Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 50/11
POSTANOWIENIE
Dnia 4 listopada 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSA Agnieszka Piotrowska
w sprawie z powództwa J. O.
przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie
z udziałem interwenienta ubocznego U. T.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 4 listopada 2011 r.,
skargi kasacyjnej powódki od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 lipca 2010 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza na rzecz interwenientki
ubocznej kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. oddalił wniosek
interwenientki ubocznej U. T. o odrzucenie pozwu J. O., skierowanego przeciwko
m. st. Warszawie, o ustalenie, że pozwany „nie jest uprawniony do zawarcia aktu
notarialnego, ustanawiającego użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w
W. przy ul. N.[...] na rzecz A. T., U. T. i M. T.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji,
okoliczności faktyczne przytoczone w pozwie dla uzasadnienia żądania wskazują,
że sprawa jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, a powództwo
należy do kategorii powództw przewidzianych w art. 189 k.p.c. Oznacza to, że
stwierdzenie istnienia lub braku interesu prawnego może nastąpić dopiero na
etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy, a brak interesu prawnego spowoduje
oddalenie powództwa z powodu jego bezzasadności, a nie odrzucenie pozwu z
powodu jego niedopuszczalności.
Na skutek zażalenia interwenientki ubocznej U. T. Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 23 lipca 2010 r. zmienił powyższe postanowienie w ten
sposób, że odrzucił pozew w części obejmującej żądanie ustalenia, że „m. st.
Warszawa nie jest uprawnione do zawarcia aktu notarialnego ustanawiającego
użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. N. [...] na rzecz A. T.
U. T. i M. T.".
Z faktów przytoczonych w pozwie wynikało, że wskazane osoby
w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpoznania wniosku z art. 7 ust. 1
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn. zm.) zostały
potraktowane jako następcy prawni przedwojennych właścicieli nieruchomości
objętej działaniem tego dekretu, zaś wniosek przeddekretowego właściciela został
ostatecznie rozpoznany w ten sposób, iż Prezydent m. st. Warszawy orzekł
o ustanowieniu na rzecz tych osób użytkowania wieczystego ułamkowej części
nieruchomości. Powódka wywodzi, że decyzja o ustanowieniu wieczystego
użytkowania jest wadliwa, ponieważ osoby te nie są następcami prawnymi
przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Żądanie ujęte w pozwie i objęte
3
zaskarżonym rozstrzygnięciem zostało skierowane wyłącznie przeciwko m. st.
Warszawie i to nie tylko jako uczestnikowi obrotu cywilnoprawnego, po stronie
którego istnieje obowiązek zawarcia umowy, ale również jako organowi, który
w postępowaniu administracyjnym wydał kwestionowaną decyzję. W dacie
wydania zaskarżonego postanowienia i do chwili obecnej nie zostały dokonane
w sprawie przekształcenia podmiotowe po stronie pozwanej, tj. nie wezwano do
udziału w sprawie w charakterze pozwanych M. T., U. T. i spadkobierców A. T. w
osobach L. W., A. K. i R. C. Wniosek taki został zgłoszony w piśmie z dnia 26
marca 2010 r., w którym powódka nadto wniosła o ustalenie, że roszczenie
odszkodowawcze z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową
nieruchomości położonej w W. przy ul N. [...] wywodzone przez M. T., U. T. i
spadkobierców A. T. z umów przelewu praw do odszkodowania jest nieskuteczne,
ponieważ umowy w ogóle nie zostały zawarte, bądź umowy te nie obejmowały praw
do odszkodowania lub prawo do odszkodowania wygasło w dniu 2 lutego 1962 r.
Mając na uwadze stan faktyczny oraz ukształtowanie podmiotowe po stronie
pozwanej w dacie orzekania, Sąd Apelacyjny uznał, że żądanie, którego celem jest
obezwładnienie skutków decyzji administracyjnej Prezydenta m. st. Warszawy
z dnia 27 grudnia 2007 r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. Nr
[...], wkracza w sferę zastrzeżoną do kompetencji organu administracji publicznej.
Powódka nie uzyskała zmiany decyzji w postępowaniu administracyjnym, a jej
prawidłowość podważa w powództwie o ustalenie. Sama forma powództwa o
ustalenie nie jest wystarczająca dla otwarcia drogi sądowej. Sąd powszechny nie
może orzec, że gmina nie ma prawa zawrzeć umowy, skoro obowiązek ten został
na nią nałożony w postępowaniu administracyjnym. Sąd powszechny nie jest
uprawniony do kontroli takiej decyzji. Stąd skarżąca ma rację twierdząc, że żądanie
takie nie jest sprawą cywilną, gdyż nie zmierza do ustalenia żadnego stosunku
prawnego między stronami tego procesu, a jego celem jest bezpośrednie
zanegowanie prawidłowości decyzji administracyjnej, więc powództwo w takim
przedstawionym powyżej kształcie skierowane przeciwko miastu stołecznemu
Warszawie podlegało odrzuceniu na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. Sąd drugiej
instancji podniósł również, że jeżeli dojdzie np. do ustalenia bezskuteczności umów
przelewu, czego dotyczy żądanie zgłoszone w piśmie procesowym z dnia 26 marca
4
2010 r., organ administracyjny w trybie przewidzianym w k.p.a. będzie mógł zmienić
kwestionowaną przez powódkę decyzję.
Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Apelacyjnego wniosła powódka,
zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na obydwu podstawach
uregulowanych w art. 3983
§ 1 k.p.c.
W ramach pierwszej podstawy skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła
naruszenie:
a) art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez uniemożliwienie powódce
rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd;
b) art. 177 Konstytucji poprzez przyjęcie, że sprawa o ustalenie że „m.st.
Warszawa nie jest uprawnione do zawarcia aktu notarialnego
ustanawiającego użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej
w W. przy ul. N. [...] na rzecz A. T., U. T. i M. T." jest ustawowo
zastrzeżona dla właściwości innych sądów;
c) art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie powódki możliwości
dochodzenia naruszonych praw, także poprzez zapobieżenie ich
naruszenia w przyszłości;
d) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 z późn. zm.) poprzez
pozbawienie powódki prawa sprawiedliwego i publicznego
rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd;
e) art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
poprzez pozbawienie powódki możliwości dochodzenia naruszonych
praw, także poprzez zapobieżenie ich naruszenia w przyszłości
(Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 167);
f) art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że
oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest czynnością
administracyjną;
5
g) art. 189 k.p.c. poprzez jego błędną wykładnię na skutek uznania, że
sprawa o ustalenie nie jest sprawą z zakresu prawa cywilnego.
W ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie
a) art. 1 k.p.c. poprzez uznanie, że m.st. Warszawa, zawierając umowę
o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy
notarialnej, jest podmiotem pełniącym funkcje z zakresu administracji
publicznej;
b) art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. poprzez uznanie, że zostały spełnione
przesłanki do uznania, że droga sądowa jest niedopuszczalna
w niniejszej sprawie;
c) art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez
nieodniesienie się przez sąd drugiej instancji w uzasadnieniu do
wszystkich twierdzeń powódki, które przemawiały za uznaniem, że
sprawa ma charakter sprawy cywilnej; zaakceptowanie uchybienia
przez Sąd Okręgowy obowiązkowi wynikającemu z art. 195 § 2 k.p.c.,
t. j. niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób
wskazanych przez powódkę w pozwie z dnia 26 lutego 2009 r.,
a których udział w sprawie jest konieczny; zaakceptowanie uchybienia
przez sąd Okręgowy obowiązkowi wynikającemu z art. 195 § 2 k.p.c.,
t. j. niewezwania do udziału w sprawie w charakterze pozwanych
wszystkich osób wskazanych przez powódkę w piśmie z dnia
26 marca 2010 r.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżąca wniosła o zmianę
zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie
o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną interwenientka uboczna po stronie
pozwanego U. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów
postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
6
Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dopuszczalność drogi
sądowej w żądaniu ustalenia w drodze procesu, że m.st. Warszawa nie jest
uprawnione do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego określonej
w pozwie nieruchomości na rzecz określonych osób. Umowa ta nie została jeszcze
zawarta, wniesienie powództwa ma zatem charakter niejako prewencyjny. Istnieje
natomiast ostateczna decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 1
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn. zm.),
o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych właściciela
nieruchomości, która na podstawie tego dekretu przeszła na własność Skarbu
Państwa. Żądanie skarżącej w istocie zatem zmierza do podważenia kompetencji
organu administracyjnego do wydania takiej decyzji. Prowadzi to do konieczności
rozważenia, czy tak sformułowane żądanie może być uznane za mieszczące się
w pojęciu sprawy cywilnej, skoro takie właśnie sprawy należą do drogi sądowej.
Konstrukcja sprawy cywilnej opiera się na kryterium materialnoprawnym i na
kryterium formalnym. Pierwsze z nich dotyczy charakteru stosunku prawnego –
sprawami cywilnymi są takie sprawy, w których ochrona prawna wynika z praw
i obowiązków podmiotów o charakterze równorzędnym. Drugie kryterium wyraża
się w przekazaniu określonych spraw, na mocy ustawy szczególnej, do zakresu
działania sądów powszechnych, sprawami cywilnymi, rozpoznawanymi według
przepisów k.p.c. mogą być zatem sprawy administracyjne, jeżeli zostały
przekazane do rozpoznania sądom powszechnym. Pojęcie drogi sądowej należy
rozumieć szeroko, w zasadzie prawie każde roszczenie procesowe, sformułowane
jako żądanie zasądzenia, ustalenia czy ukształtowania stosunku prawnego,
niezależnie od jego merytorycznej zasadności, może być zaliczone jako należące
do drogi sądowej – pod warunkiem wszakże, że dotyczy podmiotów, których
pozycja w ramach stosunku prawnego jest równorzędna. Takiej sytuacji w niniejszej
sprawie nie ma. Wydając decyzję na podstawie przepisów powołanego dekretu m.
st. Warszawa działa jako organ administracyjny i ma pozycję władczą, a nie
równorzędną, w stosunku do podmiotów, których dotyczy. Podważenie takiej
decyzji, a do tego właśnie zmierza powództwo o ustalenie, że m.st. Warszawa nie
jest uprawnione do zawarcia aktu notarialnego (sformułowanie pozwu nie jest
7
zresztą poprawne, chodzi bowiem o zawarcie umowy w formie aktu notarialnego,
a nie o zawarcie aktu notarialnego), może nastąpić w postępowaniu
administracyjnym, nie zaś w postępowaniu przed sądem powszechnym i to nawet
wówczas, jeżeli podstawą żądania jest twierdzenie, że spadkobiercami byłego
właściciela nieruchomości są inne osoby, niż wymienione w decyzji. Trafnie zatem
Sąd Apelacyjny uznał, że tak sformułowany pozew podlega odrzuceniu, bowiem
roszczenie nie dotyczy sprawy cywilnej i nie należy w związku z tym do drogi
sądowej.
Zupełnie bezpodstawne są zarzuty odnoszące się do rzekomego
pozbawienia skarżącej prawa do sądu, naruszenia Konstytucji i międzynarodowych
konwencji. Podważenie decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić również
w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym, tyle tylko, że przed sądem
administracyjnym, a nie sądem powszechnym. Dla rozstrzygnięcia zasadności
skargi kasacyjnej nie mają znaczenia pozostałe zarzuty procesowe, zwłaszcza, że
nie wykazano, aby ich naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego
postanowienia.
Wobec powyższego Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.
39814
k.p.c., o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98
k.p.c.