Pełny tekst orzeczenia

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 13 grudnia 2011 r., III CZP 48/11
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Jacek Gudowski
Sędzia SN Wojciech Katner
Sędzia SN Marian Kocon
Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)
Sędzia SN Lech Walentynowicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminnej Spółdzielni "S.C." w N.
przeciwko Gminie N. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 13 grudnia 2011 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej
Henryki Gajdy-Kwapień, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r., przekazanego
przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., III CZP 141/10, do
rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego:
"Czy przewidziany w art. 1046 § 4 k.p.c. obowiązek gminy do wskazania
tymczasowego pomieszczenia, w przypadku wykonywania obowiązku opróżnienia
lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie
tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub
zamiennego, powoduje odpowiedzialność gminy na podstawie art. 417 § 1 k.c.
wobec właściciela lokalu podlegającego opróżnieniu w sytuacji, gdy gmina nie
wskaże takiego pomieszczenia tymczasowego?"
podjął uchwałę:
Gmina ponosi wobec właściciela lokalu mieszkalnego odpowiedzialność
na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę powstałą w okresie obowiązywania
art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) na skutek zaniechania wskazania, na
wezwanie komornika, tymczasowego pomieszczenia dla dłużnika mającego
obowiązek opuszczenia, opróżnienia i wydania tego lokalu.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy w Nidzicy oddalił
powództwo Gminnej Spółdzielni "S.C." w N. przeciwko Gminie N. o zapłatę
odszkodowania za szkodę wynikłą z niewykonania wyroku nakazującego dłużnikom
opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego powódki. Sąd Rejonowy ustalił, że
powódka dysponuje tytułem wykonawczym – wyrokiem zaocznym z dnia 29
sierpnia 2006 r., nakazującym dłużnikom opuszczenie, opróżnienie i wydanie jej
lokalu mieszkalnego, bez uprawnienia do uzyskania lokalu socjalnego. W
postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tego obowiązku komornik zwrócił się do
pozwanej, by wskazała pomieszczenie tymczasowe dla dłużników. Pozwana
oświadczyła, że nie dysponuje takimi pomieszczeniami, w związku z czym komornik
umorzył postępowanie egzekucyjne. Sąd Rejonowy uznał, że roszczenie powódki
jest bezpodstawne.
Przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości, powstałe przy rozpoznawaniu apelacji powódki, Sąd
Okręgowy wskazał, że obowiązek gminy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych
pewnych osób istnieje w sytuacji uregulowanej w art. 1046 § 4 k.p.c. w związku z
art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l."). Polega on na dostarczeniu
pomieszczenia tymczasowego osobie, w stosunku do której wykonywane jest
orzeczenie o eksmisji. Ustawa o ochronie praw lokatorów przewiduje szczególną
podstawę roszczenia właściciela lokalu w stosunku do gminy o odszkodowanie za
szkodę wynikłą z niedostarczenia lokalu socjalnego dłużnikowi zobowiązanemu do
opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego, gdy uprawnienie do uzyskania
takiego lokalu zostało dla niego zastrzeżone w tytule wykonawczym, brak natomiast
podstaw takiego roszczenia, gdy gmina nie wskaże pomieszczenia tymczasowego
na wezwanie komornika w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do
art. 1046 § 4 k.p.c. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010 r.,
K 19/06 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 9, poz. 96) przepis ten został uznany za
niezgodny z Konstytucją, Trybunał orzekł jednak, że traci on moc obowiązującą z
upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. W tej sytuacji Sąd Okręgowy
powziął wątpliwość, czy art. 417 k.c. może być uznany za podstawę roszczeń
odszkodowawczych wierzyciela w stosunku do gminy, zmierzających do
naprawienia szkody wynikłej z niewykonania wyroku eksmisyjnego, w związku z
tym, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym gmina nie wskazała na
wezwanie komornika pomieszczenia tymczasowego.
Przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi
powiększonemu, zwykły skład Sądu Najwyższego stwierdził, że w świetle wyroków
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007,
nr 11, poz. 153), i z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, nie jest jasne, czy art. 1046 §
4 k.p.c., wykładany oddzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, stanowi
dostateczną podstawę obowiązku gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego
dla dłużnika podlegającego eksmisji oraz czy jest to obowiązek sprecyzowany w
stopniu umożliwiającym gminie jego wykonanie. W uchwałach z dnia 21 stycznia
2011 r., III CZP 116/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 54) i z dnia 21 stycznia 2011 r.,
III CZP 120/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 55), Sąd Najwyższy przyjął, że gmina
może ponosić wobec właściciela lokalu odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1
k.c. za szkodę wyrządzoną niewskazaniem dla dłużnika pomieszczenia
tymczasowego, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., natomiast odmienny pogląd
wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K
19/06.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. (...) Podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną
przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy
publicznej tworzy art. 417 § 1 i 2 k.c. Ze względu na czas zdarzeń, w związku z
którymi rozważana jest odpowiedzialność pozwanej, zastosowanie w sprawie może
mieć ten przepis w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
162, poz. 1692); działanie lub zaniechanie uzasadniające odpowiedzialność ma być
niezgodne z prawem oraz podjęte przy wykonywaniu władzy publicznej. Za
działania lub zaniechania wprawdzie niezgodne z prawem, lecz niemające cechy
działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej osoba, która je
podjęła lub ich zaniechała wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, odpowiada na
zasadach ogólnych, przewidzianych dla wszystkich uczestników obrotu prawnego.
2. Przepisy prawa materialnego i procesowego określające zasady
wykonywania tytułów wykonawczych stwierdzających obowiązek dłużnika
opuszczenia, opróżnienia oraz wydania wierzycielowi lokalu mieszkalnego w ciągu
ostatnich kilkudziesięciu lat podlegały istotnym zmianom.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1987
r. Nr 30, poz. 165, ze zm. – dalej: "Pr.lok."), tak samo jak poprzedzająca ją ustawa z
dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 10, poz. 59, ze zm.), zawierała
fragmentaryczną regulację zasad wykonywania orzeczeń stwierdzających
obowiązek opuszczenia i opróżnienia lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 64 ust. 1
Pr.lok. i art. 1064 § 4 k.p.c., egzekucję w sprawach o eksmisję z lokali
podlegających przepisom tej ustawy prowadziły organy administracji państwowej na
podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Dla zastosowania
administracyjnego trybu wykonania orzeczeń o eksmisji z lokali mieszkalnych nie
miała znaczenia przyczyna utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu przez
zobowiązanego, a do wykonania tytułu wykonawczego dochodziło po dostarczeniu
mu lokalu zastępczego lub pomieszczenia zastępczego (art. 38 ust. 1 Pr.lok.). przez
organ administracji państwowej.
Do dnia 12 listopada 1994 r. komornicy sądowi wykonywali orzeczenia o
eksmisji tylko z tych lokali, które nie podlegały przepisom prawa lokalowego, chyba
że przepis szczególny stanowił inaczej. W postępowaniu egzekucyjnym
prowadzonym przez komornika miał zastosowanie art. 1046 § 1–3 k.p.c. oraz § 151
ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie
czynności komorników (Dz.U. Nr 10, poz. 52 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 1968
r."). Zgodnie z § 151 rozporządzenia z 1968 r., komornik mógł przystąpić do
przymusowego wykonania orzeczenia o eksmisji dopiero po upewnieniu się, że
dłużnik ma zapewnione pomieszczenie zastępcze albo że może powrócić do
pomieszczenia, w którym dotychczas zamieszkiwał.
Prawo lokalowe z 1974 r. oraz art. 1046 § 4 k.p.c. uchylono ustawą z dnia 2
lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr
105, poz. 509, ze zm. – dalej: "u.n.l."), obowiązującą od dnia 12 listopada 1994 r.,
co było równoznaczne ze zniesieniem administracyjnego trybu wykonywania
orzeczeń w sprawach o eksmisję. Ustawa ta dopuszczała eksmisję najemców bez
wskazania pomieszczenia, do którego miało nastąpić przekwaterowanie (por.
uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP
120/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 69). Lokal socjalny odpowiadający standardom
oznaczonym w art. 27 u.n.l. otrzymywali tylko ci najemcy, którym sąd przyznał takie
uprawnienie w wyroku eksmisyjnym, na podstawie art. 36 u.n.l. Środkiem
ochronnym dla pozostałych osób podlegających eksmisji było tzw. moratorium
zimowe, polegające na tym, że wyroków eksmisyjnych nie wykonywano w okresie
od dnia 1 listopada do dnia 31 marca roku następnego włącznie (art. 37 u.n.l.).
Paragraf 151 rozporządzenia z 1968 r. nie został wprawdzie formalnie
uchylony wraz z wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych, ale w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 120/96, Sąd
Najwyższy wyjaśnił, że stracił on moc obowiązującą z dniem 12 listopada 1994 r. i
nie ma zastosowania w postępowaniu zmierzającym do wykonania orzeczeń
nakazujących opróżnienie lokali mieszkalnych podlegających przepisom tej ustawy,
gdyż art. 27, 36 i 37 stanowią regulację szczegółową, modyfikującą określone w
kodeksie postępowania cywilnego zasady wykonywania orzeczeń o eksmisji.
Uchwała nie rozstrzygała wątpliwości, czy § 151 może być stosowany w sprawach
o wykonanie obowiązków opuszczenia i opróżnienia oraz wydania lokali
mieszkalnych orzeczonych na innej podstawie niż ustawa o najmie lokali.
Szczególne rozwiązania mające na celu ochronę dłużników przed eksmisjami
na bruk wprowadzone zostały ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o
najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1317,
ze zm.). Zgodnie ze znowelizowanym art. 36 ust. 1 u.n.l., w wyroku nakazującym
opróżnienie lokalu sąd miał obowiązek orzec o uprawnieniu dłużnika do lokalu
socjalnego lub braku takiego uprawnienia. Niektórym kategoriom osób
zasługujących na szczególną ochronę prawo do lokalu socjalnego przysługiwało na
mocy ustawy, a o uprawnieniu innych osób orzekał sąd, przy uwzględnieniu
dotychczasowego sposobu korzystania z lokalu oraz szczególnej sytuacji
materialnej i rodzinnej.
Przedstawione zasady orzekania o eksmisji i wykonania orzeczeń
nakazujących eksmisję z lokali mieszkalnych zostały przejęte przez ustawę z dnia
21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm. –
dalej: "u.o.p.l."). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.p.l., sąd w wyroku nakazującym
opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego lub o
braku takiego uprawnienia wobec osób, których dotyczy nakaz. W art. 14 ust. 4
u.o.p.l. ustawodawca wskazał kategorie osób, w stosunku do których obligatoryjnie
należy orzec o uprawnieniu do lokalu socjalnego. Funkcję ochronną w stosunku do
osób, którym nie wskazano lokalu, pełni art. 16 u.o.p.l., zawierający zakaz
wykonywania wyroków eksmisyjnych w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31
marca roku następnego. Odstępstwo od tych regulacji ochronnych ustanawia art. 17
u.o.p.l., przewidujący, że art. 14 i 16 u.o.p.l. nie mają zastosowania do osób,
przeciwko którym zapadł wyrok eksmisyjny z powodu znęcania się nad rodziną.
3. Możliwość wykonania eksmisji z lokalu mieszkalnego bez wskazania
pomieszczenia, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, została zniesiona wraz
ze zmianą art. 1046 k.p.c. dokonaną ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy
– Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172,
poz. 1804). Zgodnie z art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu ustalonym tą ustawą,
wykonując obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb
mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika
prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, komornik wstrzyma się z
dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie
lub gdy dłużnik znajdzie takie pomieszczenie. Komornik nie może wstrzymać się z
dokonaniem czynności, jeżeli wierzyciel wskaże tymczasowe pomieszczenie (art.
1046 § 5 k.p.c.). Ustawodawca określił też wymagania, jakim powinno odpowiadać
tymczasowe pomieszczenie (art. 1046 § 6 k.p.c.), z zastrzeżeniem, że można od
nich odstąpić za zgodą osoby przekwaterowywanej (art. 1046 § 7 k.p.c.). Przepisy
te miały zastosowanie do postępowań egzekucyjnych wszczętych po dniu 5 lutego
2005 r. (art. 7). Ustawodawca uzasadniał nowelizację koniecznością zapobieżenia
eksmisjom „na bruk” jako niehumanitarnym (Sejm IV kadencji, druk nr 965).
Na podstawie delegacji zawartej w art. 1046 § 11 k.p.c. Minister
Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie
szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub
pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim
powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie (Dz.U. Nr 17, poz. 155 – dalej:
"rozporządzenie z 2005 r."). Zgodnie z § 2 ust. 2-4 tego rozporządzenia, jeżeli
dłużnikowi nie przysługuje prawo do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym
może on zamieszkać, ani nie znalazł on tymczasowego pomieszczenia, komornik
niezwłocznie występuje do gminy, właściwej ze względu na miejsce położenia
lokalu podlegającego opróżnieniu, o wskazanie tymczasowego pomieszczenia,
chyba że wierzyciel wskazał tymczasowe pomieszczenie dla dłużnika. W takim
przypadku w kierowanym do dłużnika wezwaniu do dobrowolnego wykonania
obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego komornik powinien oznaczyć
tymczasowe pomieszczenie, wskazane przez gminę lub wierzyciela, do którego
może nastąpić przekwaterowanie.
Ustawą z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie praw
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 3, poz. 13), obowiązującą od
dnia 28 stycznia 2010 r., do art. 1046 k.p.c. dodany został § 41
, stosownie do
którego obowiązek zapewnienia pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika nie
dotyczył egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu wynajmowanego na podstawie
umowy o najem okazjonalny.
4. W wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05, Trybunał Konstytucyjny uznał,
że art. 1046 § 4 k.p.c. nie jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji. Trybunał doszedł do
wniosku, że zgodnie z tym przepisem gmina ma obowiązek zapewnienia
pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika, ale wymaga on jasnego ukształtowania
i dookreślenia w przepisach prawa materialnego, regulującego obowiązki gmin w
zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.
Ze względu na dostrzeżone uchybienia legislacyjne Trybunał Konstytucyjny
skierował do Sejmu postanowienie sygnalizacyjne z dnia 4 marca 2008 r., S 2/08
(OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 2, poz. 33), w którym wskazał na brak odpowiednich
uregulowań w ustawie o ochronie praw lokatorów w odniesieniu do obowiązku
„wskazania” przez gminy pomieszczeń tymczasowych, brak stosownych regulacji
dotyczących zabezpieczenia praw wierzyciela, który zapewnił dłużnikowi
pomieszczenie tymczasowe, konieczność zakreślenia terminów udostępnienia
pomieszczenia tymczasowego, odpłatności za korzystanie z niego oraz
konieczność uregulowania zasad dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez
właścicieli w związku z dostarczeniem takiego pomieszczenia. Trybunał
zasygnalizował także potrzebę zagwarantowania ochrony członkom rodziny osoby,
w stosunku do której orzeczono nakaz opróżnienia lokalu ze względu na znęcanie
się nad rodziną.
Z kolei wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, Trybunał Konstytucyjny
orzekł, że art. 1046 § 4 k.p.c. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego
zasadą prawidłowej legislacji, z art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto – w zakresie, w jakim dotyczy wykonania
obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego orzeczonego wyrokiem sądowym z
powodu znęcania się nad rodziną – jest niezgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał uznał jednak, że natychmiastowe wyeliminowanie zaskarżonej regulacji z
porządku prawnego spowodowałaby dopuszczalność wykonania eksmisji z lokalu
mieszkalnego bez zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego, czego
nie można pogodzić ze standardami konstytucyjnymi oraz
prawnomiędzynarodowymi, w związku z czym odroczył termin utraty mocy
obowiązującej przez art. 1046 § 4 k.p.c. o 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w
celu dokonania zmian ustawowych przywracających stan zgodności z Konstytucją.
5. Ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie praw
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz
ustawy — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 224, poz. 1342), która weszła
w życie z dniem 16 listopada 2011 r., ustawodawca znowelizował ustawę o
ochronie praw lokatorów w ten sposób, że określił wymagania techniczne, jakim
powinny odpowiadać pomieszczenia tymczasowe, zasady tworzenia ich zasobu
przez gminy oraz zasady ich udostępniania na podstawie umów najmu oraz
postanowił, że w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia
lokalu, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., gmina wskazuje dłużnikowi
tymczasowe pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę
zapewniającą miejsca noclegowe. Obowiązek wskazania dłużnikowi tymczasowego
pomieszczenia nie istnieje, gdy powodem opróżnienia lokalu jest stosowanie
przemocy w rodzinie lub wykraczanie w sposób rażący lub uporczywy przeciwko
porządkowi domowemu, albo niewłaściwe zachowanie czyniące uciążliwym
korzystanie z innych lokali w budynku albo gdy zajęcie lokalu nastąpiło bez tytułu
prawnego, na które to przyczyny sąd ma obowiązek wskazać w wyroku
orzekającym eksmisję. Jednocześnie ustawodawca stwierdził, że w postępowaniu
egzekucyjnym dotyczącym dłużnika, któremu nie przysługuje prawo do lokalu
socjalnego, komornik wstrzyma się z wykonaniem eksmisji do czasu, gdy gmina na
wniosek komornika wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej
jednak niż przez sześć miesięcy. Po upływie tego terminu komornik powinien
usunąć dłużnika do wskazanej przez gminę noclegowni, schroniska lub innej
placówki zapewniającej miejsca noclegowe.
6. Rozważania odnoszące się do tego, czy art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu
obowiązującym do dnia 16 listopada 2011 r. może być uznany za źródło obowiązku
gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego osobie podlegającej eksmisji z
lokalu mieszkalnego trzeba zacząć od stwierdzenia, że zaspokojenie własnych
potrzeb mieszkaniowych powinno być podstawową troską każdego człowieka.
Potrzeby mieszkaniowe osoby niezdolnej do ich samodzielnego zaspokojenia
powinni zaspokoić zobowiązani do alimentacji, w granicach wyznaczonych treścią
obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek zaspokojenia tych potrzeb ciąży na
organach administracji publicznej w takim zakresie, w jakim zadanie to należy
przypisać państwu i jego organom w związku zaciągniętymi zobowiązaniami
międzynarodowymi, standardami przyjętymi w Konstytucji i sposobami ich realizacji
wyznaczonymi przez ustawy.
Prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz poszanowania
mieszkania zostało zagwarantowane w art. 8 konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284
ze zm. – dalej: "konwencja"). Z tego przepisu w orzecznictwie Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka wyprowadza się wnioski o niedopuszczalności
wykonywania orzeczeń eksmisyjnych „na bruk”. Konstytucja w art. 75 ust. 1 wśród
zadań władzy publicznej wymienia m.in. prowadzenie polityki sprzyjającej
zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i przeciwdziałaniu bezdomności.
Norma zawarta w tym przepisie ma charakter programowy, gdyż określa zadania
państwa, nie wynikają z niej jednak prawa podmiotowe jednostek (por. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., K 5/03, OTK-A Zb.Urz.
2003, nr 7, poz. 77).
Konkretne zadania organów administracji publicznej, w tym administracji
samorządowej oraz formy ich realizacji powinny mieć wyraźną podstawę w
obowiązujących przepisach. Co do zasady, zadania publiczne służące zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu
terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji), a zaspokajanie tych potrzeb należy do
zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. – dalej: "u.s.g.").
Katalog zadań gminy ma charakter otwarty, a to, które zadania mają charakter
obowiązkowy, określają ustawy (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Jak wynika z art. 4 ust. 1
u.o.p.l. (poprzednio – art. 4 u.n.l.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do gminy. Na formy realizacji tych
zadań wskazuje art. 4 ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina, na zasadach i w
wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne,
a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich
dochodach. Uprawnienia do lokalu socjalnego oraz zamiennego są
reglamentowane przez ustawę o ochronie praw lokatorów.
W okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16 listopada 2011 r. ustawa o
ochronie praw lokatorów nie regulowała statusu pomieszczeń tymczasowych ani
obowiązków gminy związanych z tworzeniem ich zasobu, a także zasad ich
udostępniania osobom zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali
mieszkalnych. O pomieszczeniach tych była mowa wyłącznie w art. 1046 § 4 k.p.c. i
w rozporządzeniu z 2005 r., a zatem w przepisach regulujących zasady
egzekwowania obowiązku opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego.
Warunkiem zastosowania art. 1046 § 4 k.p.c. było uprzednie wszczęcie
postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tytułu nakazującego
eksmisję z lokalu mieszkalnego, a o wskazanie pomieszczenia tymczasowego do
gminy mógł wystąpić tylko komornik, nie zaś dłużnik lub wierzyciel obowiązku. Z tej
przyczyny Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05, i z
dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, uznał, że norma podstawowa zawarta w art. 1046
§ 4 k.p.c. ma charakter procesowy i jest skierowana do komornika.
Artykuł 1046 § 4 k.p.c. miał zastosowanie do lokatorów w rozumieniu art. 2
ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., a zatem do osób będących najemcami lokalu oraz używających
lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności, do właścicieli
zamieszkujących w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość oraz do osób, które
zajęły lokal bez tytułu prawnego, nie miał natomiast zastosowania do najemców
lokalu na podstawie umowy najmu okazjonalnego. Zastosowanie tego przepisu w
postępowaniu egzekucyjnym nie było uzależnione od przyczyn orzeczenia eksmisji
dłużnika, jego sytuacji materialnej, zdolności do zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych we własnym zakresie lub przy wykorzystaniu roszczeń
cywilnoprawnych w stosunku do zobowiązanych do alimentacji. Wątpliwości w
związku z wykładnią art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16
listopada 2011 r. dotyczą odpowiedzi na pytanie, czy pozwala on na
zrekonstruowanie normy, z której można wyprowadzić obowiązek gminy wskazania
pomieszczenia tymczasowego dla osób objętych postępowaniem egzekucyjnym
zmierzającym do wykonania ich eksmisji z lokalu mieszkalnego. Wypowiedzi
Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii w uzasadnieniach wymienionych wyroków
są rozbieżne.
W związku z odroczeniem przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie
wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, trzeba przyjąć, że art. 1046 § 4 k.p.c.
funkcjonował w systemie prawnym w okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16
listopada 2011 r. Jego stosowanie miało zapobiegać wykonywaniu „na bruk”
eksmisji dłużników, którym nie przysługiwał tytuł do lokalu socjalnego lub
zamiennego. Niezależnie od dostrzeżonych wad tej regulacji, rola przypisana przez
Trybunał Konstytucyjny unormowaniu zawartemu w art. 1046 § 4 k.p.c. była na tyle
doniosła, że w obawie przed niemożliwymi do zaakceptowania skutkami jego
uchylenia, Trybunał nie zdecydował o jego wyeliminowaniu z systemu prawnego z
chwilą stwierdzenia niekonstytucyjności.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że w razie
odroczenia – na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji – utraty mocy obowiązującej
określonego przepisu, zachowuje on moc obowiązującą przez wskazany w
orzeczeniu okres, wobec czego sądy i inne organy państwowe powinny go przez
ten czas stosować. Prospektywny skutek orzeczeń odroczonych oznacza także, że
do czasu upływu terminu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie
ma możliwości wznowienia postępowania, w którym rozstrzygnięto na podstawie
niekonstytucyjnego przepisu, z wyjątkiem spraw, w których wyrok Trybunału
Konstytucyjnego zapadł na skutek pytania przedstawionego przez sąd w konkretnej
sprawie, w której ujawniła się kwestia jego konstytucyjności, gdyż stanowił
podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., III
CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136 i z dnia 24 stycznia 2004 r., III CZP 112/03,
OSNC 2005, nr 4, poz. 61 oraz wyroki z dnia 29 marca 2000 r., III RN 96/98,
OSNAPUS 2000, nr 13, poz. 500, z dnia 18 sierpnia 2005 r., V CK 98/05, OSNC
2006, nr 7-8, poz. 124, z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06, OSNC 2007, nr 2,
poz. 31 oraz z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 38/06, nie publ.). W wyroku z dnia
20 kwietnia 2011 r., I CSK 410/10 (OSNC 2012, nr 1, poz. 14) Sąd Najwyższy
przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odraczające w czasie utratę
mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją nie stanowi
podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401 k.p.c., chyba że w
jego sentencji orzeczono o indywidualnej korzyści osoby, która wniosła skargę
konstytucyjną.
7. Niewątpliwie norma podstawowa zawarta w art. 1046 § 4 k.p.c., skierowana
do komornika, była wystarczająco określona, by mógł ją stosować; z art. 1046 § 4-
10 k.p.c. i z rozporządzenia z 2005 r. wynikało, jakie czynności powinien podjąć
komornik w postępowaniu zmierzającym do wykonania orzeczenia o eksmisji z
lokalu mieszkalnego oraz że czynności te mogą doprowadzić do odebrania
dłużnikowi lokalu dopiero wtedy, gdy gmina wskaże pomieszczenie tymczasowe lub
gdy dłużnik znajdzie sobie takie pomieszczenie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 1046 § 4 k.p.c. nie można
wyprowadzić żadnego prawnego obowiązku dłużnika w postępowaniu
egzekucyjnym, bo nie można go skutecznie zmusić, by znalazł dla siebie
pomieszczenie tymczasowe. Trzeba dodać, że nie można go też zmusić, by
zamieszkał w pomieszczeniu, które wskaże inna osoba. Wskazanie pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika było równoznaczne z tym, że nie groziło mu
pozostawienie "bez dachu nad głową" po wyprowadzeniu z lokalu podlegającego
wydaniu wierzycielowi, bo wskazano mu pomieszczenie, w którym może znaleźć
schronienie. Taki standard postępowania w stosunku do dłużnika podlegającego
eksmisji z lokalu mieszkalnego jest konsekwencją zaciągnięcia przez państwo
zobowiązania do przestrzegania art. 8 konwencji. Redakcja art. 1046 § 4 i 5 k.p.c.
świadczy o tym, że ustawodawca uwarunkował dopuszczalność odebrania
dłużnikowi lokalu mieszkalnego od wskazania mu przez gminę pomieszczenia
tymczasowego, a znalezienie dla siebie takiego pomieszczenia przez dłużnika lub
jego wskazanie przez wierzyciela miało znaczenie zwalniające z konieczności
oczekiwania, aż uczyni to gmina. Role wierzyciela i gminy co do obowiązku
wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika w świetle art. 1046 § 4 i 5
k.p.c. są zatem różne.
Obowiązek przestrzegania art. 8 konwencji i art. 75 ust. 1 Konstytucji ciąży na
państwie, które zaciągnęło wynikające z tych przepisów zobowiązania i
zadeklarowało obywatelom określony standard dążenia do zrealizowania ich
uprawnień. Organy władzy publicznej, a nie wierzyciel w konkretnym postępowaniu
egzekucyjnym muszą zatem podejmować działania zapewniające realizowanie w
stosunku do dłużnika deklarowanych mu praw i wolności.
Artykuł 1046 § 4 k.p.c. w rozważanym brzmieniu miał zastosowanie w
postępowaniu egzekucyjnym, w którym wykonywany był stwierdzony tytułem
wykonawczym obowiązek dłużnika opuszczenia, opróżnienia i wydania
wierzycielowi lokalu mieszkalnego. W takim postępowaniu państwo działające przez
organy władzy publicznej ma też pewne obowiązki w stosunku do wierzyciela, a ich
źródłem są zaciągnięte zobowiązania międzynarodowe i Konstytucja. Wykonanie
wydanego orzeczenia jest jednym z etapów realizowania przez wierzyciela prawa
do sądu, z którego korzystał on w postępowaniu rozpoznawczym, poprzedzającym
wydanie mu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka na tle art. 6 Konwencji ustalony jest pogląd, że na treść prawa do sądu
składa się nie tylko uprawienie do rozpoznania sprawy przez organ spełniający
określone standardy organizacyjne i proceduralne oraz do uzyskania
rozstrzygnięcia w sporze pomiędzy stronami, ale także uprawnienie do wykonania
wydanego orzeczenia. Obowiązywanie przepisów, które uniemożliwiają wykonanie
wydanego orzeczenia względnie prowadzą do przewlekłości w postępowaniu
egzekucyjnym jest formą naruszenia prawa do sądu.
W wyroku z dnia 3 maja 2011 r., nr 6854/07, H. Apanasewicz przeciwko
Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka przypomniał, że prawo do sądu
zapewnione przez art. 6 konwencji chroni wykonanie prawomocnych orzeczeń
sądowych, które w państwie prawa nie mogą pozostać nieskuteczne ze szkodą dla
strony. Wykonanie orzeczenia sądowego nie może napotkać na przeszkody i
opóźnienia; po wydaniu prawomocnego wyroku władze publiczne są zobowiązane
do wykonania go w jasny i spójny sposób, w celu uniknięcia niepewności prawnej
odczuwanej przez osoby, których dotyczy stosowanie prawa. W cywilnym
postępowaniu wykonawczym, gdy wierzyciel i dłużnik są osobami fizycznymi,
obowiązek ciążący na władzy publicznej polega na należytym działaniu i udzielaniu
pomocy wierzycielowi w podejmowanych przez niego krokach mających na celu
wyegzekwowanie orzeczenia wydanego na jej korzyść (por. wyroki Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 września 1996 r., nr 15797/89, F.P. Di Pede
przeciwko Włochom, oraz nr 24295/94, G. Zappia i G. Vitolane przeciwko
Włochom).
Wykonanie orzeczenia wydanego w sprawie o eksmisję z lokalu mieszkalnego
nie może być przez ustawodawcę uzależniona od tego, czy wierzyciel dostarczy
pomieszczenie tymczasowe osobie zobowiązanej opuścić jego lokal, w systemie
prawnym nie ma bowiem podstaw do wykreowania tego rodzaju obowiązku po
stronie wierzyciela, a trudno przyjąć, żeby wykonanie wydanego na jego korzyść
orzeczenia miało zależeć od tego, czy dokona na rzecz dłużnika przysporzenia w
postaci udostępnienia mu pomieszczenia tymczasowego na bliżej nieokreślony
czas. Wywiązanie się przez państwo z przyjętych w umowach międzynarodowych i
standardach konstytucyjnych obowiązków w stosunku do osób podlegających
eksmisji nie mogło zatem polegać na przerzuceniu na wierzyciela ciężarów
wynikających z konieczności tolerowania obecności dłużnika w lokalu, który
powinien mu być wydany, przy zupełnym pominięciu obowiązków organów
administracji jako realizujących bieżącą politykę państwa w tym zakresie.
Przyjęcie, że na żadnym spośród podmiotów wymienionych w art. 1046 § 4 i 5
k.p.c. nie ciążył prawny obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego dla
dłużnika oznaczałoby, iż sens odroczenia wejścia w życie wyroku stwierdzającego
niekonstytucyjność art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. w celu naprawy rozwiązań prawnych
chroniących przed eksmisjami „na bruk” sprowadzał się do zaakceptowania przez
kolejny rok stanu, w którym zagrożone pozostawały prawa wierzyciela w
postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem od wierzyciela można co najwyżej
oczekiwać, że po wydaniu wyroku eksmisyjnego zniesie obecność dłużnika w lokalu
przez rozsądny czas, konieczny dla wypełnienia tych obowiązków, które względem
dłużnika przyjęły na siebie organy władzy publicznej.
8. Realizacja zadań państwa z zakresu wymiaru sprawiedliwości, w tym
polegających na stworzeniu warunków do sprawnego egzekwowania orzeczeń
sądowych, należy do ustawodawcy i administracji rządowej. Organy samorządowe
mogą być jednak w określony sposób włączone w realizowanie tych zadań,
zwłaszcza jeśli ich wykonywanie wiąże się z potrzebą zaspokajania potrzeb
społecznych i zagwarantowania ochrony praw, w realizację których jednostki
samorządu terytorialnego są włączone ze względu na przypisane im ustawą
zadania. Z tej przyczyny gminom jako strukturom odpowiedzialnym za tworzenie
warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej,
ustawodawca wyznaczył zadanie w postaci „wskazywania” pomieszczeń
tymczasowych dla osób podlegających eksmisji z lokali mieszkalnych.
Redakcja art. 1046 § 4 k.p.c. przekonuje o tym, że ustawodawca nie
ograniczył się tylko do wskazania zadania koniecznego do zrealizowania przez
administrację samorządową. Zadania administracji samorządowej określone są w
ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób ogólniejszy i sprowadzają się m.in. do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Artykuł
1046 § 4 k.p.c. identyfikuje sytuację faktyczną, w której ustawodawca oczekuje
określonej aktywności administracji publicznej, tj. wskazania pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika obowiązanego zwolnić lokal mieszkalny podlegający
wydaniu wierzycielowi w egzekucji sądowej. Trzeba zatem przyjąć, że skoro w art.
1046 § 4 k.p.c. ustawodawca uzależnił wykonanie orzeczenia o eksmisji z lokalu
mieszkalnego od wskazania pomieszczenia tymczasowego przez gminę, to przepis
ten jest zarazem źródłem obowiązku gminy. Od wykonania tego obowiązku gmina
była zwolniona wtedy, gdy wierzyciel wskazał takie pomieszczenie lub znalazł je
sam dłużnik. Nie ma znaczenia, że art. 1046 § 4 k.p.c. został zamieszczony w
ustawie procesowej, gdyż wiele przepisów tej ustawy, w tym także zawartych w
części II i III, ma niewątpliwie charakter materialnoprawny (np. art. 746, 857, 886 §
3, art. 887 § 1, art. 892, 9102
, art. 930, 935, 936, 938). Niedostatki unormowania
zawartego w art. 1046 § 4 k.p.c., których ustawodawca nie usunął niezwłocznie po
wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego, mogły utrudniać jego stosowanie, ale nie
oznaczały, że obowiązek nie istnieje.
9. Nakładając na administrację publiczną określone zadania ustawodawca
powinien jednocześnie określić formy, w jakich te zadania mają być realizowane.
Jest to niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy podmiot wykonujący zadania publiczne ma
wykorzystywać dla ich realizacji formy władcze; z form niewładczych administracja
może korzystać swobodniej, dobierając je stosownie do rezultatu, który zamierza
osiągnąć.
Realizacja obowiązków gminy w zakresie dostarczenia uprawnionym lokali
socjalnych i zamiennych może nastąpić tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej
zawartej z osobą, która spełnia warunki określone w ustawie (por. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97,
OSNAP 1998, nr 7, poz. 200). Zawarcie takiej umowy nie zależy od woli komornika
lub wierzyciela egzekwowanego obowiązku, a jedynie od woli dłużnika, któremu
gmina złoży ofertę zawarcia umowy. Do wykonania eksmisji osób uprawnionych do
lokalu socjalnego lub zamiennego wystarczy pozyskanie przez komornika
informacji, że gmina zaoferowała dłużnikowi lokal socjalny lub zamienny do
wynajęcia.
To samo dotyczy wskazania dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego. Do
stwierdzenia, że do „wskazania” doszło wystarczy tylko zaoferowanie dłużnikowi
możliwości skorzystania z pomieszczenia o standardzie oznaczonym w przepisie.
Kontrola spełnienia tych wymagań jest możliwa w konkretnym postępowaniu
egzekucyjnym przez sąd nadzorujący jego przebieg. Możliwość przeprowadzenia
przez komornika egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego, według art. 1046 § 4
k.p.c., nie była i nie jest uzależniona od uprzedniego zawarcia przez dłużnika z
gminą umowy najmu, użyczenia lub innej umowy rodzącej tytuł prawny do
pomieszczenia tymczasowego albo od zawarcia umowy o korzystanie z usług
zakładu administracyjnego, dłużnika bowiem nie można zmusić do tego, by
korzystał z udostępnianych mu form pomocy społecznej. Nieskorzystanie przez
dłużnika ze złożonej mu oferty nie było i nie jest przeszkodą w wykonaniu wyroku.
Nie można odmówić racji argumentom Trybunału Konstytucyjnego, który
wymienił liczne niedostatki sposobu unormowania obowiązków gminy co do
wskazywania pomieszczeń tymczasowych dłużnikom podlegającym eksmisji,
jednak spory pomiędzy ustawodawcą nakładającym zadania publiczne a
podmiotami mającymi te zadania wykonywać o to, jaki stopień konkretyzacji
unormowania jest dostateczny do przyjęcia, że obowiązek został skutecznie
nałożony i powinien być wykonywany, nie mogą ograniczać uczestników obrotu
prawnego w dochodzeniu roszczeń w związku ze szkodami powstałymi w wyniku
zaniechania wykonania określonego obowiązku.
10. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że wyjątkowy przypadek, w którym gmina w świetle
obowiązującego prawa jest jednak obowiązana zapewnić pomieszczenie
tymczasowe dla dłużnika, ma miejsce wówczas, gdy wykonywane jest orzeczenie
nakazujące opuszczenie i opróżnienie lokalu z powodu znęcania się nad rodziną.
Motywując to stanowisko, Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność
zagwarantowania ochrony członkom rodziny osoby, której nakazano opuszczenie i
opróżnienie lokalu ze względu na znęcanie się nad rodziną. W takim przypadku
źródłem obowiązku gminy zapewnienia odpowiednich warunków do wykonania
nakazu opróżnienia lokalu jest art. 3 Konwencji, art. 71 ust. 1 zdanie drugie
Konstytucji, przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w
rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej: "u.p.p.r.") oraz art. 1046 § 4 k.p.c.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zagwarantowanie ochrony członkom
rodziny osoby, w stosunku do której orzeczono eksmisję ze względu na znęcanie
się nad rodziną, jest szczególnym obowiązkiem władz publicznych wynikającym z
art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Stanowisko to jest trafne, ale trzeba
podkreślić, że obowiązek ten dotyczy organów jednostek samorządu terytorialnego
przynajmniej w tym samym stopniu co ustawodawcy lub organów administracji
rządowej. Argumentacja Trybunału, że z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, art.
11a u.p.p.r. oraz z art. 1046 § 4 k.p.c. można wyprowadzić obowiązek gminy w
postaci zapewnienia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi w celu wykonania
eksmisji orzeczonej z powodu znęcania się nad rodziną opiera się na założeniu, iż
wyroki eksmisyjne zobowiązujące osoby znęcające się nad rodziną do opuszczenia
i opróżnienia lokalu mieszkalnego muszą być wykonane bezzwłocznie, ale
jednocześnie, że zapewnienie dłużnikowi także w tym przypadku pomieszczenia
tymczasowego jest niezbędnym warunkiem wykonania tych orzeczeń. Skoro art. 71
ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wymaga od władz publicznych podejmowania
działań gwarantujących bezpieczeństwo rodzinie, to trudno wykorzystywać ten
przepis jako podstawę konstruowania obowiązku przyznania szczególnego
uprawnienia temu, kto godzi w dobro rodziny przez znęcanie się nad jej członkami.
Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie została uchwalona w celu
stworzenia warunków do ochrony prawa do życia, zdrowia, poszanowania godności
osobistej osób poddawanych przemocy w rodzinie. Określa ona zadania władz
publicznych w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i formy ich realizacji,
zasady postępowania wobec osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz wobec
osób stosujących przemoc w rodzinie. W art. 11a ust. 1 u.p.p.r. ustawodawca
przewidział podstawy roszczenia przysługującego osobie dotkniętej przemocą w
rodzinie o zobowiązanie sprawcy przemocy do opuszczenia mieszkania, a w ust. 3
tego przepisu wskazał, że do wykonania obowiązku opuszczenia mieszkania
stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu
służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika. W ustawie tej nie ma
mowy o jakichkolwiek zadaniach gminy, które ma ona wykonywać w związku z
orzeczeniem obowiązku opuszczenia mieszkania przez znęcającego się nad
rodziną, a w szczególności o konieczności dostarczenia takiej osobie
pomieszczenia tymczasowego. Obowiązek taki może mieć zatem źródło tylko w art.
11a ust. 3 u.p.p.r. w związku z art. 1046 § 4 k.p.c.
Zgodnie z art. 17 u.o.p.l., do przypadków, w których powodem wydania
wyroku nakazującego opróżnienie lokalu jest znęcanie się nad rodziną, nie stosuje
się rozwiązań ochronnych przewidzianych w art. 14 i 16 u.o.p.l. Zobowiązanemu do
opuszczenia lokalu nie przysługuje zatem uprawnienie do lokalu socjalnego, co
sprawia, że ma do niego zastosowanie art. 1046 § 4 k.p.c. Jeżeli komornik ma
wykonać takie orzeczenie zgodnie z adresowaną do niego normą procesową, to
muszą być spełnione wyznaczone tą normą warunki, a zatem musi nastąpić
wskazanie pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika. Z wywodu Trybunału
Konstytucyjnego wynika, że skoro wskazanie takiego pomieszczenia jest
warunkiem wykonania orzeczenia nakazującego eksmisję osoby znęcającej się nad
rodziną, to gmina powinna podjąć takie działania, które spowodują wykonanie
orzeczenia eksmisyjnego dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nawet
jeśli nie wiąże się to z zachowaniem realizującym jakieś jej obowiązki
skonkretyzowane ustawą. Z tego założenia nie wynika jednak jeszcze, że opisana
sytuacja powoduje w świetle art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i na podstawie
art. 11a u.p.p.r. – a nie ze względu na treść art. 1046 § 4 k.p.c. – powstanie
materialnoprawnego obowiązku gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego
dłużnikowi znęcającemu się nad rodziną. Także i w tym przypadku aktualne są
podniesione przez Trybunał Konstytucyjny argumenty, że obowiązujące prawo nie
rozstrzyga o tym, z jakiego zasobu ma pochodzić pomieszczenie tymczasowe, jaki
ma być jego standard, na jakich zasadach ma być ono udostępnione dłużnikowi i na
jaki czas. Te braki regulacji materialnoprawnej i ustrojowej nie były jednak
przeszkodą w uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny, że gmina ma obowiązek
dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi znęcającemu się nad
rodziną w celu sprawnego wykonania orzeczenia o jego eksmisji z lokalu
mieszkalnego.
Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji jest normą programową, tak samo
jak art. 75 ust. 1 Konstytucji, i nie wynikają z niego bezpośrednio żadne roszczenia
dla indywidualnych podmiotów w stosunku do organów państwa. Artykuł 71 ust. 1
zdanie drugie Konstytucji nie jest źródłem konkretnych obowiązków gminy w
stosunku do rodzin doznających przemocy, a z całą pewnością nie jest źródłem
obowiązków bardziej sprecyzowanych niż na gruncie art. 1046 § 4 k.p.c. To samo
dotyczy art. 11a ust. 3 u.p.p.r., który odsyła do art. 1046 § 4 k.p.c. w odniesieniu do
zasad wykonania orzeczenia nakazującego opuszczenie lokalu. Źródła obowiązku
gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi podlegającemu
eksmisji z lokalu mieszkalnego ze względu na znęcanie się nad rodziną należy
zatem poszukiwać – tak samo jak w pozostałych przypadkach związanych z
wykonaniem wyroków eksmisyjnych – w art. 1046 § 4 k.p.c.
Zagwarantowanie ochrony członkom rodziny osoby, w stosunku do której
orzeczono eksmisję ze względu na znęcanie się nad rodziną, jest szczególnym
obowiązkiem ustawodawcy i administracji rządowej. Tworząc przepisy regulujące
zasady wykonywania orzeczeń eksmisyjnych dotyczących osób znęcających się
nad rodziną ustawodawca powinien rozważyć, czy dłużnikowi w tych
okolicznościach musi być zapewnione pomieszczenie tymczasowe i czy realizacja
jego uprawnienia do uzyskania takiego pomieszczenia ma wyprzedzać realizację
prawa wierzycieli do zagwarantowania im bezpieczeństwa w lokalu, którego dotyczy
orzeczenie o eksmisji. Poszukiwanie podstawy obowiązków gminy w postępowaniu
o wykonanie eksmisji z powodu znęcania się nad rodziną bezpośrednio w art. 71
ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i art. 11a u.p.p.r. uzasadnia pytanie, czy jeśli gmina
nie dysponuje zasobem pomieszczeń tymczasowych, to z tych samych przepisów
może wynikać obowiązek wykonania przez komornika tytułu wykonawczego bez
zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego, względnie obowiązek
któregoś organu administracji rządowej dostarczenia dłużnikowi pomieszczenia
tymczasowego.
11. Z tytułów wykonawczych wydawanych w sprawach o eksmisję z lokali
mieszkalnych przed dniem 16 listopada 2011 r. nie wynika przyczyna jej
orzeczenia, a zatem realizując obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego
gmina musiałaby z innego jeszcze źródła niż wezwanie komornika o wskazanie
pomieszczenia tymczasowego pozyskać wiedzę o tym, że dłużnik, dla którego
poszukiwanie jest pomieszczenie tymczasowe, znęca się nad rodziną.
Obowiązujące prawo nie przewidywało instrumentu, przy wykorzystaniu którego
gmina może uzyskiwać takie informacje.
Uznanie, że nie art. 1046 § 4 k.p.c., lecz art. 71 ust. 1 zdanie drugie
Konstytucji lub art. 11a u.p.p.r. jest źródłem obowiązku gminy wskazania
pomieszczenia tymczasowego dla podlegającego eksmisji dłużnika znęcającego się
nad rodziną, prowadzi do wniosku, iż gminie, która na wezwanie komornika
wystosowane w toku postępowania egzekucyjnego nie wskazała pomieszczenia dla
dłużnika podlegającego eksmisji z lokalu mieszkalnego, może być przypisana
odpowiedzialność odszkodowawcza wówczas, gdy nie wskaże takiego
pomieszczenia, wiedząc, że wezwanie dotyczy dłużnika podlegającego eksmisji ze
względu na znęcanie się nad rodziną. Odpowiedzialność gminy w takim przypadku
mogłaby być rozważana obok odpowiedzialności związanej z działaniem każdego
innego organu władzy publicznej, który znając problem z wykonaniem orzeczenia
eksmisyjnego dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nie podjął
skutecznych działań powodujących wykonanie tego orzeczenia, niezależnie od
przypisanego mu ustawą zakresu zadań i przewidzianych prawem form ich
realizacji.
12. Rozważania te prowadzą do wniosku, że art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu
obowiązującym między dniem 5 lutego 2005 r. a dniem 16 listopada 2011 r. był
źródłem obowiązku gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika, w
stosunku do którego toczyło się postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku
opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego. Wady tego unormowania
mogłyby mieć znaczenie zwalniające gminy z odpowiedzialności za szkodę
spowodowaną niewykonaniem wynikającego z niego obowiązku, gdyby
odpowiedzialność miała zależeć także od zawinienia gminy, a zatem gdyby gmina
ponosiła odpowiedzialność za to zaniechanie zgodnie ogólnym reżimem
odpowiedzialności deliktowej (art. 415 k.c.). W takim przypadku można by
rozważać, czy stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny wady regulacji prawnej,
na podstawie której gmina miała „wskazywać” pomieszczenia tymczasowe dla
dłużników były na tyle istotne, że konkretnej gminie w konkretnej sytuacji faktycznej
nie można postawić zarzutu w związku z niewykonaniem obowiązku.
Jeżeli o odpowiedzialności gminy za szkodę spowodowaną niewykonaniem
wyroku eksmisyjnego ma decydować samo niewykonanie przewidzianego ustawą
obowiązku, co jest charakterystyczne dla odpowiedzialności za szkodę
spowodowaną wykonywaniem władzy publicznej (art. 417 k.c.), to dla przypisania
gminie odpowiedzialności nie ma znaczenia stopień niedoskonałości przepisów
kreujących obowiązek.
13. Reżim odpowiedzialności przewidziany w art. 417-4172
k.c. obejmuje
jedynie tę aktywność konkretnego podmiotu, która towarzyszy wykonywaniu władzy
publicznej. W celu stwierdzenia, czy w okresie pomiędzy dniem 5 lutego 2005 r. a
dniem 16 listopada 2011 r. za zaniechanie wykonania obowiązku przewidzianego
przez art. 1046 § 4 k.p.c. gmina odpowiada na podstawie art. 417 k.c., trzeba
ocenić, czy miał on charakter obowiązku „z zakresu wykonywania władzy
publicznej”.
Przy definiowaniu tego pojęcia nie wystarczy odwołanie się do statusu
podmiotu, któremu można przypisać podjęcie określonej aktywności, chociaż
niewątpliwie gmina jest podmiotem także w prawie publicznym i powołana została
do wykonywania zadań administracji publicznej. Ustalenie zakresu działań, które
mogą być kwalifikowane jako wykonywanie władzy publicznej wymaga rozważenia
cech aktywności koniecznej dla ich przeprowadzenia, tj. podstawy prawnej, treści
działania oraz skutków, jakie ono powoduje w sferze praw i wolności osoby, do
której było skierowane. Identyfikacja zdarzenia wyrządzającego szkodę przy
wykorzystaniu przyimka „przy” w celu wskazania relacji między nim a
wykonywaniem władzy publicznej oznacza nadto konieczność stwierdzenia
bezpośredniej, nie zaś pośredniej („przy okazji wykonywania władzy publicznej”)
relacji pomiędzy wykonywaniem władzy publicznej a zachowaniem (działaniem,
zaniechaniem) wyrządzającym szkodę. Spod zastosowania art. 417 § 1 k.c.
prawodawca wyłączył zdarzenia sprawcze należące do sfery dominium, związane z
typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla realizowania kompetencji przez
organy władzy publicznej. Za szkody spowodowane przy wykonywaniu takich
działań podejmujące je podmioty ponoszą odpowiedzialność na tych samych
zasadach, co inni uczestnicy obrotu.
Według rekomendacji nr R (84) 15 przyjętej przez Komitet Ministrów Rady
Europy, czynność władzy publicznej obejmuje wszelkie działanie lub zaniechanie,
które może wywierać bezpośredni skutek w sferze praw, wolności lub interesów
innych osób. Władza w pojęciach „organu władzy” oraz „wykonywanie władzy
publicznej” to korzystanie z uprawnień wobec obywatela, które są silniejsze niż
uprawnienia zwykłych osób, a przejawia się możliwością jednostronnego
ukształtowania lub stwierdzenia praw i wolności innych osób lub wywarcia skutku w
sferze praw lub wolności jednostek w inny sposób (działania faktyczne). Działalność
organów państwa jako organów wykonujących władzę publiczną zakłada
występowanie w nadrzędnej pozycji względem adresata działania. Ustalenia nauki
na temat władztwa (imperium) wskazują, że jego istota polega na tym, iż określony
podmiot może jednostronnie ustalać nakazy i zakazy określonego zachowania się,
których wykonanie zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu
państwowego, włącznie z przymusem bezpośrednim.
Za podstawowe kryterium wyróżnienia działalności władczej organów państwa
uznaje się zatem wyznaczoną prawem formę działania podmiotu (organu)
realizującego zadania publiczne. Środki władczego działania to przede wszystkim
jednostronne akty prawne (generalne i indywidualne) oraz te czynności faktyczne,
dla których podstawę tworzy prawo publiczne i którym adresat musi się
podporządkować, pod groźbą zastosowania przymusu. Charakter niewładczy mają
działania organów administracji podejmowane przy wykorzystaniu form dostępnych
powszechnie, wszystkim uczestnikom obrotu prawnego, na podstawie przepisów
prawa prywatnego, gwarantujących równorzędną pozycję stronom nawiązywanego
stosunku prawnego (np. aktywność podlegająca na wykonywaniu praw
majątkowych).
Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce pojęcie „wykonywanie władzy
publicznej” interpretuje się jednak szerzej, nie wiążąc go tylko z podejmowaniem
aktywności w formach tradycyjnie uważanych za działania władcze administracji
publicznej. Pojęciem tym obejmuje się również czynności o charakterze
porządkowym i organizacyjnym, jeżeli mieszczą się wyłącznie w kompetencjach
organów władzy publicznej, a więc ze swej natury należą do sfery wykonywania
władzy publicznej.
14. Skoro jedyną podstawą skonstruowania obowiązku gminy wskazania
dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym pomieszczenia tymczasowego jest art.
1046 § 4 k.p.c. i w żadnym innym przepisie ustawodawca do tego obowiązku oraz
sposobu jego zrealizowania nie nawiązał, to trzeba wykluczyć możliwość
posłużenia się przez gminę przy jego wykonywaniu którąś z władczych form
działania administracji; do działania w takiej formie administracja musi dysponować
wyraźną podstawą ustawową. Nie może być zatem mowy o wydaniu przez gminę
aktu administracyjnego nakazującego dłużnikowi określone zachowanie (np.
przeprowadzenie się do pomieszczenia tymczasowego), połączonego z
możliwością zastosowania przymusu w razie niepodporządkowania się poleceniu.
Nie oznacza to jednak, że gmina nie może realizować obowiązku wskazania
pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika przy wykorzystaniu niewładczych form
działania administracji. Na realizację tego obowiązku muszą się składać działania,
które wymagają stworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, co wymaga
podjęcia aktywności o charakterze gospodarczym, która nie jest związana z
konkretnym stanem faktycznym, natomiast w konkretnej sytuacji faktycznej należy
wskazać pomieszczenie, w którym dłużnik może znaleźć schronienie. Wskazanie
takiego pomieszczenia oznacza zaoferowanie go dłużnikowi na podstawie umowy
prawa cywilnego (np. użyczenia) albo umowy o korzystanie z usług świadczonych
przez zakład administracyjny.
Skoro „wskazanie” przez gminę pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika
nie może nastąpić przy wykorzystaniu władczych form działania administracji, to
charakter formy działania stosowanej w celu wykonania tego zadania nałożonego
na gminę nie pozwala na przyjęcie, że jest to działanie z zakresu wykonywania
władzy publicznej. Trzeba jednak rozważyć, czy o takim charakterze działania nie
świadczą inne okoliczności, a w szczególności przyczyny, z powodu których
ustawodawca wykreował obowiązek jego podjęcia i nałożył go na jednostkę
samorządu terytorialnego, a nie inny podmiot. Stało się tak dlatego, że prawo
wierzyciela do wykonania tytułu orzekającego eksmisję dłużnika z lokalu
mieszkalnego wymagało ochrony oraz stworzenia warunków jego realizacji,
podobnie prawo dłużnika do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego
oraz mieszkania (art. 8 konwencji). Wymagało to udzielenia mu wsparcia dla
działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 75 ust. 1
Konstytucji) przez dostarczenie pomieszczenia, w którym może się tymczasowo
schronić. Stworzenie warunków do realizacji praw, o których mowa należy do
władzy publicznej, a odpowiadające im obowiązki niewątpliwie pozostają w ścisłym
związku z kompetencjami tej władzy, nawet jeśli mają być zrealizowane w formach
niewładczych, przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych prawem cywilnym.
Ta okoliczność decyduje o przyjęciu, że wskazanie pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika jest wykonywaniem władzy publicznej, a zaniechanie
tego obowiązku – zaniechaniem obowiązku polegającego na wykonywaniu tej
władzy. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 11
września 2006 r., P 16/06 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 8, poz. 102) i z dnia 23 maja 2006
r., SK 51/05 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 5, poz. 58) w związku z oceną działania
polegającego na niedostarczeniu lokalu socjalnego osobie, dla której takie
uprawnienie zostało zastrzeżone w wyroku eksmisyjnym. Trybunał uznał, że
zaniechanie takie wypełnia hipotezę art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdyż w związku z
jego niepodjęciem gmina wpływa na sferę podmiotową nie tylko lokatorów, ale i
właścicieli lokali, którzy nie mogą odzyskać nad nimi władania. Pogląd ten został
zaakceptowany w doktrynie.
15. Zgodnie z art. 18 ust. 5 u.o.p.l., jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu
socjalnego osobie uprawnionej na mocy wyroku, właścicielowi przysługuje
roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 k.c. W systemie
prawnym brak odpowiednika art. 18 ust. 5 u.o.p.l., tworzącego szczególną
podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej gminy wobec wierzyciela za
zaniechanie wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika podlegającego
eksmisji z lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługuje uprawnienie do lokalu
socjalnego. Okoliczność ta, w powiązaniu z argumentacją przytoczoną przez Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 19 sierpnia 2009 r., III CZP 56/09 (OSNC 2010, nr 3,
poz. 36), jest powoływana jako argument przemawiający za tezą o braku podstaw
do przypisania gminie odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wierzyciela
powstałą w związku z zaniechaniem wskazania dłużnikowi pomieszczenia
tymczasowego w warunkach określonych w art. 1046 § 4 w brzmieniu sprzed dnia
17 listopada 2011 r.
Brak w systemie prawnym odpowiednika art. 18 ust. 5 u.o.p.l., który miałby
zastosowanie w rozważanej sytuacji, nie oznacza jednak, że gmina nie ponosi
wobec wierzyciela odpowiedzialności odszkodowawczej na zasadach ogólnych.
Źródłem szkody wierzyciela jest stan, w którym w postępowaniu egzekucyjnym
prowadzonym w celu realizacji prawa do sądu dochodzi do przewlekłości
spowodowanej tym, że gmina nie wykonuje w stosunku do dłużnika obowiązku,
mającego zagwarantować ochronę jego praw publicznych. Gdyby nie unormowanie
przewidziane w art. 1046 § 4 k.p.c., wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym
przeciwko dłużnikowi miałby podstawy oczekiwać, że organ egzekucyjny
przeprowadzi postępowanie egzekucyjne i wyda mu lokal wolny od osób i rzeczy w
rozsądnym czasie. Wierzyciel nie musi się troszczyć o zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych dłużnika i w związku z tymi potrzebami nie ciążą na nim żadne
obowiązki; takie obowiązki przyjęło na siebie państwo, a ich realizację nakazało
gminom. Niewykonanie przez gminę obowiązku służącego ochronie dłużnika, ze
świadomością, że jego wykonanie warunkuje zrealizowanie publicznego prawa
podmiotowego wierzyciela, jest zaniechaniem sprzecznym z prawem, może zatem
rodzić odpowiedzialność na zasadach ogólnych.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.