Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 438/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marta Romańska (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Maria Szulc (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa S. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru
Budowlanego w P.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 21 czerwca 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 grudnia 2010 r.,
1) odrzuca skargę kasacyjną co do rozstrzygnięcia w punkcie
pierwszym zaskarżonego wyroku w zakresie kwoty
powyżej 392.566,33 (trzysta dziewięćdziesiąt dwa tysiące
pięćset sześćdziesiąt sześć 33/100) złotych;
2) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, drugim
i trzecim i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w
P. w ten tylko sposób, że zamiast kwoty 423.238,29 złotych zasądził tytułem
odszkodowania na rzecz powoda od Skarbu Państwa – Wojewody M. kwotę
392.566,33 złote, a w pozostałej części oddalił apelację.
Sądy obu instancji ustaliły, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2002 r.
nr 40/2002 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał
użytkowanie kruszarki odpadów budowlanych i gruzu nabytej przez powoda
w ramach umowy leasingu wskazując, że jest ona urządzeniem technicznym –
budowlą i na jej lokalizację jest niezbędne uzyskanie zezwolenia na budowę.
W dniu 17 stycznia 2003 r. wydał nadto decyzję nr 11/03 zobowiązującą właścicieli
nieruchomości do opracowania planu zagospodarowania działki z uwzględnieniem
lokalizacji kruszarki, celem uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. Wskutek
wniosku powoda z dnia 13 czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr
11/03 z dnia 17 stycznia 2003 r., M. Inspektor Nadzoru Budowlanego
postanowieniami z dnia 17 września 2003 r. wstrzymał z urzędu wykonanie
postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nr 40/2002 oraz decyzji z dnia 17 stycznia
2003 r. nr 11/03, a następnie postanowieniem z dnia 13 października 2003 r.
stwierdził ich nieważność. Powód złożył w dniu 1 marca 2004 r. wniosek
o przyznanie odszkodowania w kwocie 612.175 zł za szkodę poniesioną wskutek
wydania postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nr 40/2002 r. Wysokość szkody
została ustalona przez Sąd Okręgowy na łączną kwotę 423.238,29 zł, na którą
składa się utrata zysków w kwotach 311.799,35 zł i 130.996,74 zł z realizacji dwóch
zamówień, kwota 30.671,96 zł z tytułu rat leasingowych za grudzień 2002 r.
i styczeń 2003 r., których powód nie mógł pokryć z przychodu, jaki przyniosłaby
kruszarka oraz kwota 5.566,33 zł miesięcznie z tytułu kosztu przestawiania
kruszarki w miejsce składowania gruzu. Sąd drugiej instancji przyjął za własne
ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy. Podzielił również ocenę
prawną roszczenia, za wyjątkiem rozstrzygnięcia w zakresie szkody polegającej
na uiszczeniu dwóch rat leasingowych, bowiem powód nie doznał żadnego
uszczerbku majątkowego wykonując zobowiązanie z umowy leasingu, a nadto brak
3
jest adekwatnego związku przyczynowego między tak określoną szkodą,
a zdarzeniem ją wyrządzającym, tj. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2002 r.
o zakazie użytkowania kruszarki. Stanowiło to przyczynę zmiany wyroku na
podstawie art. 386 § 1 k.p.c. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 417 k.c. i art.
361 k.c., Sąd Apelacyjny wskazał, że przesłanki odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza publicznego w zakresie
zdarzeń mających miejsce przed dniem 1 września 2004 r. określa art. 417 k.c. w
brzmieniu obowiązującym przed zmianami dokonanymi w wyniku nowelizacji z dnia
17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z uwzględnieniem treści wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Uznał, że powód wykazał
wszystkie przesłanki odpowiedzialności pozwanego, bowiem stwierdzenie
nieważności postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. świadczy o bezprawności
działania pozwanego, a szkoda w postaci utraconych korzyści z zamówień oraz
dodatkowych kosztów poniesionych w związku z koniecznością przestawienia
kruszarki pozostaje w normalnym związku przyczynowym ze zdarzeniem
wyrządzającym szkodę. Sąd drugiej instancji stwierdził nadto, że nie zaskarżenie
przez powoda postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nie stanowiło
współprzyczyny powstania szkody. Złożenie środka zaskarżenia było bowiem
uprawnieniem powoda, z którego nie musiał skorzystać, a nie jego obowiązkiem.
O przyczynieniu do powstania szkody w rozumieniu art. 362 k.c. można natomiast
mówić wtedy, gdy zachowanie poszkodowanego może być uznane za jedno
z ogniw prowadzących do ostatecznego skutku w postaci szkody, a jednocześnie
za przyczynę konkurencyjną do przyczyny przypisanej osobie odpowiedzialnej.
W skardze kasacyjnej, opartej o podstawę określoną w art. 3933
§ 1 pkt 1
k.p.c. pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 362 k.c. poprzez jego
niezastosowanie, mimo, że powód przyczynił się do szkody w ten sposób,
że zaniechał aktu staranności w postaci złożenia zażalenia na postanowienie,
co wstrzymałoby jego wykonanie i zapobiegłoby szkodzie w postaci utraty zysków
z realizacji złożonych zamówień oraz art. 417 k.c. poprzez niewłaściwe
zastosowanie i art. 160 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że rzekoma
szkoda została wyrządzona przez wydanie postanowienia nr 40/2002 z dnia
10 grudnia 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.,
4
które zostało następnie uznane za nieważne przez organ nadzorczy
postanowieniem nr 651/03 z dnia 13 października 2003 r., to jest przed wejściem
w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie
powództwa.
Sąd Najwyższy zważył:
W sytuacji, gdy skarżący nie zarzuca, jak w sprawie niniejszej, naruszenia
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dla oceny
trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny
przyjęty za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 417 k.c. oraz art. 160 k.p.a.,
aczkolwiek motywy Sądu Apelacyjnego wymagają w tym zakresie uzupełnienia.
Odpowiedzialność Skarbu Państwa w okresie przed dniem 1 grudnia 2004 r.
została uregulowana przepisem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692),
który stanowi, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia
w życie ustawy stosuje się art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201
, art. 4202
i art. 421
k.c. oraz art. 153, 160 i 161 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia
w życie ustawy, jak również artykułem 260 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Ocena roszczeń wymaga
nadto uwzględnienia wykładni art. 417 k.c. oraz art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1
Ordynacji Podatkowej dokonanej wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001, nr 8, poz. 256) oraz z dnia 23 września
2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). W tym okresie wyłączną podstawę
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona poniosła na skutek
wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo
stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowi art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (uchwała
pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC
2011, Nr 7-8, poz. 75, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., I CK
623/04, niepubl.). W sprawie niniejszej szkoda powoda nie była jednak
następstwem wydania wadliwej decyzji, uznanej we właściwym postępowaniu za
5
nieważną, a powstała wskutek wydania przez organ administracyjny postanowienia,
którego nieważność następnie stwierdzono. Szczególna regulacja dotycząca
wyłącznie decyzji administracyjnych zawarta w art. 160 k.p.a., nie stwarza podstaw
do przyjęcia rozszerzającej wykładni tego przepisu i jego stosowania jako podstawy
roszczenia o odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania
nieważnego postanowienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2002 r.
IV CKN 1624/00, niepubl.). Zważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego normujące postanowienia nie przewidziały odpowiedniego
stosowania art. 160 k.p.a. do wadliwych postanowień, stanowiąc w art. 126 k.p.a.,
że zastosowanie mają jedynie regulacje dotyczące wznowienia postępowania
(art. 145 - 152) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159). Artykuł 126
k.p.a. wyłącza zatem odpowiednie stosowanie do postanowień art. 160 k.p.a.
Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną
wydaniem postanowienia, wydanego przed dniem 1 września 2004 r. jest, zatem
art. 417 § 1 k.c.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 362 k.c.
Przepis ten przewiduje dwie postacie współprzyczynienia – przyczynienie się
do powstania szkody oraz przyczynienie się do zwiększenia już powstałej szkody,
a motywy Sądu Apelacyjnego wskazują, że błędnie rozpatrywał on pierwszą z nich.
Źródłem powstania szkody było, w ocenie Sądu Apelacyjnego, wydanie przez
organ administracyjny wadliwego postanowienia, następnie wyeliminowanego
z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności. Sąd drugiej instancji
przyjął również istnienie związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
pomiędzy nieważnym postanowieniem, a szkodą i ta ocena nie jest przez
skarżącego kwestionowana. Poszkodowany powód nie mógł zatem przyczynić się
do powstania szkody, natomiast kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje, czy
przyczynił się do zwiększenia jej rozmiaru. Sąd Najwyższy w niniejszym składzie,
mając na uwadze rozbieżność stanowisk doktryny w przedmiocie zdefiniowania
instytucji przyczynienia, opowiada się za koncepcją kauzalną, która wskazuje na
adekwatny związek przyczynowy w ujęciu art. 361 k.c. jako wyłączną przesłankę
jego kwalifikowania. W konsekwencji podstawę stwierdzenia jego istnienia stanowi
takie zachowanie poszkodowanego, które może być uznane za jedno z ogniw
6
w normalnym toku zdarzeń, natomiast elementy podmiotowe zarówno po stronie
poszkodowanego, jak i odpowiedzialnego za szkodę podlegają ocenie na etapie
badania potrzeby i skali odszkodowania (tak również Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 29 października 2008 r., IV CSK 228/08, niepubl.). Argument, że brak
obowiązku zaskarżenia wadliwego postanowienia organu administracyjnego
wyklucza przyjęcie przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody jest
prawidłowy, jeżeli jej powstanie pozostaje w związku przyczynowym z wydaniem
wadliwego postanowienia. Poszkodowany nie ma bowiem kompetencji
do uczestniczenia w procesie decyzyjnym organu administracji. Inna jest natomiast
sytuacja przy badaniu przyczynienia poszkodowanego do zwiększenia rozmiaru
szkody, które może nastąpić bądź wskutek nieuzyskania zmiany orzeczenia,
która spowodowałaby zmniejszenie szkody, bądź wskutek jej powiększania wobec
upływu czasu. Na stronie istotnie nie ciąży ustawowy obowiązek
skorzystania ze środków zaskarżenia zarówno w postępowaniu cywilnym, jak
i administracyjnym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie wykluczono jednak
możliwości zastosowania art. 362 k.c. w sytuacji, w której strona postępowania nie
wykorzystuje środków prawnych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego lub
skorygowania wadliwych orzeczeń albo dokumentów (postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prok. I Pr. – wkł. 2004/2/30,
wyroki z dnia 5 maja 2011 r., I PK 148/10, z dnia 17 marca 2011 r., I PK 61/10
i z dnia 20 czerwca 2011 r., I PK 199/10, niepubl.). Podzielić należy pogląd
wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r.,
że zważywszy na zaostrzony reżim odpowiedzialności Skarbu Państwa, można na
etapie kwalifikacji normalnych następstw bezprawnego działania obciążyć stronę
takiego postępowania obowiązkiem wykorzystania dostępnych możliwości
procesowych umożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego
orzeczenia. Jeżeli bowiem strona, przekonana o wadliwości decyzji i pouczona
o dostępnym środku zaskarżenia, wiedząc, że wykonanie orzeczenia spowoduje
szkodę zwiększającą swój rozmiar na przestrzeni czasu, nie wykorzystuje właściwej
drogi procesowej, a następnie żąda odszkodowania, to jej zachowanie może być
uznane za jedno z ogniw w normalnym toku zdarzeń. O przyczynieniu się powoda
do powstania szkody można zatem mówić wówczas, gdyby jego zachowanie było
7
jednym z czynników zwiększenia rozmiaru szkody w tym znaczeniu, że nie
doszłoby do niego, gdyby powód nie zachował się w określony sposób. Założenie,
że strona może trwać w bezczynności, a następnie dochodzić odszkodowania
pozostaje w sprzeczności z zasadami systemu ochrony prawnej, który tę ochronę
przyznaje zarówno poszkodowanemu, jak i - w granicach określonych przepisami
ustawy – odpowiedzialnemu za szkodę. Problem ten nabiera szczególnej wagi
w wypadku odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę poniesioną wskutek
wydania nieważnej decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym,
z uwagi na brak ograniczenia czasowego do złożenia wniosku o stwierdzenie
nieważności wadliwych orzeczeń. Wskazać nadto należy, że ocena zarówno
zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem poszkodowanego
a zwiększeniem rozmiaru szkody, jak i okoliczności mających wpływ na
zmniejszenie obowiązku naprawienia szkody oraz zakres tego zmniejszenia
następuje zawsze in casu. Rozważenie tych okoliczności jest obowiązkiem sądu,
natomiast decyzja o obniżeniu odszkodowania jego uprawnieniem. Reasumując,
stwierdzić zatem należy, że zaniechanie wykorzystania środków zaskarżenia
przysługujących poszkodowanemu w celu zmiany, lub uchylenia postanowienia
wydanego niezgodnie z prawem w postępowaniu administracyjnym, może stanowić
podstawę zastosowania art. 362 k.c.
Zważywszy na powyższe orzeczono jak w punkcie drugim sentencji na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c., przy czym wskazać należy, że uchylenie
zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym nastąpiło w zakresie zasądzonej
kwoty 392.566,33 zł. Pozwany zaskarżył skargą kasacyjną wyrok w całości,
a zatem również co do punktu pierwszego w części, w której w istocie zostało
oddalone powództwo co do kwoty 30.671,96 zł (423.238,29 – 392.566,33),
aczkolwiek nie znalazło to odzwierciedlenia w sentencji. W tym zakresie zapadło
orzeczenie korzystne dla skarżącego, wobec czego uznać należało skargę
kasacyjną za niedopuszczalną w tej części i w konsekwencji ją odrzucić na
podstawie art. 3986
§ 2 k.p.c.
jw