Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 29/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 sierpnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa A.B.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 sierpnia 2012 r.,
na skutek skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 sierpnia 2011 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 2700
(dwatysiącesiedemset) zł kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo
o zasądzenie 100 000 zł odszkodowania za szkodę powstałą na skutek
zaniechania legislacyjnego polegającego na nieogłoszeniu przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r.,
Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej – „u.g.n.”) obwieszczeń zawierających wskaźniki
zmian cen nieruchomości, znajdujące zastosowanie przy waloryzacji kwot
należnych z tytułów określonych w przytoczonej ustawie i zasądził od powódki na
rzecz pozwanego 3600 zł kosztów procesu.
Sąd ustalił, że powódka w dniu 27 maja 2009 r. otrzymała łącznie
2 000 644,92 zł tytułem zwaloryzowanej rekompensaty za mienie pozostawione
poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wartość mienia została
potwierdzona zaświadczeniami Starosty Powiatu W. z dnia 1 marca 2000 r. nr
9/2000 i 10/2000. Waloryzacji ustalonej w tych zaświadczeniach wartości mienia
dokonano – wobec nieogłoszenia przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń - przy
zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych
przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 227 u.g.n.).
Oceniając zasadność powództwa na podstawie ar 4171
§ 4 k.c., Sąd
Okręgowy uznał je za oczywiście bezzasadne. Przepis ten przewiduje bowiem
odpowiedzialność Skarbu Państwa z szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu
normatywnego. Tymczasem przewidziane w art. 5 u.g.n obwieszczenie, wydawane
przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie jest aktem normatywnym.
Wspomniane obwieszczenie – zdaniem Sądu – nie stanowi też wykonywania
władzy publicznej, nie jest aktem władzy, gdyż niczego w sposób władczy nie
rozstrzyga. Zaniechanie jego wydania nie może zatem rodzić cywilnoprawnej
odpowiedzialności Skarbu Państwa.
Ponadto, ze względu na niewskazanie w art. 5 u.g.n. terminu ogłoszenia
przewidzianych w nim obwieszczeń i regulację zawartą w art. 227 u.g.n., nie można
– według Sądu – nieogłaszania obwieszczeń przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego kwalifikować jako zaniechania. Sąd wyraził także pogląd, że art. 5
u.g.n. zawiera normę wyprzedzającą, która dotyczy stanu prawnego jeszcze
3
nieistniejącego, ale w zamierzeniach ustawodawcy przewidywanego w nieodległej
przyszłości, tj. planowanego wprowadzenia instytucji katastru nieruchomości,
wymagającej powszechnego szacowania wartości nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji pominął wniosek powódki o przeprowadzenie
dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości z powodu
oczywistej bezzasadności powództwa oraz nienależytego określenia tezy
dowodowej.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki i orzekł o
kosztach postępowania apelacyjnego.
Sąd odwoławczy uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo
wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Podkreślił, że działająca
z profesjonalnym pełnomocnikiem powódka wyraźnie wskazała, iż dochodzi
odszkodowania za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego.
Stanowisko to konsekwentnie podtrzymywała, mimo zarzutów pozwanego, że nie
ma podstaw do przypisania mu odpowiedzialności opartej na art. 4171
§ 4 k.c.
Wskazując na art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Apelacyjny
podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że przewidziane w art. 5 u.g.n.
obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie jest aktem
normatywnym. Zgodził się także z Sądem pierwszej instancji, że publikowanie
danych statystycznych, jakkolwiek może wpływać w określonych prawem
sytuacjach na uprawnienia podmiotów prawa cywilnego, to nie stanowi jednak
działalności o charakterze władczym, samo niczego nie reguluje, sprowadza się do
urzędowego upublicznienia informacji o wyniku przeprowadzonych badań.
Ze względu na te argumenty, nieuwzględnienie roszczenia o zasądzenie
odszkodowania za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego należało
uznać za trafne, mimo błędnego powołania się na art. 4171
§ 4 k.c.
Sąd Apelacyjny podzielił wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego
pogląd, że przepis art. 4171
§ 4 k.c. ma zastosowanie jedynie do stanu zaniechania
legislacyjnego powstałego po dniu 1 września 2004 r. Przypomniał,
że w judykaturze ostatecznie przyjęto, że w wypadku zaniechania legislacyjnego
powstałego po wejściu w życie Konstytucji, a przed dniem 1 września 2004 r. Skarb
4
Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne
na podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., w związku z art.
77 ust. 1 Konstytucji. Jednakże to stanowisko nie ma znaczenia dla oceny
zasadności powództwa, albowiem w chwili wejścia w życie art. 5 u.g.n. (1 stycznia
1998 r.) obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego również nie
należało do kategorii aktów normatywnych.
Sąd odwoławczy nie podzielił oceny Sądu Okręgowego dotyczącej
charakteru normy prawnej zawartej w art. 5 u.g.n. Pozostaje ona w sprzeczności
z art. 242 u.g.n., określającym chwilę wejścia życie przepisu art. 5 u.g.n.
Argumentów uzasadniających odrzuconą ocenę nie dostarcza także przejściowy
przepis art. 227 u.g.n. Nieuzasadniony jest też pogląd Sądu pierwszej instancji,
że nieokreślenie terminu ogłoszenia przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń
usprawiedliwia ich niewydawanie.
W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik powódki
zarzucił naruszenie art. 417 § 1 k.c. i art. 316 w związku z art. 391 k.p.c. i art. 7
Konstytucji. Powołując się na te podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sprawa dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za
szkodę wyrządzoną niewydaniem przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń zawierających wskaźniki zmiany cen
nieruchomości, które stanowią podstawę – zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia
8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia
nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169,
poz. 1418 ze zm.) – waloryzacji kwot odpowiadających wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Jest bezsporne, że przepis art. 5 u.g.n wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.
(art. 242 u.g.n.), a przewidziany w nim obowiązek wydania wspomnianych
obwieszczeń nie został wykonany do chwili zamknięcia w sprawie rozprawy.
Kwestia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone
zaniechaniem legislacyjnym w okresie od dnia 17 października 1997 r. (wejście
5
w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) do dnia 1 września 2004 r. (wejście
w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 162, poz. 162 – dalej: „ustawa z dnia
17 czerwca 2004 r.”) była wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego.
Budziła ona wątpliwości i spowodowała rozbieżności w judykaturze Sądu
Najwyższego. Zostały one jednak rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08 (OSNC 2009, nr 11,
poz. 44), w której przyjęto, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną
niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu
w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że o tym, czy Skarb
Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego
przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej
ustawy, lecz wykładnia art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r.,
w związku z art. 77 ust.1 Konstytucji.
Kluczowym argumentem na rzecz poglądu dopuszczającego
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne
od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. jest szeroka wykładnia
art. 77 ust. 1 Konstytucji, przyjmująca, że zawarte w nim pojęcie działania organu
władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu.
Wprawdzie przebieg prac nad Konstytucją wskazuje, że w intencji projektodawców
użyte w art. 77 ust. 1 pojęcie działania organu władzy publicznej miało być
rozumiane wąsko, jednakże nie jest to argument rozstrzygający. Świadczy o tym
wyraźnie szeroka wykładnia tego pojęcia przyjęta w zasadniczym dla interpretacji
omawianego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,
SK 18/00 (OTK-A Zb. Urz. 2001, nr 8, poz. 256), potwierdzona - wprost lub
pośrednio - także w późniejszych orzeczeniach (por. wyroki z dnia 23 maja 2006 r.,
SK 51/05, OTK-A Zb.Urz.2006, nr 5, poz. 58, z dnia 11 września 2006 r., P 14/06,
OTK-A Zb. Urz. 2006, nr 8, poz. 102, z dnia 3 marca 2004 r., K 29/03, OTK-A Zb.
Urz. 2004, nr 3, poz. 17 i z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A Zb. Urz.
2003, nr 7, poz. 76). Również w doktrynie niemal powszechnie przyjmuje się,
że art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje także zaniechanie władzy publicznej.
6
W przytoczonej uchwale wskazano, że w judykaturze dominuje pogląd
wyłączający możliwość bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1 w związku z art. 8
ust. 2 Konstytucji w takim sensie, że miałby on stanowić samodzielną podstawę
roszczeń odszkodowawczych. Przepis ten zawiera jednak - co nie może budzić
wątpliwości - nowe normatywne treści i powinien co najmniej wpływać na
interpretację art. 417 k.c. Rozważając kwestię, czy art. 417 k.c., interpretowany
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne,
Sąd Najwyższy uznał, że treść art. 417 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on
dostatecznie pojemny, aby - interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji -
mógł objąć swym zakresem zastosowania odpowiedzialność Skarbu Państwa za
szkodę wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego.
Skoro ustawodawca uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje do
wprowadzenia art. 4171
§ 4 k.c., to trzeba pamiętać, iż zobowiązanie to powstało
już z chwilą wejścia w życie Konstytucji. Nakaz interpretacji przepisów w zgodzie
z Konstytucją oznacza, że w razie braku regulacji szczegółowej należy - w miarę
możliwości - poszukiwać podstaw odpowiedzialności w regulacjach ogólnych.
Są zatem podstawy do stwierdzenia, że problemy, które obecnie rozwiązuje art.
4171
§ 4 k.c., mogły zostać rozwiązane również pod rządem art. 417 k.c.,
interpretowanego w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Przyjęta w omawianej uchwale wykładnia, że art. 417 k.c., interpretowany
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi podstawę odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego oznacza,
iż odpowiedzialność ta obejmuje zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po
dniu wejścia w życie Konstytucji i wyrządziły szkodę. Nie powinno budzić
wątpliwości, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji,
nie może być podstawą odpowiedzialności za zaniechania normatywne rozpoczęte
i zakończone przed dniem 17 października 1997 r. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego zdecydowanie dominuje pogląd, że skutki wejścia w życie art. 77 ust.
1 Konstytucji nie obejmują okresu przed dniem 17 października 1997 r. Przepis art.
417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić
7
podstawę odpowiedzialności tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe
(rozpoczęte) po wejściu w życie Konstytucji. Przemawia za tym przede wszystkim
analogia do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., której zastosowanie jest
uzasadnione, ponieważ Konstytucja nie zawiera reguł intertemporalnych
dotyczących art. 77 ust. 1. W literaturze wskazuje się, że gdy akt prawny nie
zawiera przepisów rozwiązujących określony problem międzyczasowy, należy
rozważyć uzyskanie takiej podstawy w drodze wnioskowania per analogiam legis.
W art. 5 ustawy ustawodawca przypisał decydujące znaczenie - z punktu widzenia
prawa międzyczasowego - chwili powstania stanu prawnego, a więc także
powstania zaniechania normatywnego. Nie ma znaczenia, kiedy powstała lub
ujawniła się szkoda oraz czy ma ona charakter narastający w czasie, jeżeli stan
zaniechania normatywnego powstał przed dniem 1 września 2004 r., wówczas art.
417 k.c. (w obecnym brzmieniu) i art. 4171
§ 4 k.c. nie mają zastosowania,
chociażby po tym dniu powstała (ewentualnie zaczęła narastać) szkoda
spowodowana tym zaniechaniem. Według tego rozwiązania należy oceniać również
skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną
podziela wyrażone w przytoczonej uchwale składu siedmiu Sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08 stanowisko i uzasadniające je
motywy rozstrzygnięcia. To oznacza, że podstawę prawną odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkodę, której naprawienia dochodzi powódka, stanowi art. 417
k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. i w rozumieniu przyjętym w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, w związku z art. 77
ust. 1 Konstytucji. Tymczasem przytoczona w skardze kasacyjnej pierwsza
podstawa kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tak oznaczonego przepisu
prawa. Przytoczony w ramach tej podstawy przepis prawa – zdaniem skarżącej
naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – został natomiast
oznaczony jako „art. 417 § 1 k.c.”. W orzecznictwie Sądu Najwyższego jest
ugruntowane stanowisko, ukształtowane jeszcze w okresie obwiązywania kasacji i
aktualne po zastąpieniu jej skargą kasacyjną, że przytoczenie przewidzianej w art.
3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. podstawy kasacyjnej wymaga dokładnego wskazania
przepisów prawa materialnego, które – w ocenie skarżącego – zostały przez sąd
8
drugiej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane. Wskazując
naruszony przepis prawa, skarżący powinien – poza określeniem aktu prawnego
zawierającego ten przepis – dokładnie oznaczyć go przez podanie numeru artykułu,
paragrafu czy ustępu. Konieczne jest także podanie – w wypadku nowelizacji
przepisu prawa – wersji przepisu, naruszonego przez błędną wykładnię lub
niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się
konsekwentnie, że sąd kasacyjny nie może wyręczać stron i nie jest uprawniony do
samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też stawiania hipotez co do
tego, jakiego aktu prawnego (przepisu) dotyczy postawa skargi kasacyjnej (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1997 r., II CKN 16/97, niepubl.,
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2001 r., III CKN 620/00 i z dnia
9 lipca 2008 r., V CZ 41/08, niepubl. i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada
2008 r., III CSK 172/08, niepubl.).
W tej sytuacji ocena zasadności pierwszej podstawy kasacyjnej obejmuje –
ze względu na związanie sądu kasacyjnego granicami podstaw (art. 39813
§ 1
k.p.c.) – naruszenie art. 417 § 1 k.c. przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe
zastosowanie. Zakresu tej oceny nie zmienia zawarte w uzasadnieniu skargi
kasacyjnej przytoczenie uchwały składu siedmiu Sądu Najwyższego z dnia 19 maja
2009 r., III CZP 139/08 z powołaniem wskazanego w niej – zdaniem skarżącego –
art. 471 § 1 k.c. (powinno być art. 417 § 1 k.c.), w brzmieniu sprzed nowelizacji
ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. i w rozumieniu wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2004 r., SK 18/00. Wspomniane przytoczenie nie
oznacza bowiem, że zawarty w nim przepis prawa jest objęty podstawą kasacyjną
i podlega kontroli kasacyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada
2003 r., IV CSK 173/02, niepubl.).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w granicach podstaw kasacyjnych, nie
można podzielić zarzutu, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.
417 § 1 k.c. przez jego „niezastosowanie i oddalenie apelacji w sytuacji wykazania
przez powódkę po stronie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obowiązku
opublikowania wskaźników zmian cen nieruchomości oraz faktu niezrealizowania
tego obowiązku”. Przytoczony przepis wszedł bowiem w życie z dniem 1 września
2004 r. i – jak wynika z wyżej przedstawionego wywodu – nie znajduje w ogóle
9
zastosowania w sprawie. W konsekwencji, nie mogło także dojść do wydania
zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 417 § 1 k.c. przez jego „błędną wykładnię
i uznanie, że obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, o którym
mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest aktem
normatywnym”. Ponadto obwiązujący art. 417 § 1 k.c. nie obejmuje
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu
normatywnego. Odpowiedzialność ta została bowiem uregulowana odrębnie w art.
4171
§ 4 k.c. Z tego też powodu podniesiona przez skarżącą kwestia, czy
obwieszczenie jest aktem normatywnym – powiązana z naruszeniem art. 417 § 1
k.c. – jest bezprzedmiotowa w sprawie, nie ma związku z naruszeniem wskazanych
w podstawach skargi przepisów prawa.
Nieuzasadniona jest również druga postawa kasacyjna. Sąd nie naruszył
bowiem – wbrew stanowisku skarżącej – art. 316 § 1 w związku z art. 391 k.p.c.
i art. 7 Konstytucji przez „niewzięcie za podstawę wyroku całościowego stanu
rzeczy w zakresie obowiązującego prawa materialnego, istniejącego w chwili
zamknięcia rozprawy (…)”. Sąd odwoławczy rozważał także – co wyraźnie wynika
z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – odpowiedzialność Skarbu Państwa na
podstawie art. art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. i w rozumieniu
przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00,
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, lecz nie dopatrzył się podstaw do przypisania
jej pozwanemu. Ocena trafność tego stanowiska uchyla się jednak spod kontroli
kasacyjnej z powodu niewskazania w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej
naruszenia przytoczonego przepisu prawa.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku
(art. 39814
k.p.c. oraz art. 98 w związku z art. 39821
i art. 391 § 1 k.p.c.).