOKiK stanowi nieprze-
widziany prawem środek zaskarżenia, który należało odrzucić jako niedopuszczalny,
a także poprzez uznanie, że Prezes UOKiK nie spełnia warunków, które pozwalałyby
go uznać za zainteresowanego w sprawie. W zakresie dotyczącym przepisów prawa
materialnego powódka zarzuciła naruszenie art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz
art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art.
4 i 5 rozporządzenia nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG (Dz.Urz.
UE wyd. spec. Rozdz. 01, t. 1, s. 3 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2002/21,
poprzez przyjęcie, że brak publikacji Wytycznych Komisji w języku polskim nie powo-
duje naruszenia gwarancji praworządności i pewności prawa oraz nie uniemożliwia
kontroli prawidłowości ich stosowania.
Powódka wniosła o skierowanie przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 234
TWE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości: „Czy art. 58 Aktu akce-
syjnego umożliwia powoływanie się wobec jednostek w państwie członkowskim na
postanowienia wytycznych Komisji Europejskiej, które to wytyczne, zgodnie z art. 16
ust. 1 dyrektywy ramowej 2002/21/WE krajowy organ regulacyjny powinien mieć
przede wszystkim na uwadze przeprowadzając analizę odnośnych rynków, w przy-
padku, gdy wytyczne te nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Eu-
ropejskiej w języku tego państwa, w sytuacji, gdy język ten jest językiem urzędowym
Unii Europejskiej?”.
Postanowieniem z dnia 3 września 2009 r., III SK 16/09 Sąd Najwyższy skiero-
wał do Trybunału Sprawiedliwości wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego.
Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-410/09 Polska Telefonia Cyfrowa Sp.
z o.o. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 58 Aktu akcesyjnego powinien być
5
interpretowany w taki sposób, że przepis ten nie sprzeciwia się temu, by krajowy or-
gan regulacyjny mógł powołać się na Wytyczne Komisji pomimo tego, że nie zostały
one opublikowane w języku państwa członkowskiego, w którym toczy się postępo-
wanie w toku którego stosowane są przedmiotowe wytyczne, nawet jeżeli jest to ję-
zyk urzędowy Unii Europejskiej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw. Nieuzasadniony
jest zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz art.
58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art. 4 i 5 rozporządzenia
nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy
2002/21. Zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem TS w sprawie C-410/09 Polska
Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., Wytyczne Komisji nie mają wiążącego charakteru w
tym znaczeniu, że ich postanowienia nie nakładają na jednostki obowiązków ani nie
przyznają im praw. W świetle dokonanej w powyższym orzeczeniu wykładni art. 58
Aktu akcesyjnego, którą Sąd Najwyższy jest związany, możliwe jest zatem powoły-
wanie się na przedmiotowe Wytyczne Komisji przez Prezesa Urzędu oraz sądy orze-
kające w sprawach z odwołania od jego decyzji mimo braku polskiej wersji językowej
tego dokumentu. Oznacza to, że wyrok Sądu Apelacyjnego nie narusza powołanych
w skardze kasacyjnej przepisów prawa unijnego.
Sąd Najwyższy nie dopatrzył się również podstaw do uznania za uzasadniony
zarzutu naruszenia art. 2 oraz 88 ust. 1 Konstytucji RP, tym bardziej że skarga kasa-
cyjna powódki nie zawiera w zakresie naruszenia tych przepisów odpowiedniego
wywodu. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się jednoznacznie do obo-
wiązku publikacji aktów prawa polskiego (ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miej-
scowego). Nie wpływa zatem na możliwość stosowania przez sądy przepisów prawa
unijnego, opublikowanych zgodnie z wymogami publikacyjnymi obowiązującymi w
odniesieniu do aktów prawnych prawa Unii Europejskiej. Z perspektywy funkcjono-
wania unijnego systemu prawnego niedopuszczalne jest aby o tym, kiedy i po speł-
nieniu jakich warunków akty prawa unijnego mogą być stosowane lub wywoływać
skutki prawne na terytorium Państwa Członkowskiego rozstrzygano poza systemem
Unii Europejskiej. Nie sposób także dopatrzyć się naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Sąd Apelacyjny w swej ocenie prawidłowo uwzględnił okoliczności dotyczące zapew-
6
nienia stronie niezbędnej ochrony ze względu na ustalenie braku istotnego znaczenia
Wytycznych dla rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, jak i zachowanie
przez stronę możliwości ustosunkowania się w tym przedmiocie ze względu na włą-
czenie do materiałów sprawy tłumaczenia Wytycznych na język polski.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pro-
cesowej podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na założeniu, zgodnie z
którym odrzucenie przez Sąd Okręgowy w niniejszej sprawie odwołania powódki w
zakresie dotyczącym postanowienia Prezesa UOKiK, wydanego w ramach postępo-
wania prowadzonego przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa tele-
komunikacyjnego, narusza konstytucyjne prawo powódki do sądu. Rekonstrukcja
tego założenia w oparciu o treść procesowej podstawy skargi kasacyjnej oraz jej
uzasadnienia, umożliwia Sądowi Najwyższemu rozpoznanie postawionego zarzutu
pomimo zauważonej wadliwości konstrukcyjnej tej podstawy skargi. Należy zauwa-
żyć, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądu drugiej instancji, co oznacza,
że zarzuty dotyczące postępowania przed sądem pierwszej instancji są dopuszczal-
ne tylko w razie powiązania ich z zarzutem obrazy przepisu prawa procesowego sto-
sowanego przez sąd w postępowaniu apelacyjnym (postanowienie Sądu Najwyższe-
go z dnia 21 stycznia 2010 r., II UK 165/09; wyroki Sądu Najwyższego: z 28 marca
2008 r., II UK 179/07; z dnia 14 grudnia 2001 r. V CKN 556/00, niepublikowany; z
dnia 20 lutego 1997 r. III CKN 3/97, niepublikowany). W podstawie procesowej skargi
kasacyjnej powódki brak zaś przepisów postępowania, które znajdują zastosowanie
w postępowaniu apelacyjnym. Ponieważ powódka upatruje naruszenia art. 45 ust. 1
oraz art. 78 Konstytucji RP w oddaleniu przez Sąd Apelacyjny jej apelacji w zakresie
dotyczącym odrzucenia przez Sąd Okręgowy odwołania w stosunku do Prezesa
UOKiK, to - trzeba uznać - że zarzuty skargi kasacyjnej wymierzone są w postano-
wienie Sądu Apelacyjnego oddalające zażalenie powódki w przedmiocie odrzucenia
odwołania. W związku z tym należy stwierdzić, że przepisy Prawa telekomunikacyj-
nego przewidują, że zaskarżane odwołaniem do Sądu Okręgowego są tylko roz-
strzygnięcia podejmowane przez Prezesa Urzędu. Ponadto, przepis art. 206 ust. 4
Prawa telekomunikacyjnego wyraźnie wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na
takie postanowienie Prezesa UOKiK, o jakie chodzi w niniejszej sprawie. Jednakże
niedopuszczalność osobnego zaskarżenia tego postanowienia nie oznacza wyłącze-
nia jego kontroli sądowej.
7
Zasadniczą kwestią, jaka wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pozo-
staje to, czy niemożność zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK w drodze sa-
moistnego zażalenia do Sądu Okręgowego albo w ramach odwołania od decyzji Pre-
zesa Urzędu narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd
Najwyższy podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym niemożność
zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK nie oznacza, że strona zostaje pozba-
wiona prawa do sądu. Przedmiotowe postanowienie wydawane jest w ramach postę-
powania prowadzonego przez Prezesa Urzędu. Ma doprowadzić do wydania przez
tego ostatniego decyzji „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK. Stanowiąc procedural-
ny warunek wydania decyzji przez regulatora rynku telekomunikacyjnego, w pewien
sposób oddziaływuje na wynik postępowania przed tym regulatorem. Jednak to nie
przedmiotowe postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego. Następuje to w decyzji Prezesa Urzędu, którą strona może
kwestionować na drodze sądowej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
powoduje, że na etapie postępowania sądowego powstaje możliwość oceny posta-
nowienia Prezesa UOKiK oraz czy przedmiotowa decyzja została rzeczywiście wy-
dana w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Jeżeli sąd rozpoznający odwołanie ustali,
że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu została wydana z zachowaniem wymagane-
go porozumienia z Prezesem UOKiK, dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości i
zasadności decyzji Prezesa Urzędu. Ocena taka została w niniejszej sprawie doko-
nana przez Sąd Apelacyjny, który zweryfikował, czy zaskarżona decyzja Prezesa
Urzędu została wydana w porozumieniu z Prezesem UOKiK oraz czy przyjęte w niej
rozstrzygnięcie jest zbieżne co do meritum ze stanowiskiem organu ochrony konku-
rencji.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy uznając, że rozpatrywana
skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw orzekł jak w sentencji na podsta-
wie art. 39814
k.p.c.
========================================