Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 132/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania H. P.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o emeryturę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 lipca 2012 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawczyni od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 8 czerwca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu
Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. z
dnia 17 lutego 2011 r. i przekazuje sprawę temu Sądowi do
ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po wznowieniu postępowania w sprawie
emerytury, decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r., odmówił H. P. prawa do emerytury z
tytułu opieki nad dzieckiem oraz uchylił decyzję z dnia 17 lutego 1998 r. W
uzasadnieniu decyzji organ rentowy wskazał, że z dokumentacji medycznej
dotyczącej przebiegu leczenia dziecka wynika, że stwierdzone schorzenie nie jest
wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. roku w
sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się
dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149), a analiza stopnia
zaawansowania i przebiegu choroby nie wskazuje na upośledzenie sprawności
organizmu w stopniu uzasadniającym uzyskanie emerytury - celem konieczności
sprawowania stałej opieki nad dzieckiem.
Drugą decyzją z tej samej daty, Zakład wstrzymał wypłatę emerytury na
rzecz ubezpieczonej, poczynając od dnia 1 lutego 2010 r.
Sąd Okręgowy w R., po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem
wniesionym przez ubezpieczoną od pierwszej z wymienionych wyżej decyzji,
wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. oddalił to odwołanie. Sąd stwierdził, iż organ
rentowy był uprawniony do weryfikacji przyznanego ubezpieczonej świadczenia w
sytuacji ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, a
nieuwzględnionych przez organ rentowy. Podstawę dawał Zakładowi art. 114 ust 1a
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze
zm.), zaś takimi okolicznościami, w ocenie sądu pierwszej instancji, były dane o
stanie zdrowia syna ubezpieczonej.
Dokonując kontroli ustaleń dotyczących stanu zdrowia dziecka, Sąd
Okręgowy przeprowadził dowód z opinii biegłego dermatologa. Opierając się na
opinii sporządzonej przez tego biegłego, którą uznał za jasną, logiczną i w pełni
uzasadnioną, Sąd Okręgowy przyjął, że dziecko ubezpieczonej, zarówno według
stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, nie wymagało i nie wymaga stałej
opieki i pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych z powodu
jednego ze stanów chorobowych wymienionych w § 1 pkt 3 powołanego
3
rozporządzenia, a zatem ubezpieczona nie spełnia warunków do przyznania jej
wcześniejszej emerytury w oparciu o przepisy rozporządzenia. Sąd podkreślił, iż
biegły powołał się na wpisy figurujące w dokumentacji z leczenia dziecka, w której
nie zostało odnotowane zaświadczenie z dnia 10 lutego 1998 r., będące podstawą
przyznania emerytury. W dokumentacji wykazane są natomiast dwie wizyty tj. z
dnia 23 listopada 1998 r. i z dnia 15 listopada 2000 r., które nie świadczą o tym,
aby stan zdrowia dziecka wymagał stałej opieki i pielęgnacji, o jakiej mowa w
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. Podobne wnioski wynikają z
badania przeprowadzonego w dniu 18 listopada 2010 r.
W apelacji wniesionej od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 17 lutego 2011 r.
ubezpieczona wniosła o jego zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, uznał jednakże tę
apelację za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją wyrokiem z dnia 8 czerwca
2011 r.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, wbrew podnoszonym w apelacji zarzutom i
przytoczonym na ich uzasadnienie twierdzeniom, wyrok Sądu Okręgowego jest
orzeczeniem trafnym i odpowiadającym prawu. Sąd drugiej instancji stwierdził
bowiem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przede wszystkim należało odnieść
się do powtarzanego przez ubezpieczoną – tak w odwołaniu, jak i apelacji – zarzutu
bezpodstawnego wznowienia przez organ rentowy postępowania w sprawie o
prawo do wcześniejszej emerytury, przyznanej na podstawie przepisów
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. Jak wykazało
przeprowadzone postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, organ rentowy miał
pełne podstawy do wznowienia postępowania i powtórnej analizy uprawnień H. P.
do wcześniejszej emerytury. Decyzje organów rentowych mają jedynie
deklaratoryjny charakter i pomimo swej ostateczności nie tworzą prawa, a więc nie
korzystają również z powagi rzeczy osądzonej, należnej tylko prawomocnym
wyrokom sądowym. W każdym więc przypadku wadliwości decyzji istnieją
podstawy do wznowienia postępowania w trybie wskazanego przez Sąd Okręgowy
art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Wadliwa decyzja ZUS nie może
rodzić skutków prawnych i każda taka wadliwość, niezależnie od tego, kiedy i w jaki
4
sposób ujawniona - stanowi podstawę do wznowienia postępowania, w powołanym
wyżej trybie.
Sąd Apelacyjny zauważył ponadto, że – wbrew zarzutom ubezpieczonej –
organ rentowy, wznawiając postępowanie, nie ograniczył się do odmiennej oceny
zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka, ale wydanie zaskarżonej
decyzji zostało poprzedzone pełnym postępowaniem wyjaśniającym. W trakcie
powyższego ujawnione zostały nowe dowody w postaci dokumentacji z leczenia
dziecka, których treść, w ocenie organu rentowego, wskazywała na brak spełnienia
przez ubezpieczoną jednego z warunków wymaganych przepisem § 1
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. do skutecznego ubiegania
się o wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem. W tej sytuacji, jak
słusznie uznał sąd pierwszej instancji, organ rentowy był w pełni uprawniony, z
mocy art. 114 ust. 1a, po wznowieniu postępowania w sprawie emerytury, do
ponownego rozpatrzenia prawa do pobieranego świadczenia. Wyniki weryfikacji
dokonanej w drodze analizy dokumentacji lekarskiej wykazały zaś, że stan zdrowia
dziecka nie wymagał sprawowania nad nim stałej opieki.
Sąd Apelacyjny podkreślił również, że nie można chronić praw niesłusznie
nabytych. Wyniki postępowania dowodowego jednoznacznie wskazywały na brak
uprawnień po stronie ubezpieczonej do wcześniejszej emerytury. Z prawidłowych
ustaleń sądu pierwszej instancji wynikało więc, że prawo do świadczenia nie
istniało, zaś wydana decyzja przyznająca emeryturę jako błędna nie mogła
korzystać z ochrony prawa i skutkować dalszą wypłatą emerytury. Jak słusznie
podkreślił sąd pierwszej instancji, celem rozporządzenia było udzielenie rodzicom
posiadającym ciężko chore dzieci, wymagające szczególnej opieki, daleko idącej
pomocy w postaci możliwości skorzystania z wcześniejszego przejścia na
emeryturę i tym samym zapewnienia środków finansowych na utrzymanie rodzin, w
miejsce utracenia zarobków, na skutek niemożności kontynuowania zatrudnienia.
Oznaczało to konieczność wyjątkowo starannego zbadania spełnienia warunków do
nabycia tego szczególnego rodzaju świadczenia, której to staranności zabrakło po
stronie organu rentowego w niniejszej sprawie.
5
Ubezpieczona H. P. wniosła skargę kasacyjną od przedstawionego wyżej
wyroku Sądu Apelacyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie
prawa materialnego, tj.:
a) § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w
sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się
dziećmi wymagającymi stałej opieki przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji
jego niezastosowanie;
b) art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego niewłaściwe zastosowanie,
podczas gdy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania;
- co doprowadziło do wadliwej wykładni powyższych przepisów w
okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji do przyjęcia, że organ rentowy
był uprawniony do ponownego rozpatrzenia prawa do pobieranego świadczenia, a
stan zdrowia dziecka nie wymagał sprawowania stałej nad nim opieki.
W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia prawa procesowego,
które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391
k.p.c. oraz art. 378 § 1 k.p.c. i art. 382 k.p.c., polegające na przyjęciu przez sąd
drugiej instancji ustaleń faktycznych Sądu Okręgowego, bez merytorycznych
rozważań co do całości materiału dowodowego, w sytuacji, gdy zarzuty apelacji
obejmowały również sprzeczność poczynionych ustaleń sądu pierwszej instancji ze
zgromadzonym materiałem dowodowym, co skutkowało tym, że zarzuty apelacyjne
w ten sposób nie zostały rozpoznane, a ocena dowodów dokonana przez sąd
drugiej instancji była rażąco wadliwa i oczywiście błędna.
Wskazując na powyższe zarzuty, ubezpieczona wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającym go wyrokiem Sądu
Okręgowego w R. z dnia 17 lutego 2011 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy
przez uchylenie w całości decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8
stycznia 2010 r., znak: … oraz znak: …, ewentualnie o uchylenie w całości
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu.
Zdaniem skarżącej, jej skarga kasacyjna zasługuje na przyjęcie do
rozpoznania, ponieważ w sprawie występują istotne zagadnienia prawne, istnieje
6
potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości, a także
skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona.
Istotnym zagadnieniem prawnym wymagającym zajęcia stanowiska przez
Sąd Najwyższy jest dopuszczalność zastosowania przepisu art. 114 ust. 1a ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych w sytuacji, w której dowody przedłożone w poprzednim postępowaniu
przed ZUS (w wyniku, którego ustalono prawo do emerytury) dawały podstawę do
ustalenia prawa do emerytury. Zagadnienie owo zrodziło się na tle stanowiska
Sądu Apelacyjnego, który w zaskarżonym wyroku uznał, iż wszczęcie ponownego
postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez ZUS, w wyniku którego
organ wydał decyzję o odmowie prawa do wcześniejszej emerytury, było w ogóle
dopuszczalne mimo, iż nie zakwestionowano skutecznie dowodów będących
podstawą przyznania prawa do emerytury.
Kolejne zagadnienie prawne opiera się na potrzebie wyjaśnienia
dopuszczalności przyjmowania przez sąd drugiej instancji ustaleń faktycznych sądu
pierwszej instancji bez dokonania oceny całości materiału dowodowego, w sytuacji
zgłoszenia w apelacji zarzutu sprzeczności ustaleń faktycznych oraz czy w związku
z tym wynikający z art. 378 § 1 k.p.c. nakaz rozważenia zarzutów apelacji, nie
skutkuje obowiązkiem przeprowadzania przez sąd drugiej instancji własnej oceny
całości materiału dowodowego w zakresie zgłoszonego zarzutu, która powinna
znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.
Ponadto w sprawie istnieje potrzeba wykładni prawa, a mianowicie art. 114
ust. 1a z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych i zawartego tam wyrażenia: „jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji
okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do
emerytury”. Zgodnie z opinią wyrażoną w skardze, pojawia się potrzeba
wyjaśnienia, czy organ rentowy może, nie kwestionując skutecznie w pierwszej
kolejności dotychczasowych dowodów, wznowić postępowanie w celu zebrania
nowych dowodów w sprawie. Następnie zaś, porównując nowo i uprzednio zebrane
dowody stwierdzić, iż poprzednio przedłożone „nie dawały podstaw" do ustalenia
prawa do emerytury. Według skarżącej, organ rentowy powinien uprzednio
7
skutecznie wykazać, że dowody rzeczywiście nie dawały podstaw do przyznania
świadczenia, a następnie wznowić postępowanie w trybie tego przepisu.
Wykładni wymaga również § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury
pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki - co do tego, o
jakich konkretnych chorobach jest tam mowa i czy można przy ich identyfikacji
posiłkować się listą schorzeń określoną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej w sprawie stanów zdrowia oraz szczegółowych zasad, warunków i trybu
wydawania zaświadczeń będących podstawą uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego
dla dziecka z dnia 26 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 70), a w dniu wydania
decyzji przez ZUS przyznającej emeryturę, czyli 17 lutego 1998 r. obowiązującego
rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie stanów zdrowia, ze
względu na które przysługuje zasiłek pielęgnacyjny dziecku w wieku do 16 lat z
dnia 25 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 107). Równie istotna jest kwestia, jakie
elementy powinna zawierać treść zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia
dziecka stwierdzającego schorzenie na podstawie przepisu § 1 ust. 3 pkt 4
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. Zarówno w jednym, jak i w
drugim rozporządzeniu, w § 2 pkt 14 (pkt 14 starszego rozporządzenia) jest mowa
o schorzeniach, na które cierpi dziecko wnioskodawczyni, co Sąd Apelacyjny
zupełnie pominął w swoich rozważaniach w treści uzasadnienia wyroku.
Zdaniem autorki skargi, jest ona również oczywiście uzasadniona. Przede
wszystkim bowiem, zaświadczenie lekarskie z dnia 10 lutego 1998 r., będące
podstawą przyznania wcześniejszej emerytury, którego wiarygodność negowana
jest przez ZUS, spełnia wymagania, jakim powinna odpowiadać treść
zaświadczenia o stanie zdrowia dziecka, które nakłada na niego § 1 w/w
rozporządzenia. Pomimo że w zaświadczeniu tym lekarz nie zacytował dokładnie
słów z § 1 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia, iż „jest to choroba
upośledzająca w bardzo poważnym stopniu sprawność organizmu dziecka", to
odniesienie do tego przepisu jest oczywiste. Po pierwsze, z treści powyższego
zaświadczenia jednoznacznie wynika, iż dziecko ze względu na stan zdrowia tj.
„rozpoznanego zaburzenia wchłaniania, atopowego zapalenia skóry, nerwicy
wegetatywnej, przewlekłego zapalenia krtani, wymaga diety leczenia i stałej opieki
8
osób drugich", a więc wymaga ono stałej opieki, co koresponduje z treścią § 1 ust.
2 powołanego rozporządzenia, według którego w razie sprawowania opieki nad
dzieckiem, które nie ukończyło 16 roku życia, nie wymaga się orzeczenia o
inwalidztwie, lecz stwierdzenia przez poradnię specjalistyczną lub oddział
sprawujący opiekę medyczną, że ze względu na stan zdrowia, spowodowany
jednym ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, wymaga ono stałej opieki.
Następnie w treści powyższego zaświadczenia znajdują się słowa: „celem
wcześniejszego przejścia na emeryturę matki na podstawie Dz. Ust. Nr 28/1989
poz. 149 ust. 3 pkt 4", które stanowią jednoznaczne i dokładne wskazanie, iż lekarz
uznał stan zdrowia A. P. za mieszczący się w sformułowaniu: „choroba
upośledzająca w bardzo poważnym stopniu sprawność organizmu dziecka".
Należy również zaznaczyć, że Sąd drugiej instancji nie zakwestionował mocy
dowodowej przedmiotowego zaświadczenia lekarskiego, ponieważ dał wiarę
wszystkim zgromadzonym w sprawie dokumentom. Wynika stąd, że nie
kwestionując prawidłowości i wiarygodności przedłożonego dokumentu,
niewłaściwie zinterpretował i ocenił jego treść. Jeśli więc przyjąć, że zaświadczenie
lekarskie, o którym mowa powyżej, zawierało pełne dane pozwalające na
stwierdzenie, że choroba dziecka należy do chorób, o których mowa w § 1 ust. 3
pkt 4 rozporządzenia, to nie można równocześnie uznać, że przedłożone w
poprzednim postępowaniu (przed organem rentowym) dowody nie dawały podstaw
do ustalenia prawa do emerytury.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych (art. 3983
§ 1
pkt 1 i 2 k.p.c.). W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów
sformułowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które
zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd Najwyższy uważa więc za stosowne podkreślić, iż treść oraz
kompozycja art. 3983
k.p.c. wskazują, że choć generalnie dopuszczalne jest
oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania, to
jednak z wyłączeniem zarzutów dotyczących ustalenia faktów lub oceny dowodów,
9
choćby naruszenie odnośnych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy. Inaczej mówiąc, niedopuszczalne jest oparcie skargi kasacyjnej na
podstawie, którą wypełniają takie właśnie zarzuty. Przepis art. 3983
§ 3 k.p.c.
wprawdzie nie wskazuje expressis verbis konkretnych przepisów, których
naruszenie, w związku z ustalaniem faktów i przeprowadzaniem oceny dowodów,
nie może być przedmiotem zarzutów wypełniających drugą podstawę kasacyjną,
nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje on art. 233 k.p.c., albowiem właśnie ten
przepis określa kryteria oceny wiarygodności i mocy dowodów (por. m.in. wyroki
Sądu Najwyższego: z dnia 19 października 2010 r., II PK 96/10, LEX nr 687025, z
dnia 24 listopada 2010 r., I UK 128/10, LEX nr 707405, czy też z dnia 24 listopada
2010 r., I PK 107/10, LEX nr 737366). Dlatego podnoszony w skardze kasacyjnej
zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. (w związku z art. 391 k.p.c.) nie może być
rozpatrywany przez Sąd Najwyższy.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów
postępowania, tj. art. 378 § 1 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c., Sąd Najwyższy uważa za
stosowne przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 378 § 1 k.p.c. sąd drugiej instancji
rozpoznaje sprawę w granicach apelacji, co oznacza, że jest związany apelacją w
aspekcie przedmiotowym i niedopuszczalne jest rozpoznanie przez ten sąd
niezaskarżonej części orzeczenia. Jak stwierdził przy tym Sąd Najwyższy w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 31 stycznia 2008 r., III CZP 49/07 (OSNC
2008, nr 6, poz. 55), sąd drugiej instancji rozpoznający sprawę na skutek apelacji
nie jest związany przedstawionymi w niej zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa
materialnego, wiążą go natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa
procesowego; w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod uwagę
nieważność postępowania. Ponadto wypada podkreślić, że wynikający z art. 378 §
1 zdanie pierwsze k.p.c. obowiązek rozpoznania sprawy w granicach apelacji
oznacza z jednej strony zakaz wykraczania przez sąd drugiej instancji poza te
granice, z drugiej zaś nakaz wzięcia pod uwagę i rozważenia wszystkich
podniesionych w apelacji zarzutów i wniosków. W konsekwencji, sąd drugiej
instancji może - a jeżeli je dostrzeże, powinien - naprawić wszystkie stwierdzone w
postępowaniu apelacyjnym naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa
materialnego, niezależnie od tego, czy zostały wytknięte w apelacji, pod
10
warunkiem, że mieszczą się w granicach zaskarżenia, zaś wynikający z brzmienia
art. 378 § 1 zdanie pierwsze k.p.c. obowiązek rozpoznania sprawy w granicach
apelacji powinien być rozumiany jako nakaz rozważenia wszystkich podniesionych
w apelacji zarzutów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 sierpnia 2010 r., I PK
41/10, LEX nr 667488). Rozpoznanie „sprawy" w granicach apelacji oznacza, że
sąd drugiej instancji nie koncentruje się jedynie na ocenie zasadności zarzutów
apelacyjnych, lecz rozstrzyga merytorycznie o zasadności zgłoszonych roszczeń
procesowych. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 1999 r., III CZP
59/98 (OSNC 1999, nr 7-8, poz. 124) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jakkolwiek
postępowanie apelacyjne jest postępowaniem odwoławczym i kontrolnym, to
jednak zachowuje charakter postępowania rozpoznawczego, dodał też
równocześnie, iż redakcja art. 382 k.p.c. niewątpliwie wskazuje na brak związania
sądu drugiej instancji stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonym wyroku sądu
pierwszej instancji. Z uwagi na merytoryczny charakter postępowania apelacyjnego,
obowiązkiem sądu drugiej instancji nie może być (zatem) poprzestanie na
ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego, lecz musi nim być - niezależnie od
treści zarzutów - dokonanie ponownych, własnych ustaleń faktycznych, a następnie
poddanie ich ocenie pod kątem prawa materialnego. Obowiązek dokonywania
ustaleń faktycznych w postępowaniu odwoławczym istnieje więc niezależnie od
tego, czy wnoszący apelację podniósł zarzut dokonania wadliwych ustaleń
faktycznych lub ich braku. Użyte zaś w art. 378 § 1 k.p.c. sformułowanie, iż sąd
drugiej instancji rozpoznaje sprawę „w granicach apelacji" oznacza w
szczególności, że sąd odwoławczy dokonuje własnych ustaleń faktycznych,
prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestając na materiale zebranym w
pierwszej instancji (art. 381 i 382 k.p.c.) i kontroluje prawidłowość postępowania
przed sądem pierwszej instancji, pozostając związany zarzutami przedstawionymi
w apelacji, jeżeli są dopuszczalne - np. art. 162 k.p.c. (por. uzasadnienie uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., zasada
prawna, III CZP 49/07, OSNC 2008 nr 6, poz. 55; Monitor Prawniczy 2008 nr 22,
s. 37, z uwagami M. Kowalczuk; Palestra 2009 nr 1, s. 270, z glosą G. Rząsy i A.
Urbańskiego). Art. 382 k.p.c. nie nakłada przy tym na sąd drugiej instancji
obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ jest on władny
11
samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych bez potrzeby uzupełniania materiału
dowodowego zebranego przez sąd pierwszej instancji, o ile nie zachodzi taka
konieczność. Może zatem zaaprobować ustalenia faktyczne stanowiące podstawę
wydania wyroku sądu pierwszej instancji, a także zmienić je, nawet bez
przeprowadzania postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne
ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub
uzupełnienia tego postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 17 lipca
2008 r., II CSK 102/08, LEX nr 447689 oraz z dnia 22 stycznia 2008 r., II PK
134/07, LEX nr 445447).
W ocenie Sądu Najwyższego, w postępowaniu toczącym się przed Sądem
Apelacyjnym nie doszło do naruszenia żadnego w wymienionych przepisów prawa
procesowego, zwłaszcza zaś w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może usprawiedliwiać tę
podstawę kasacyjną (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.). Wbrew odmiennemu stanowisku
skarżącego, sąd drugiej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów
sformułowanych w apelacji, w tym także do zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c., a
fakt, iż nie przeprowadził dodatkowych dowodów i nie poczynił na ich podstawie
własnych ustaleń faktycznych, stanowił jedynie konsekwencję akceptacji ustaleń
dokonanych przez sąd pierwszej instancji, natomiast nie mógł świadczyć o
naruszeniu, zarówno art. 382 k.p.c., jak i art. 378 § 1 k.p.c. Sąd Apelacyjny
zaaprobował bowiem ustalenia faktyczne dokonane przez sąd pierwszej instancji,
co oznaczało, iż przejął te ustalenia, nie modyfikując ich. Powołując się na
stosowną argumentację, wyjaśnił też przyczyny, dla których uznał trafność owych
ustaleń. Dokonując nadto własnej oceny przeprowadzonego w sprawie dowodu z
opinii biegłego lekarza specjalisty z zakresu dermatologii, potwierdził miarodajność
zawartych w niej wniosków oraz również odpowiednio to uzasadnił. Wnioski te
dotyczyły zaś nie tylko oceny obecnego stanu zdrowia dziecka ubezpieczonej, ale
także jego stanu zdrowia „na dzień 31 grudnia 1998 r.”. W tych warunkach należy
zatem przyjąć, iż sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia
wymienionych przepisów postępowania, uzasadniane niesłusznym – zdaniem
skarżącej – zakwestionowaniem w postępowaniu sądowym zaświadczenia
lekarskiego, będącego w przeszłości podstawą przyznania ubezpieczonej prawa do
12
wcześniejszej emerytury, w istocie zmierzają do podważenia owych ustaleń oraz
dokonanej przez sąd drugiej instancji oceny przeprowadzonych w sprawie
dowodów oraz stanowią próbę skonstruowania korzystnego dla skarżącej stanu
faktycznego, o czym świadczy zresztą powiązanie zarzutów naruszenia art. 378 § 1
k.p.c. i art. 382 k.p.c. z zarzutem naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. Z przyczyn
wcześniej podniesionych takie zarzuty nie mogą być natomiast przedmiotem
rozpatrzenia przez Sąd Najwyższy, albowiem sprzeciwia się temu nie tylko
powoływany wyżej art. 3983
§ 3 k.p.c., ale także art. 39813
§ 3 k.p.c., zgodnie z
którym Sąd Najwyższy jest w postępowaniu kasacyjnym związany ustaleniami
faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia.
Nie jest uzasadniony również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut
naruszenia § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r.
w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się
dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.), poprzez jego
błędną wykładnię. Wstępnie należy bowiem zauważyć, iż powołany przepis nie
stanowi samodzielnej podstawy prawnej nabycia prawa do wcześniejszej
emerytury, gdyż wymienia jedynie stany zdrowia dziecka uzasadniające
wcześniejsze przejście matki na emeryturę, wskazując że należą do nich (poza
wymienionymi w pkt 1 – 3 stanami fizycznymi, psychicznymi i psychofizycznymi)
inne choroby upośledzające w bardzo poważnym stopniu sprawność organizmu.
Wykładnia § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie może być więc dokonywana w
oderwaniu od treści jego ust. 1, w myśl którego matce, która nie mogła lub nie
może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka,
wymagającego - bez względu na wiek - jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy
w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury,
ponieważ ust. 3 (w tym także pkt 4) stanowi jedynie uzupełnienie
(uszczegółowienie) ust. 1 zawierającego konstruktywne przesłanki nabycia prawa
do wcześniejszej emerytury dla osób opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej
opieki, wskazując na zamknięty katalog stanów fizycznych, psychicznych i
psychofizycznych, których wystąpienie u dziecka takiej opieki może wymagać.
Wynika to jednoznacznie z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w
razie sprawowania opieki nad dzieckiem, które nie ukończyło 16 roku życia, nie
13
wymaga się orzeczenia o inwalidztwie, lecz stwierdzenia przez poradnię
specjalistyczną lub oddział sprawujący opiekę medyczną, że ze względu na stan
zdrowia, spowodowany jednym ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3,
wymaga ono stałej opieki. Oznacza to zaś, że dla uznania, iż występująca u
dziecka choroba musi nie tylko upośledzać w poważnym stopniu sprawność jego
organizmu, ale także powodować niemożność kontynuowania przez matkę
zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad takim dzieckiem – bez
względu na jego wiek – stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach
samoobsługowych. Matka nie będzie zatem miała prawa do wcześniejszej
emerytury na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia, jeżeli choroba
dziecka nie upośledza sprawności jego organizmu w sposób wymagający jej stałej
opieki (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 1998 r., I UKN 95/98,
OSNP 1999, nr 11, poz. 376). Dodać też wypada, iż warunkiem otrzymywania
wcześniejszej emerytury jest występowanie wszystkich przesłanek określonych w
przepisach rozporządzenia (w tym także dotyczących oceny stanu zdrowia dziecka)
przez cały okres pobierania świadczenia (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia
2 grudnia 2003 r., II UK 199/03, OSNP 2004, nr 18, poz. 319 i z dnia 5 kwietnia
2011 r., III UK 90/10, LEX nr 852568), albowiem np. w przypadku poprawy stanu
zdrowia dziecka w takim stopniu, że zbędne jest sprawowanie przez rodzica stałej
opieki nad nim i pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych,
zachodzić będą okoliczności powodujące wstrzymanie wypłaty emerytury z uwagi
na ustanie prawa do niej (art. 134 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Wynika to stąd, iż prawo
do wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi
wymagającymi stałej opieki nie ma charakteru nieutracalnego. Występowanie
zmiennego (dotyczącego okoliczności, które mogą ulec zmianie lub ustać) warunku
odróżnia wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem od emerytury
przysługującej na zasadach ogólnych i już z tego względu świadczenie to nie może
być uznane za nieutracalne. Analogiczny pogląd Sąd Najwyższy wyrażał już
wielokrotnie, między innymi, w wyroku z dnia 2 czerwca 1998 r., I UKN 95/98
(OSNP 1999, nr 11, poz. 376); uchwale z dnia 28 listopada 2002 r., III UZP 9/02
(OSNP 2003, nr 12, poz. 296); wyroku z dnia 2 grudnia 2003 r., II UK 199/03
14
(OSNP 2004, nr 18, poz. 319); wyroku z dnia 25 listopada 2004 r., III UK 153/04
(niepublikowanym); czy wyroku z dnia 3 marca 2005 r., I UK 189/04 (OSNP, 2006
nr 1 - 2, poz. 23). W szczególności w uchwale z dnia 28 listopada 2002 r., II UZP
9/02, Sąd Najwyższy wskazał na nietrafne utożsamianie wcześniejszych emerytur
przysługujących pracownikom opiekującym się dziećmi z emeryturami
przysługującymi na zasadach ogólnych, tj. z tytułu osiągnięcia wieku emerytalnego i
posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Emerytura
przyznana na zasadach ogólnych, przy założeniu, że wymagane okresy składkowe
i nieskładkowe zostały ustalone prawidłowo, stanowi świadczenie nieutracalne. Nie
dotyczy to jednak emerytury wcześniejszej, w przypadku której przesłanki jej
nabycia, w szczególności przesłanka niemożności kontynuowania zatrudnienia w
związku z poprawą stanu zdrowia dziecka, czy zmianą warunków rodzinnych, mogą
ustać. Przesłanki uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury, tj.: niemożność
kontynuowania zatrudnienia z powodu stanu zdrowia dziecka, posiadanie
wymaganego okresu zatrudnienia oraz sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem
- muszą zatem zachodzić kumulatywnie przez cały okres pobierania świadczenia.
Brak jednej z wymienionych przesłanek powoduje, że prawo do świadczenia nie
powstaje, a w przypadku jej ustania – również ustaje (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 stycznia 2012 r., II UK 78/11, LEX nr 1129347).
Jak wynika zaś z wiążących Sąd Najwyższy ustaleń sądu pierwszej instancji,
opartych na wnioskach zawartych w opinii biegłego lekarza specjalisty z zakresu
dermatologii, podtrzymanych następnie przez Sąd Apelacyjny, dziecko
ubezpieczonej nie wymaga oraz nie wymagało „na dzień 31 grudnia 1998 r.” stałej
opieki i pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych z powodu
jednego ze stanów chorobowych wymienionych w § 1 ust. 3 rozporządzenia.
Przynajmniej w od dnia 31 grudnia 1998 r. ubezpieczona nie spełniała więc
kumulatywnie wszystkich przesłanek niezbędnych do nabycia i dalszego
posiadania prawa do wcześniejszej emerytury, o których mowa w § 1 ust. 1
rozporządzenia, gdyż stwierdzona u jej dziecka choroba, nawet gdyby uznać, że
pierwotnie upośledzała w bardzo poważnym stopniu sprawność jego organizmu, to
jednak co najmniej od dnia 31 grudnia 1998 r. nie powodowała konieczności
sprawowania nad nim stałej opieki w rozumieniu powołanego przepisu.
15
Uzasadniony jest natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut
naruszenia art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Przepis ten, poprzez
użycie w nim zwrotu: „przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio”, wyraźnie nawiązuje
do art. 114 ust. 1. Wypada więc przypomnieć, iż zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1
powołanej ustawy o emeryturach i rentach prawo do świadczeń lub ich wysokość
ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli
po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe
dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które
mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, zgodnie zaś z ust. 1a
tego przepisu, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu
się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia
prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, iż
z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy wynika jednoznacznie, że ponowne ustalenie przez
organ rentowy prawa do świadczeń, często określane nietrafnie jako wznowienie
postępowania przed tym organem, zarówno na wniosek osoby zainteresowanej jak
i z urzędu, wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek
ustawowych: przedłożenia nowych dowodów lub ujawnienia (nowych) okoliczności
(1), tego, aby nowe dowody lub (nowe) okoliczności istniały przed wydaniem
decyzji (2), tego, aby nowe dowody zostały przedłożone lub (nowe) okoliczności
zostały ujawnione po dniu uprawomocnienia się decyzji (3), tego, aby nowe dowody
lub (nowe) okoliczności nie były znane organowi w dniu wydania decyzji (4), a także
tego, aby nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne miały wpływ na prawo do
świadczeń lub na ich wysokość albo przedłożone dowody nie dawały podstaw do
ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości (5).
Powyższe wskazuje, iż na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy postępowanie o
ponowne ustalenie prawa do świadczeń może zostać wszczęte tylko w dwóch
przypadkach - przedłożenia nowych dowodów, czyli dowodów, którymi organ
rentowy nie dysponował w poprzednim postępowaniu, oraz ujawnienia okoliczności
istniejących przed wydaniem decyzji, a nieuwzględnionych przez organ rentowy.
Nie jest przy tym istotne, czy organ rentowy nie dysponował takimi dowodami lub
nie uwzględnił tych okoliczności z własnego zaniedbania czy też z winy strony.
16
Jeżeli nie pojawią się takie nowe dowody lub nie ujawnią się takie nowe
okoliczności, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania na podstawie art. 114
ust. 1. Dlatego też na tle omawianego przepisu za w pełni aktualny uznać należy
także pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03 (OSNP 2003 nr 18, poz. 442), stwierdzającej, że
odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę
przeprowadzona przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej
świadczenie, nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu
postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń (por. też wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 30 stycznia 2008 r., I UK 195/07, OSNP 2009 nr 7-8, poz.
105). Wedle stanowiska zaprezentowanego przez Sąd Najwyższy w cytowanej
uchwale nie jest więc dopuszczalne ponowne ustalenie prawa do świadczeń tylko z
tej przyczyny, że organ rentowy w wyniku ponownej oceny dowodu uzna go za
niewiarygodny, lub też poweźmie wątpliwości co do jego wiarygodności i
przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ponownego sprawdzenia
stwierdzonych tym dowodem okoliczności. Sąd Najwyższy w składzie
rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ponadto pogląd, że określona w art. 114
ust. 1a ustawy „konstrukcja ponownego ustalenia prawa do świadczeń
emerytalnych lub rentowych w prawie ubezpieczeń społecznych umożliwia
weryfikację także wcześniejszych decyzji korzystnych dla ubezpieczonych, jeżeli po
uprawomocnieniu się takich decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały
podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty, dlatego że nigdy nie zostały
spełnione przesłanki prawne kreujące nabycie takich uprawnień, które zostały
wadliwie stwierdzone wcześniejszymi błędnymi decyzjami organu rentowego o
deklaratywnych przyznaniu świadczeń, które ubezpieczonym nie przysługiwały i nie
powinny być przyznane" (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 października
2009 r., III UK 38/09, LEX nr 560872, a także z dnia 28 stycznia 2004 r., II UK
228/03, OSNP 2004 nr 19, poz. 341; z dnia 5 maja 2006 r., II UK 170/05, Wokanda
2006 nr 9, poz. 166, z dnia 4 kwietnia 2006 r., II UK 30/06, OSNP 2007 nr 19-20,
poz. 289 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., I UK 141/09, LEX nr 564769). Nie oznacza
to jednak, że powyższy przepis może być interpretowany w całkowitym oderwaniu
od treści przepisu art. 114 ust. 1 ustawy, tj. jako samodzielna przesłanka
17
ponownego postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do emerytury.
Niewątpliwie bowiem z zawartego w tym przepisie odesłania do odpowiedniego
stosowania art. 114 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że użyte w art. 114 ust. 1a
ustawy określenie „przedłożone dowody" oznacza nowe dowody w rozumieniu
art. 114 ust. 1 ustawy, a to z kolei jest równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji gdy
po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do emerytury, nie
przedstawiono nowych dowodów, istniejących przed dniem wydania tej decyzji a
nieznanych w tym dniu organowi rentowemu, to organ rentowy nie może z urzędu
wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w trybie art. 114
ust. 1a w związku z ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Odmienna interpretacja tego przepisu, a mianowicie przyjęcie, że
przepis ten nawet po upływie wielu lat, jak w niniejszej sprawie, przyznaje organowi
rentowemu kompetencję do wszczęcia postępowania z urzędu wyłącznie w oparciu
o odmienną ocenę wcześniej przedłożonych dowodów narusza zasadę zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, wynikającą z art. 2
Konstytucji RP. Zasada ta nie stoi wprawdzie na przeszkodzie ponownemu
rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej prawomocną decyzją organu rentowego,
jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, na przykład
wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na podstawie dowodów, które okazały
się fałszywe lub zawierały nieprawdziwe dane. Powyższą wykładnię art. 114 ust. 1a
ustawy wspiera też stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w
wyroku z dnia 15 września 2008 r., 10373/05 w sprawie Moskal przeciwko Polsce
sformułował uniwersalne kryteria sądowej oceny ponownego postępowania w
sprawie prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości, zgodnie z którymi sądy
krajowe powinny sięgnąć do art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka oraz „ustalić, czy pominięcie dowodów lub okoliczności zostało
wywołane przez stronę, czy też stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
a także wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej
prawo do emerytury lub renty oraz ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej
ingerencji w świadczenie. W przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało
ustalone niezasadnie, ale nastąpiło to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie
organu rentowego lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a
18
ingerencja wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w
szczególności gdy jest wysoce prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby
przystosować się do zmienionych okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub
sytuację rodzinną, należałoby uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały
wpływu na prawo do świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji" (por.
też na ten temat wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2010 r., II UK 94/09,
LEX nr 621346 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2011 r., III UK
91/10, LEX nr 949032).
Zdaniem Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym
wyroku sądu drugiej instancji w oczywisty sposób nie uwzględnia przedstawionej
wyżej wykładni art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach. Przede wszystkim bowiem, potwierdzając prawidłowość jego zastosowania
w niniejszej sprawie, Sąd Apelacyjny nie wskazał, jakie to nowe dowody bądź
okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji przyznającej ubezpieczonej prawo
do spornego świadczenia i mające wpływ na to prawo zostały przedłożone
organowi rentowemu lub ujawnione przez ten organ, poprzestając w tym zakresie
na lakonicznym stwierdzeniu, że „organ rentowy, wznawiając postępowanie, nie
ograniczył się do odmiennej oceny zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia
dziecka, ale wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone pełnym
postępowaniem wyjaśniającym. W trakcie powyższego ujawnione zostały nowe
dowody w postaci dokumentacji z leczenia dziecka, których treść, w ocenie organu
rentowego, stanowiła o braku spełnienia przez wnioskodawczynię jednego z
warunków wymaganych przepisem § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
15.05.1989 r. do skutecznego ubiegania się o wcześniejszą emeryturę z tytułu
opieki nad dzieckiem”. Tymczasem, co zostało już wcześniej podniesione, nie jest
dopuszczalne ponowne ustalenie prawa do świadczeń, na podstawie art. 114 ust.
1a ustawy emerytalnej, tylko z tej przyczyny, że organ rentowy w wyniku ponownej
oceny dowodu uzna go za niewiarygodny, lub też poweźmie wątpliwości co do jego
wiarygodności i przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ponownego
sprawdzenia stwierdzonych tym dowodem okoliczności. Taki był natomiast w
istocie sposób postępowania organu rentowego zakończonego decyzją z dnia 8
stycznia 2010 r. Niezależnie od tych spostrzeżeń należy podkreślić, że sąd drugiej
19
instancji, dokonując wykładni omawianego przepisu, nie uwzględnił tego, czy
zastosowanie go w niniejszej sprawie nie naruszy zasady zaufania obywateli do
państwa i stanowionego przezeń prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, a także
wynikających ze stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zawartego w
wyroku z dnia 15 września 2008 r., 10373/05 w sprawie Moskal przeciwko Polsce
uniwersalnych kryteriów sądowej oceny ponownego postępowania w sprawie
prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości, zgodnie z którymi sądy krajowe
powinny sięgnąć do art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka.
Co jednak szczególnie istotne, art. 114 ust. 1a w ogóle nie mógł być
podstawą prawną, zarówno zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu
rentowego, jak i ostatecznie zaskarżonego wyroku, ponieważ został derogowany z
obowiązującego porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28
lutego 2012 r., K 5/11 (Dz. U. 2012, poz. 251 z dnia 8 marca 2012 r.) orzekł
bowiem, iż przepis ten jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Trybunał Konstytucyjny
zauważył między innymi, że prezentowana w najnowszych wyrokach Sądu
Najwyższego wykładnia art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej (wydanych już po
orzeczeniu ETPC w sprawie Moskal przeciwko Polsce) ogranicza dopuszczalność
ponownego ustalania prawa do emerytury lub renty na podstawie tego przepisu (ze
względu na art. 2 Konstytucji). Niemniej jednak nie wyklucza to, jak wynika ze
stanowiska Centrali ZUS z 7 grudnia 2011 r., użycia art. 114 ust. 1a ustawy FUS
jako podstawy weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych na podstawie
odmiennej oceny dowodów. W swym piśmie Prezes Centrali ZUS poinformował
(bowiem), że od 1 lipca 2004 r. do 30 września 2011 r. wstrzymano wypłatę 203
świadczeń. Postępowanie odwoławcze zostało wszczęte w 82 sprawach.
Szczególny rodzaj spraw stanowią emerytury przyznane na podstawie
rozporządzenia z 1989 r. W 43 oddziałach ZUS – od 1 lipca 2004 r. do 30 września
2011 r. wstrzymano wypłatę 423 emerytur przyznanych na podstawie
wymienionego przepisu, w tym w Oddziale ZUS w R. – 420. Odwołanie wniesiono
w 207 sprawach, przy czym jedynie w 14 sprawach zapadły wyroki zmieniające
20
decyzje organów rentowych. W pozostałych wypadkach, a więc w ok. 90% spraw –
sądy potwierdziły prawidłowość wydanych decyzji. Z kolei, zdaniem Prezesa
Centrali ZUS, art. 114 ust. 1a ustawy FUS „uprawnia organ rentowy do wszczęcia z
urzędu postępowania w sprawach zakończonych prawomocną decyzją, jeżeli – w
wyniku ponownej analizy przedłożonych dowodów – organ ten stwierdzi, że nie
dawały one podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich
wysokości”. Trybunał uznał więc, że w istocie art. 114 ust. 1a był traktowany jako
podstawa weryfikacji decyzji emerytalno-rentowych w sytuacji, gdy nie było nowych
dowodów ani nie ujawniły się okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji, a
zatem na podstawie odmiennej oceny przedłożonych wcześniej dowodów.
Weryfikacja oznaczała ocenę prawidłowości ustaleń zawartych w decyzjach
rentowych i umożliwiała ponowne rozpoznanie prawomocnie rozstrzygniętej
sprawy. Kierunek interpretacji art. 114 ust. 1a ustawy FUS, wyznaczony w
najnowszych orzeczeniach Sądu Najwyższego, nie został natomiast uwzględniony
przez Centralę ZUS (w piśmie z 7 grudnia 2011 r. odwołano się do wyroku SN z 7
października 2009 r., sygn. akt III UK 38/09).
W ocenie Trybunału, stanowisko Centrali ZUS potwierdza zatem taki
kierunek interpretacji art. 114 ust. 1a ustawy FUS, który zakwestionował Rzecznik
Praw Obywatelskich. Okoliczności spraw sądowych, w których przepis znajdował
zastosowanie, wskazują, że świadczeniobiorcy ponoszą konsekwencje błędnych
decyzji organu rentowego (w sytuacji gdy nie pojawiły się nowe dowody ani nie
ujawniły się okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do
emerytury lub renty). Zasadnie można (zatem) twierdzić, iż praktyka stosowania
art. 114 ust. 1a ustawy FUS, a w szczególności praktyka organów rentowych,
dowodzi, że kwestionowany przepis stanowił podstawę ponownego ustalenia prawa
do emerytury lub renty wówczas, gdy po uprawomocnieniu się decyzji okazywało
się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury
lub renty albo ich wysokości. W ramach tak sformułowanej przesłanki organy
rentowe dokonywały w istocie ponownej (odmiennej) oceny przedłożonych
pierwotnie dowodów. Okoliczności nowelizacji ustawy FUS w 2004 r. wskazują, że
taki był cel wprowadzenia kwestionowanej regulacji, a treść art. 114 ust. 1a
upoważniała do takiej jego interpretacji. Wykluczenie, także na gruncie art. 114 ust.
21
1a ustawy FUS, dopuszczalności dokonywania „odmiennej oceny” przedłożonych
wcześniej dowodów (gdy nie przedstawiono nowych dowodów), podważałoby
celowość jego wprowadzenia. Intencja ustawodawcy była jednoznaczna. Art. 114
ust. 1a ustawy FUS ustanowił dodatkową przesłankę weryfikacji prawomocnych
decyzji rentowych, niezależną od przesłanek określonych w art. 114 ust. 1 ustawy
FUS.
Uwzględniając tak rozumiany cel wprowadzenia kwestionowanego przepisu
oraz wskazaną praktykę jego stosowania przez organ rentowy, Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, iż art. 114 ust. 1a ustawy FUS, jako przesłanka weryfikacji
prawomocnych decyzji rentowych, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa. Nie można w każdym wypadku usprawiedliwiać
ingerencji w ustalone prawomocną decyzją uprawnienia jednostki potrzebą
przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W świetle regulacji zawartej w art. 114
ust. 1a ustawy FUS deklarowana przez ustawodawcę prawomocność decyzji
wydawanych w sprawach emerytalnych i rentowych ma zaś w istocie charakter
iluzoryczny. Tego typu prawomocność nie jest żadnym gwarantem stabilizacji
sytuacji prawnej i życiowej jednostki, skoro organ rentowy w każdym czasie i tylko
na podstawie odmiennej oceny dowodów może pozbawić jednostkę
przysługujących jej praw. Trybunał przypomniał też, że trafnie podnosi się w
orzecznictwie, że przyjęcie, iż art. 114 ust. 1a ustawy FUS – nawet po upływie wielu
lat – przyznaje organowi rentowemu kompetencję do wszczęcia postępowania z
urzędu wyłącznie na podstawie odmiennej oceny wcześniej przedłożonych
dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5
kwietnia 2011 r., III UK 91/10). Co więcej, okres pobierania odebranego
świadczenia emerytalnego nie jest ani okresem składkowym, ani okresem
nieskładkowym w rozumieniu przepisów ustawy FUS, co w konsekwencji może
stanowić przeszkodę w nabyciu prawa do innych świadczeń z systemu
ubezpieczeń społecznych, np. renty z tytułu niezdolności do pracy. W istocie więc
ryzyko ponoszone przez osobę podejmującą ważne życiowo i nieodwracalne
decyzje (jak choćby decyzja o rezygnacji z pracy) nie jest równoważone właściwymi
gwarancjami bezpieczeństwa prawnego. Ustawodawca, wprowadzając do obrotu
22
prawnego art. 114 ust. 1a ustawy FUS, przerzucił na jednostkę skutki wadliwego
działania organów rentowych.
Trybunał podkreślił równocześnie, iż prawo do emerytury nabywa się ex
lege, po spełnieniu ustawowych przesłanek. Przesłanki te co do zasady są
jednoznaczne (wiek, staż pracy, ustanie zatrudnienia), ale niekiedy ocenne (np.
„konieczność stałej opieki”). Osoba, która w celu spełnienia przesłanek
niezbędnych do uzyskania świadczenia podjęła stosowne działania (rezygnacja z
pracy, poddanie ocenie stanu zdrowia) i przedłożyła odpowiednie dokumenty,
słusznie spodziewa się, że pozytywna decyzja organu rentowego potwierdziła
spełnienie wymaganych warunków. Organ rentowy po zbadaniu tych okoliczności
wydaje decyzję deklaratoryjną, która ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia
realizacji nabytego prawa (zob. K. Ślebzak, Glosa do uchwały SN z dnia 5 czerwca
2003 r., sygn. akt III UZP 5/03, OSP nr 7-8/2004, poz. 84).
Trybunał odwołał się ponadto do poglądów doktryny, przypominając, że
„każdej decyzji rentowej, także wadliwej, przysługuje domniemanie ważności.
Konsekwencją tego domniemania jest konieczność wykazania w prawnie
przewidzianym trybie, że decyzje rentowe są wadliwe. Do czasu uchylenia lub
zmiany wadliwych decyzji rentowych, nieuprawnione podmioty korzystają na ich
podstawie ze świadczeń z identycznym skutkiem, jak gdyby prawo do nich zostało
im przyznane prawidłowymi decyzjami konstytutywnymi. Domniemanie to istnieje
jednak dlatego, że moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie jest atrybutem
utrwalającym, umożliwiającym im realizację funkcji społecznych w postaci
ustanowienia pewnych nieprzekraczalnych granic, w ramach których zarówno strony
stosunku, jak i inne podmioty mogą korzystać z określonych uprawnień lub spełniać
określone obowiązki” (zob. R. Babińska, wzruszalność prawomocnych decyzji
rentowych, Warszawa 2007, s. 61).
Decyzja stwierdzająca nabycie prawa do świadczeń kształtuje sytuację
świadczeniobiorcy, który w związku z realizacją prawa do świadczenia podejmuje
zasadnicze decyzje życiowe. W szczególności taką decyzją, determinującą
sytuację życiową osoby zainteresowanej, jest rezygnacja z zatrudnienia. Osoba
ubiegająca się o świadczenie podejmuje stosowne działania w zaufaniu, że
przesłanką wydania pozytywnej decyzji jest stwierdzenie spełnienia ustawowych
23
warunków powstania prawa, a w konsekwencji jego nabycie. Potwierdza to
deklaratoryjna decyzja organu rentowego. „Autorytatywna konkretyzacja uprawnień
emerytalno-rentowych, wynikających z ustawy emerytalnej, rodzi określony stopień
związania organu rentowego i zainteresowanego wydaną decyzją” (zob. R.
Babińska, op.cit., s. 98). Prawomocność materialna decyzji, skutkująca jej
niezmiennością, powoduje, że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją
wyjątkową wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek. Nie kwestionując co
do zasady potrzeby weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych (bo ratio takich
regulacji istnieje), Trybunał stwierdził, że regulacja przewidziana w art. 114 ust. 1a
ustawy FUS określa podstawę ponownego ustalenia prawa (na niekorzyść
świadczeniobiorcy) w sposób, który pozwala organom rentowym w
nieograniczonym zakresie weryfikować prawomocne decyzje rentowe, także te,
które zostały wydane wskutek błędu organów rentowych. Konsekwencje ponoszą
wyłącznie świadczeniobiorcy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może być
tak, że organ, po upływie kilku czy kilkunastu lat (a nawet dwudziestu), w reakcji na
stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń uzyskuje
„doraźny instrument” umożliwiający weryfikację świadczeń. Taką rolę miał spełnić
art. 114 ust. 1a ustawy FUS, stwarzając swoistą pułapkę dla świadczeniobiorców,
którzy mają podstawy żyć w przeświadczeniu, że raz zweryfikowane dowody,
uznane za wystarczające, nie zostaną ponownie ocenione. „Pułapka prawna”
polega w niniejszej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na dokonanej przez
organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i działając w zaufaniu do
dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z
zatrudnienia), a następnie – gdy okaże się, że decyzje organu były błędne – ponosi
wszelkie konsekwencje tych błędów. Dzieje się tak również wtedy, gdy obywatel
swym zachowaniem w żadnej mierze nie przyczynił się do sformułowania błędnych
ocen. W rezultacie ponoszenia tych konsekwencji obywatel znajduje się często w
bardzo niekorzystnej dla siebie sytuacji – traci prawo do pobierania świadczenia i
nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację, uzyskać ponownie
zatrudnienia. Taka sytuacja oznacza zawsze naruszenie zasady zaufania
obywatela do państwa, niezależnie od oceny dokonywanej przez pryzmat zasady
ochrony praw słusznie nabytych.
24
Zakwestionowanie (w jednym oddziale ZUS) 420 decyzji o przyznaniu
wcześniejszych emerytur na podstawie rozporządzenia z 1989 r. wskazuje na
systemowe nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do tych świadczeń
(organy rentowe akceptowały przedstawione zaświadczenia lekarskie).
Ustawodawca, umożliwiając usunięcie tych nieprawidłowości, stworzył instrument,
który wprowadzał jednostkę w swoistą pułapkę prawną. Na podstawie tych samych
dowodów organ rentowy podejmował odmienne ustalenia. Skutek działania w
zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa (nabycie prawa do świadczeń
potwierdzone prawomocną decyzją) został przełamany przez „nadzwyczajną
kontynuację postępowania”, opartą na odmiennej ocenie przedłożonych wcześniej
dowodów.
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że kwestionowany przepis narusza
art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadę zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa, przez to, że dopuszcza bez żadnych ograniczeń
ponowną ocenę dowodów, które były podstawą ustalenia prawa do emerytury lub
renty albo ich wysokości.
Na marginesie Trybunał zwrócił także uwagę, że unormowanie zawarte w
art. 114 ust. 1a ustawy FUS jest niespójne z innymi regulacjami systemowymi.
Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), prawo lub
zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu
na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się
decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące
przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.
Podstawę ponownego ustalenia prawa do świadczeń przewiduje również ustawa z
dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Zgodnie z
art. 33 powołanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia
emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby
25
zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie
zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, które mają
wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Przytoczone regulacje są zatem
zbieżne z tą, jaka została zawarta w art. 114 ust. 1 ustawy FUS. Przepisy
wymienionych ustaw nie przewidują dodatkowej przesłanki, podobnej do tej, która
została przewidziana w zakwestionowanym art. 114 ust. 1a ustawy FUS.
Przesłanka ta nie może znaleźć zastosowania także w ramach procedury
weryfikacji przewidzianej w art. 114 ust. 2 ustawy FUS (kiedy prawo do świadczeń
ustalono orzeczeniem sądu). Organ rentowy występuje wówczas do organu
odwoławczego (sądu) z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym
organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że
prawo do świadczeń nie istnieje lub że świadczenia przysługują w niższej
wysokości. W art. 114 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS znalazło się zatem odwołanie tylko
do przesłanek sformułowanych w art. 114 ust. 1 ustawy FUS. Nie jest możliwe
wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania, jeśli „okaże się, że
przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty
albo ich wysokości”. W konsekwencji w sytuacji analogicznej wadliwości decyzji
może dojść do jej wzruszenia lub nie, w zależności od tego, czy świadczenie
ustalono prawomocną decyzją organu rentowego czy orzeczeniem organu
odwoławczego.
Na koniec tego wątku rozważań Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że
nabycie prawa do świadczeń ex lege, konieczność ochrony praw słusznie nabytych
oraz naruszenie zasady sprawiedliwości rozdzielczej, w sytuacji gdy dana osoba
pobiera świadczenie nienależne, stanowi podstawę dla ustawodawcy do
wprowadzenia instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji emerytalno-
rentowych. Przesłanki tej wzruszalności mogą być przy tym mniej restrykcyjne niż
przesłanki określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak
prawomocność decyzji z istoty swej zakłada ograniczenia wzruszalności.
Ograniczenia te służą przede wszystkim zagwarantowaniu zasady zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W art. 114 ust. 1a ustawy
FUS mamy (natomiast) do czynienia z brakiem jakichkolwiek ograniczeń
wzruszalności: brak ograniczeń czasowych, brak wskazania rodzajów naruszeń
26
prawa mogących stanowić podstawę wzruszenia prawomocnej decyzji przy
równoczesnej możliwości weryfikacji ocennych przesłanek warunkujących nabycie
prawa. Należy zgodzić się z poglądem, że w pewnych wypadkach błąd organu
rentowego może stanowić podstawę wzruszenia prawomocnej decyzji. Jednak
art. 114 ust. 1a ustawy FUS wypadków tych nie precyzuje. Nieograniczona
możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej
decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu konstytucyjnego.
Dokonując oceny zgodności art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej z art. 67 ust.
1 Konstytucji, Trybunał podkreślił z kolei, że art. 67 ust. 1 Konstytucji wyraża jedno
z praw socjalnych – prawo do zabezpieczenia społecznego: „Obywatel ma prawo
do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na
chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy
zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. Zdanie drugie art. 67 ust. 1
Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca uznaje ustawodawcę
zwykłego za legitymowanego do wytyczania podstaw systemu zabezpieczenia
społecznego, w tym emerytalnego (zob. wyrok z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09).
Zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego,
postanowienie art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: 1)
minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego
konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek
zagwarantować, oraz 2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i
wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. W pierwszym
wypadku ustawodawca ma znacznie mniejszą swobodę wprowadzania zmian do
systemu prawnego; nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać
konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. W drugim wypadku
ustawodawca może – co do zasady – znieść uprawnienia wykraczające poza
konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. W każdym wypadku
zmiany te powinny jednak być dokonywane z poszanowaniem pozostałych zasad i
norm konstytucyjnych, wyznaczających granice swobody prawodawcy
wprowadzania zmian do systemu prawnego, a w szczególności zasady ochrony
zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz wymogu
zachowania odpowiedniej vacatio legis. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny z
27
dużą powściągliwością wypowiada się na temat stosowania do ustaw określających
zakres prawa do zabezpieczenia społecznego przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji
(zob. wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170 i
wyrok z 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46).
Trybunał podkreślił jednak, że interes publiczny łączy się niewątpliwie z
przesłanką porządku publicznego, wymienioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Porządek publiczny jako przesłanka ograniczenia wolności i praw jednostki
rozumiany być może jako dyrektywa takiej organizacji życia publicznego, która
zapewnić ma minimalny poziom uwzględniania interesu publicznego. Porządek
publiczny zakłada nadto organizację społeczeństwa, która oparta jest na
wartościach przez to społeczeństwo podzielanych (zob. M. Wyrzykowski, Granice
praw i wolności – granice władzy, [w:] Obywatel – jego wolności i prawa. Zbiór
studiów przygotowanych z okazji 10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich,
Warszawa 1998, s. 50). Zakres ingerencji dopuszczalnej dla ochrony ogólnego
interesu publicznego, wyznaczać powinien każdorazowo postulat
proporcjonalności, który nie znajdując wprost oparcia w art. 31 ust. 3 Konstytucji
(odnoszącym się ze względu na usytuowanie tego przepisu w rozdziale II do osób
fizycznych i innych podmiotów prywatnoprawnych), może być poszukiwany w art. 2
Konstytucji, ponieważ stanowi istotny komponent zasad, składających się na
pojęcie demokratycznego państwa prawa. Gwarancją zachowania
proporcjonalności w ograniczaniu praw w celu realizacji interesu publicznego jest
za każdym razem właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego
(zob. wyroki TK z: 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003,
poz. 96; 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30; 8
października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102; 26 listopada
2007 r., sygn. P 24/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 126; 26 maja 2010 r., sygn. P
29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35). Nigdy ochrona interesu wspólnego, nawet
najbardziej ewidentnego, nie może przybierać postaci, która polegałaby na
naruszeniu niezbywalnej godności człowieka (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r.,
sygn. K 17/05). „Realizacja praw człowieka jest podstawowym celem państwa,
prawa człowieka mają prima facie pierwszeństwo przed innymi wartościami
konstytucyjnymi, przyznanie pierwszeństwa tym ostatnim jest możliwe tylko w
28
szczególnych okolicznościach. W przypadku konfliktu praw człowieka i innych
wartości konstytucyjnych, podstawowym problemem jest zagwarantowanie
odpowiedniej ochrony prawom człowieka wobec groźby ich naruszenia przez
państwo, które dąży przede wszystkim do realizacji interesu ogólnospołecznego”
(K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w
Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 198). Nie ma podstaw do twierdzenia, że interes
publiczny zawsze jest przeciwstawny interesom jednostek, jednak do sprzeczności
pomiędzy tymi interesami może niekiedy dochodzić. „W takich sytuacjach zadaniem
władz publicznych jest dążenie do harmonizowania tych interesów, które nie
występują w stosunku nadrzędności i podrzędności, a w związku z tym konieczne
jest dążenie ustawodawcy i organów stosujących prawo do wyważania obu tych
interesów” (wyrok TK z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011,
poz. 26).
Z punktu widzenia usprawiedliwionego interesu publicznego podstawowym
celem weryfikacji świadczenia w trybie art. 114 ust. 1a ustawy FUS jest
przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Jednakże nie może to się odbywać przy
niewspółmiernej ingerencji w prawa jednostki. Zwłaszcza wówczas, gdy do
realizacji tych praw doszło wskutek błędnej oceny organu rentowego – co do
wystąpienia przesłanek wymaganych do nabycia uprawnień – konieczne jest
zakreślenie proporcjonalnych granic ingerencji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja,
skonfrontowana z zasadą proporcjonalności, potwierdza zarzut niewspółmiernej
ingerencji w prawo do zabezpieczenia społecznego. Zastosowana podstawa
weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych nie spełnia przesłanki konieczności.
Ustanawiając dane ograniczenie prawa czy wolności, ustawodawca zobowiązany
jest za każdym razem badać, czy za pomocą danego ograniczenia uda się
osiągnąć zamierzone skutki, czy dane unormowanie jest niezbędne dla ochrony
interesu publicznego, któremu ma służyć, i czy efekty owego ograniczenia
pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężaru nałożonego na obywatela (zob. m.in.
wyroki TK: z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124, 8
października 2007 r., sygn. K 20/07). Warunki te nie zostały spełnione w
odniesieniu do zakwestionowanej regulacji. Dodanie nowej przesłanki weryfikacji
29
decyzji rentowych narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto.
Nieproporcjonalność ingerencji polega także na tym, że pozbawienie – na
podstawie przesłanki określonej w art. 114 ust. 1a ustawy FUS – prawa do
emerytury lub renty narusza równocześnie zasadę zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa. Ustawodawca zbyt małą wagę przywiązuje do
socjalnej ochrony jednostki, a zbyt dużą do ochrony interesu publicznego.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił zasadność szczególnie intensywnej
ochrony prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a zwłaszcza praw
emerytalno-rentowych. Szczególna ochrona tych praw pozostaje w ścisłym związku
nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa,
ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Ubezpieczony bierze udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego
wypłacane są świadczenia. Oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń,
uniemożliwiających mu działalność zarobkową, uzyska świadczenia określone
przez prawo (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000,
poz. 1, dotyczący nabycia prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie
rozporządzenia z 1989 r.). Osoba ubezpieczona miała więc prawo oczekiwać, że w
razie niemożności kontynuowania zatrudnienia np. z powodu konieczności opieki
nad dzieckiem, po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i
po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku, uzyska świadczenie
emerytalne. Uzyskanie pozytywnej decyzji potwierdza te oczekiwania. Ujawniony
błąd organu rentowego (niezawiniony w żadnej mierze przez świadczeniobiorcę)
nie może prowadzić w nieograniczonym zakresie do weryfikacji i wzruszenia
prawomocnych decyzji.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie doszło w praktyce
stosowania art. 114 ust. 1a ustawy FUS do ustalenia określonego rozumienia
przepisu, które mogłoby stać się przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Organy rentowe, odwołując się do treści przepisu, upatrują w nim podstawy
weryfikacji prawomocnych decyzji na podstawie ponownej, odmiennej oceny
przedłożonych wcześniej dowodów. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,
dochodzi w ten sposób do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do
zabezpieczenia społecznego, bo bez poszanowania zasady zaufania obywateli do
30
państwa i stanowionego przez nie prawa. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny
uznał, że art. 114 ust. 1a ustawy FUS jest niezgodny także z art. 67 ust. 1
Konstytucji.
Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego określa art. 190 ust. 3
Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia,
jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanego przez siebie przepisu (bądź aktu normatywnego lub jego
części), z tym że omówiony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego
2012 r., K 5/11, odmiennego rozstrzygnięcia w tym zakresie nie zawiera.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, uznające przepis za niezgodny z
Konstytucją, nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym przepisem przed
wejściem orzeczenia w życie. Akt normatywny (jego część) uznany przez Trybunał
za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, wobec czego moc
obowiązująca tego aktu normatywnego rozciąga się na stany faktyczne powstałe
przed ogłoszeniem orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że akt ten (przepis)
powinien być bez zastrzeżeń stosowany do takich stanów faktycznych. Utrwalony
jest pogląd Sądu Najwyższego co do tego, iż przepis prawny uznany przez
Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez
sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia
orzeczenia Trybunału (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia
2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, nr 10, poz. 331 oraz wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00, OSNP 2003, nr 2, poz. 36,
z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, OSNAPiUS 2002, nr 23, poz. 58, z dnia
27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2003, nr 23, poz. 581, z dnia 18 grudnia
2002 r., I PKN 668/01, OSNP 2004, nr 3, poz. 47 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., II
PK 42/06, LEX nr 950622). Podzielając ten pogląd, Sąd Najwyższy w składzie
rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa więc, że skoro art. 114 ust. 1a ustawy
emerytalnej został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z
Konstytucją, to nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w
zaskarżonym wyroku, czego nie może podważyć fakt, iż w momencie stosowania
tego przepisu przez sąd drugiej instancji korzystał on jeszcze z domniemania swej
konstytucyjności.
31
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści
art. 39815
§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na
podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł,
jak w sentencji swego wyroku.