Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 3/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa Polkomtel Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w
Warszawie
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanego Cyfrowy Polsat Spółki Akcyjnej i Polskiej Izby
Informatyki i Telekomunikacji
o ustalenie warunków dostępu,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 19 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 22 lipca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I. 1. i sprawę w tym
zakresie przekazuje do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) na wniosek
Cyfrowego Polsatu S.A. (zainteresowany) wydał na podstawie art. 28 ust. 1 w
związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo Telekomunikacyjne
(Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) decyzję ustalającą warunki dostępu do sieci
telekomunikacyjnej w zakresie połączenia sieci oraz zasady rozliczeń między
zainteresowanym i Polkomtel S.A. (powód). Decyzją tą powód i zainteresowany
zostali zobowiązani do zapewnienia swobodnego przepływu ruchu
telekomunikacyjnego pomiędzy należącymi do nich sieciami.
Powód zaskarżył decyzję odwołaniem, zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 i
2, art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 1-4 i 8 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7, 10, 77 §
1 i 78 § 1 i 104 k.p.a. Sąd Okręgowy– Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. oddalił odwołanie. Powód zaskarżył wyrok
Sądu Okręgowego apelacją, powtarzając w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu
od decyzji. W toku postępowania apelacyjnego powód podniósł dodatkowo
argument, że Prezes Urzędu uregulował w zaskarżonej decyzji prawa i obowiązki
stron w zakresie świadczenia usług SMS oraz MMS, mimo że na żadnej ze stron
nie ciążył obowiązek regulacyjny świadczenia tych usług, co oznacza, że organ nie
był uprawniony do wydania w tym zakresie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2011 r. zmienił zaskarżony wyrok w
ten sposób że uchylił częściowo decyzję Prezesa Urzędu w zakresie w jakim
reguluje ona prawa i obowiązki stron umowy dotyczące świadczenia usług SMS i
MMS. Uwzględniając zarzut apelacyjny odnoszący się do rozstrzygnięcia w
zaskarżonej decyzji o usługach zakańczania połączeń SMS oraz MMS w sieci
powoda, Sąd Apelacyjny wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ
regulacyjny nie zbadał rynku świadczenia tych usług i nie nałożył na powoda
obowiązków regulacyjnych w zakresie świadczenia tych usług. Sąd Apelacyjny
powołał się na stanowisko Komisji Europejskiej, która zarzuciła Polsce
nieprawidłową implementację dyrektywy 2002/19/WE z dnia 7 marca 2002 r. o
dostępie (dalej: dyrektywa 2002/19/WE) w zakresie, w jakim art. 28 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego upoważniał krajowy organ regulacyjny do nałożenia na
3
operatora obowiązku zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego bez konieczności
uprzedniego ustalenia, że operator ten zajmuje znaczącą pozycję rynkową na rynku
właściwym, a tym samym bez zbadania tego rynku. Opierając się na art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego, Sąd Apelacyjny uznał, że w odróżnieniu od obowiązku
prowadzenia negocjacji dotyczących dostępu telekomunikacyjnego w zakresie
połączenia sieci, który obciąża wszystkich operatorów sieci publicznych bez
względu na ich pozycję rynkową, obowiązek zawarcia umowy, a przez to możliwość
ingerencji organu regulacyjnego, dotyczy tylko operatora zobowiązanego do
zapewnienia dostępu, a zatem operatora, na którego nałożono obowiązek
regulacyjny uwzględnienia uzasadnionych wniosków o dostęp lub o połączenie
sieci. Na tej podstawie Sąd Apelacyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu w zakresie
w jakim rozstrzygała o prawach i obowiązkach stron dotyczących świadczenia
usług SMS i MMS, ponieważ w tym zakresie decyzja regulatora nie została
poprzedzona zbadaniem rynku właściwego tych usług, ani wyznaczeniem jednej ze
stron postępowania jako podmiotu posiadającego znaczącą pozycję rynkową na
rynku tego rodzaju usług. Prezes Urzędu nie miał zatem podstaw prawnych do
unormowania w zaskarżonej decyzji współpracy powoda i zainteresowanego w
zakresie SMS i MMS.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
części, to jest w zakresie pkt I.I. Skarga kasacyjna oparta została na obu
podstawach. W ramach procesowej podstawy skargi, Prezes Urzędu zarzucił
zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 479(64)
§ 2 k.p.c. i art. 325 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 zd. 1 k.p.c., poprzez niewłaściwe
określenie sentencji wyroku przez brak konkretnego i precyzyjnego określenia
części w jakiej decyzja została uchylona; 2) art. 321 § 1 k.p.c. w związku z art. 391
§ 1 k.p.c. i art. 383 k.p.c., poprzez zmianę wyroku Sądu Okręgowego w sytuacji,
gdy powód w odwołaniu nie podnosił zarzutu, że Prezes Urzędu uregulował prawa i
obowiązki stron w zakresie usług SMS i MMS pomimo, że na żadnej z nich nie
ciążył obowiązek regulacyjny świadczenia tych usług.
W zakresie materialnej podstawy skargi kasacyjnej, Prezes Urzędu zarzucił
wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 pkt 1-8 Prawa
telekomunikacyjnego i art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 5
4
ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2002/19/WE, poprzez błędną wykładnię
polegającą na uznaniu, że obowiązek połączenia sieci w zakresie usług SMS i
MMS dotyczy wyłącznie operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej, na którego
nałożono obowiązek regulacyjny uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp
telekomunikacyjny, także w sytuacji, gdy strony osiągnęły porozumienie w zakresie
świadczenia usług SMS i MMS oraz posiadają użytkowników końcowych, a nie
zawarły dobrowolnie stosownej umowy; 2) art. 28 ust. 1 pkt 1-8 i art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE
oraz art. 20 ust. 1 i 2 dyrektywy 2002/21/WE, poprzez błędną wykładnię polegającą
na uznaniu, że obowiązek połączenia sieci w zakresie usług SMS lub MMS dotyczy
wyłącznie operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej, na którego nałożono
obowiązek regulacyjny uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp lub
połączenie sieci.
Zdaniem Prezesa Urzędu może on uregulować w decyzji kwestie dotyczące
połączenia sieci, interoperacyjności usług także wówczas, gdy nie przeprowadzono
analizy rynku i nie nałożono obowiązku regulacyjnego, o ile kwestie te zostały
uzgodnione przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Jego decyzja potwierdza
jedynie zgodną wolę stron, w zakresie w jakim treść decyzji pokrywa się z
ustaleniami stron. Gdy obie strony występują zgodnie o uregulowanie kwestii
dotyczących połączeń sieci w zakresie świadczenia usług SMS i MMS, a
dotychczas nie świadczą wzajemnie tych usług na rzecz swoich użytkowników
końcowych, można mówić o uzasadnionym przypadku wydania decyzji na
podstawie art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 20 ust. 1
dyrektywy 2002/19/WE i art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE. Według Prezesa
Urzędu w sytuacji, gdy strony uznały za jeden z koniecznych elementów
współpracy wzajemne świadczenie usług MSS i MMS oraz połączenie sieci w tym
zakresie, a następnie określiły w toku negocjacji warunki tejże współpracy,
domniemywać należy, że uznały wzajemną współpracę w zakresie tych usług za
niezbędny składnik umowy międzyoperatorskiej. Sporne pozostawały jedynie
kwestie zakańczania połączeń głosowych, lecz w tym zakresie stosowne obowiązki
regulacyjne ciążyły na powodzie. Prezes Urzędu podkreśla, że zdecydował się na
określenie w skarżonej decyzji warunków dotyczących usług SMS i MMS dążąc do
5
całościowego określenia warunków współpracy miedzy stronami. Prezes Urzędu
wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję w zakresie usług SMS i MMS nie
dokonywał ingerencji w konkretne aspekty współpracy, a jedynie przyjął takie
warunki, na jakie zdecydowały się strony.
Powód w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2012 r. przedstawił swoje
stanowisko odnośnie zarzutów zawartych w skardze Prezesa Urzędu.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu jest zasadna, mimo iż nie wszystkie z
podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie.
Bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 321 § 1 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 383 k.p.c., poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu z
powodów, które nie zostały wskazane w odwołaniu od decyzji Prezesa Urzędu.
Sądy orzekające w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu rozpoznają
odwołanie, czyli weryfikują zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu w
odniesieniu do decyzji Prezesa Urzędu. Zakres i podstawa prawna odwołania
wyznaczają przy tym zakres kognicji sądu rozpatrującego odwołanie (wyrok Sądu
Najwyższego z 18 maja 2012 r., III SK 37/11). Sąd nie jest jednak związany
uzasadnieniem zarzutu naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów Prawa
telekomunikacyjnego. Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu w całości, a zatem
także w zakresie, w jakim normowała ona kwestie połączenia sieci w zakresie usług
SMS i MMS. Z kolei jako jedną z podstaw odwołania powód wskazał przepisy
art. 27 ust. 2 i 28 ust. 1-7 Prawa telekomunikacyjnego, a zatem te same przepisy,
które według Sądu Apelacyjnego zostały naruszone przez Prezesa Urzędu poprzez
rozstrzygnięcie o prawa i obowiązkach stron dotyczących świadczenia usług SMS i
MMS.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 325 k.p.c. Sentencja wyroku Sądu
Apelacyjnego zawiera rozstrzygnięcie uchylające częściowo decyzję Prezesa
Urzędu, która w swej treści kształtuje wprost umowę łączącą dwóch
przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zakres tego uchylenia wskazano, celem
uzyskania zwięzłości sentencji, w sposób opisowy („w zakresie w jakim reguluje
6
ona prawa i obowiązki […] dotyczące świadczenia usług SMS i MM). Ten sposób
określenia zakresu zmian w zaskarżonej decyzji pozwala – zdaniem Sądu
Najwyższego – na jednoznaczne ustalenie, które postanowienia decyzji Prezesa
Urzędu kształtującej umowę o połączeniu sieci telekomunikacyjnych dwóch
przedsiębiorców telekomunikacyjnych znajdują nadal zastosowanie, a które zostały
uchylone. Sentencja zaskarżonego wyroku w punkcie I.1. rozstrzyga zatem o
żądaniach stron w sposób samodzielny i integralny co czyni niezasadnym zarzut
naruszenia art. 325 k.p.c
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 27 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 5 ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy
2002/19/WE w zakresie w jakim kompetencja Prezesa Urzędu do nałożenia
obowiązku połączenia sieci na przedsiębiorców telekomunikacyjnych została przez
Sąd Apelacyjny uzależniona od uprzedniego wyznaczenia jednego z nich jako
przedsiębiorcy posiadającego znaczącą pozycję rynkową. Wbrew stanowisku Sądu
Apelacyjnego, z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 listopada
2008 r. w sprawie C-227/07 Komisja p. Rzeczpospolitej Polskiej nie wynika, by
nałożenie obowiązku połączenia sieci w myśl art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE
ograniczone było tylko do przypadków, gdy jedna ze stron jest podmiotem o
znaczącej pozycji rynkowej i ciąży na niej obowiązek regulacyjny zapewnienia
dostępu telekomunikacyjnego. Trybunał nie uwzględnił skargi Komisji w tym
zakresie, z uwagi na zbyt ogólnikowe uzasadnienie zarzutu i niesprostanie
rozkładowi ciężaru dowodu. Nie można w konsekwencji uznać, by przedstawione w
uzasadnieniu skarżonego wyroku i leżące u podstaw wydanego orzeczenia
wątpliwości w przedmiocie zgodności art. 28 Prawa telekomunikacyjnego z prawem
unijnym, zostały rozstrzygnięte wiążącym sądy krajowe wyrokiem Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W systemie prawa Unii Europejskiej to Trybunał
Sprawiedliwości, a nie Komisja, ustala znaczenie przepisów prawa unijnego oraz
stwierdza naruszenie tego prawa przez Państwo Członkowskie. Samo postawienie
Państwu Członkowskiemu odpowiednich zarzutów przez Komisję nie przesądza, że
do takiego naruszenia faktycznie doszło. W tych okolicznościach wyrażone w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywanie Sądu drugiej instancji co do
skutkującej koniecznością niestosowania przepisu prawa krajowego sprzeczności
7
art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z przepisami dyrektywy 2002/19/WE nie
znajduje dostatecznego jurydycznego uzasadnienia.
Konkluzja o niezgodności między Prawem telekomunikacyjnym a dyrektywą
2002/19/WE stanowiła podstawę dla uchylenia przez Sąd Apelacyjny decyzji
Prezesa Urzędu w części dotyczącej połączenia sieci powoda i zainteresowanego
w zakresie świadczenia usług SMS i MMS, jednakże w przekonaniu Sądu
Najwyższego w świetle poczynionych w sprawie ustaleń oraz dokonanych
wnioskowań konkluzja ta jest przedwczesna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy
2002/19WE „Prawa i zakres odpowiedzialności krajowych organów regulacyjnych w
zakresie dostępu i wzajemnych połączeń” krajowe organy regulacyjne mogą zostać
upoważnione przez Państwa Członkowskie do nakładania odpowiednich
obowiązków w zakresie połączenia sieci także na przedsiębiorstwa, które nie
posiadają znaczącej pozycji rynkowej („w szczególności i niezależnie od środków,
które mogłyby zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących
znaczącą pozycją rynkową zgodnie z art. 8”).
Nie rozstrzygając na tym etapie postępowania o kwestii zgodności przepisów
Prawa telekomunikacyjnego z dyrektywą 2002/19/WE, jak również samej zgodności
interwencji Prezesa Urzędu z przepisami prawa krajowego i unijnego, Sąd
Najwyższy podkreśla, że wstępnym warunkiem uznania przez sąd krajowy, że
ustawodawca wadliwie wdrożył postanowienia dyrektywy do wewnętrznego
porządku prawnego jest ustalenie znaczenia przepisów dyrektywy. Treść art. 5 ust.
1 dyrektywy 2002/19/WE wywołuje zaś wątpliwości interpretacyjne, których
samodzielne rozstrzygnięcie przez sąd krajowy nie jest właściwe z uwagi na podział
obowiązków między Trybunał Sprawiedliwości (wykładnia prawa unijnego) a sądy
krajowe (stosowanie zgodnie z wykładnią dokonywaną przez Trybunał). Przepis art.
5 ust. 1 zd. 2 lit. a) dyrektywy 2002/19/WE określa przesłanki interwencji krajowego
organu regulacyjnego, do których należy zaliczyć: 1) kontrolowanie przez
przedsiębiorców telekomunikacyjnych dostępu do użytkowników końcowych; 2)
brak umowy o połączeniu sieci; 3) niezbędność interwencji regulatora dla
zapewnienie możliwości połączenia typu koniec-koniec. Przesłanki te, jako
wynikające z przepisów unijnego prawa pochodnego, powinny być jednolicie
interpretowane we wszystkich państwach członkowskich. Tymczasem art. 5 ust. 1
8
zd. 2 lit. a) dyrektywy 2002/19/WE nie był dotychczas wykładany przez Trybunał
Sprawiedliwości w zakresie dotyczącym przesłanki niezbędności interwencji
krajowego organu regulacyjnego.
Brak również bezpośredniej wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości
dotyczącej rozumienia samego upoważnienia krajowego organu regulacyjnego do
nałożenia „obowiązku wzajemnych połączeń ich sieci”. Przepis art. 5 ust. 1 lit. a)
dyrektywy 2002/19/WE stanowi o przyznaniu przez krajowego ustawodawcę
krajowemu organowi regulacyjnemu kompetencji do nakładania na
przedsiębiorstwa kontrolujące dostęp do użytkowników końcowych „obowiązku
wzajemnego połączenia sieci”. Sformułowanie to można interpretować co najmniej
dwojako. Po pierwsze, jako upoważniające ustawodawcę krajowego do
wyposażenia krajowego organu regulacyjnego w kompetencję do wydawania
decyzji o połączeniu sieci, zastępującej umowę między przedsiębiorstwami
kontrolującymi dostęp do użytkowników końcowych (w przypadku spełnienia
pozostałych przesłanek interwencji, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit a) dyrektywy
2002/19/WE). Po drugie, jako upoważniające prawodawcę krajowego jedynie do
wyposażenia krajowego organu regulacyjnego w kompetencję do nałożenia na
przedsiębiorstwa obowiązku połączenia sieci. Jak wynika bowiem z wyroku
Trybunału Sprawiedliwości z 12 listopada 2009 r. w sprawie C-192/08 TeliaSonera,
art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE stanowi wyjątek od zasady swobody umów i
jako taki powinien być interpretowany zawężająco (pkt 39-40). Trudno przyjąć, że
odmienne zasady wykładni odnoszą się do art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE i w
konsekwencji uznać za właściwą szeroką wykładnię tego przepisu, proponowaną
przez Prezesa Urzędu. Za całkowicie nieuprawniony należy w konsekwencji uznać
artykułowany wielokrotnie w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu pogląd, zgodnie z
którym może on wydawać decyzje o połączeniu sieci także wtedy, gdy
przedsiębiorcy telekomunikacyjni osiągnęli porozumienie w zakresie świadczenia
usług telekomunikacyjnych takich jak SMS i MMS z uwagi na potrzebą
całościowego określenia warunków współpracy międzyoperatorskiej. Z treści art. 5
ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE wynika, że nałożenie przez krajowy organ regulacyjny
obowiązku połączenia sieci jest możliwe tylko w „uzasadnionym przypadku” oraz
tylko w zakresie, w jakim jest to „niezbędne” do zapewnienia użytkownikom
9
końcowym możliwości korzystania z połączenia typu koniec-koniec.
Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, czy interwencja krajowego organu
regulacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy może zostać uznana za
dozwoloną w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE. Kolejne wątpliwości
interpretacyjne wywołuje kryterium „uzasadnionego przypadku” z art. 5 ust. 1 lit. a
oraz ust. 4 dyrektywy 2002/19 w sytuacji, gdy jak wynika to z ustaleń Sądów
pierwszej i drugiej instancji przedsiębiorcy telekomunikacyjni porozumieli się co do
wszystkich elementów połączenia ich sieci w zakresie świadczenia usług SMS i
MMS z wyjątkiem stawek opłat.
Sąd Najwyższy w pełni podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego w
przedmiocie skutków stwierdzenia przez sąd krajowy sprzeczności przepisów
ustawy z przepisami dyrektywy, jak również pogląd o kompetencji sądu krajowego
do dokonania samodzielnej oceny zgodności mających znaleźć zastosowanie do
rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa krajowego z przepisami dyrektywy. Należy
jednak zauważyć, że podnoszona przez Komisję Europejską w sprawie C-227/07
Komisja p. Rzeczpospolitej Polskiej sprzeczność art. 28 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego z przepisami art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE (na
którym to zarzucie opiera się argumentacja Sądu Apelacyjnego) ma charakter
zakresowy. Zarzucane Rzeczpospolitej Polskiej naruszenie obowiązków
wynikających z Traktatu polegało na tym, że przepis art. 28 ust. 1 w związku z
art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego sformułowano zbyt ogólnie. W rezultacie
przepisy te przyznają Prezesowi Urzędu zbyt szeroki, w porównaniu do
przewidzianego w prawie unijnym, zakres kompetencji oraz nazbyt szeroki zakres
uznania w zakresie podejmowania decyzji o interwencji na rynku
telekomunikacyjnym skutkującej nałożeniem obowiązku połączenia sieci. Idąc
tokiem rozumowania Komisji Europejskiej wyrażonym w sprawie C-227/07 Komisja
p. Rzeczpospolitej Polskiej, ogólnikowość art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego powoduje, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie
także w tych sprawach, w których nie zostały spełnione przesłanki interwencji
krajowego organu regulacyjnego przewidziane w art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy
2002/19/WE, co z kolei należy traktować jako przejaw wadliwej implementacji
dyrektywy 2002/19/WE.
10
Należy jednak mieć na uwadze, że w postępowaniu ze skargi Komisji
Europejskiej wniesionej na podstawie art. 258 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości
może stwierdzić naruszenie przez państwo członkowskie obowiązków wynikających
z Traktatu na różne sposoby, w tym poprzez uchwalenie zbyt ogólnikowo
sformułowanego przepisu ustawowego. Tymczasem w przypadku kontroli
przestrzegania procesu wdrażania dyrektyw przez państwa członkowskie
dokonywanej przez sądy krajowe, stwierdzenie tego rodzaju sprzeczności między
przepisem ustawy a przepisem dyrektywy niekoniecznie prowadzi do
niezastosowania przepisu prawa krajowego i – jak miało to miejsce w niniejszej
sprawie – uchylenia wyroku sądu niższej instancji lub decyzji organu administracji.
W przypadku stwierdzenia sprzeczności między przepisem prawa krajowego
a przepisem dyrektywy, a w szczególności w przypadku takiego rodzaju
sprzeczności na jaką powołał się Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku, rolą sądu krajowego jest najpierw podjęcie próby prounijnej wykładni
przepisu prawa krajowego. Obowiązek prounijnej wykładni niezgodnego z prawem
unijnym przepisu sięga tak daleko, że sąd krajowy może pominąć (nie zastosować)
przepis prawa krajowego i w jego miejsce zastosować inny przepis prawa
krajowego, który będzie zgodny z dyrektywą lub którego wykładnia taką zgodność
pozwoli uzyskać (wyrok TS z 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez,
www.curia.eu, pkt 26-32).
W niniejszej sprawie prounijna wykładnia ogólnie sformułowanych przepisów
prawa krajowego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego) mogłaby polegać na wprowadzeniu do wynikającej z niego
normy dodatkowych elementów, zawartych w art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy
2002/19/WE. Wykładnia taka prowadziłaby do zawężenia kompetencji Prezesa
Urzędu do wydania decyzji o połączeniu sieci przedsiębiorców telekomunikacyjnych
nie posiadających znaczącej pozycji rynkowej, na których nie nałożono stosownych
obowiązków regulacyjnych w zakresie zapewnienia dostępu. W ten sposób art. 5
ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE uszczegółowiłby rzeczywisty zakres zastosowania
art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. W
konsekwencji rozstrzygając spór zainicjowany wniesieniem odwołania od decyzji
Prezesa Urzędu wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2
11
Prawa telekomunikacyjnego, Sąd Apelacyjny weryfikowałby kompetencję Prezesa
Urzędu do podjęcia interwencji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy
przez pryzmat przesłanek tej interwencji wynikających z prawa unijnego.
Gdyby Sąd Apelacyjny, działający jako sąd unijny, nie podzielał powyższych
zapatrywań Sądu Najwyższego w przedmiocie sposobu usunięcia ewentualnej
niezgodności art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z
art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE, wówczas powinien wystąpić ze stosownym
pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości. Pytanie takie służyłoby
rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego, czy wynikający z zasady lojalnej współpracy
oraz zasady efektywności prawa unijnego obowiązek dokonywania wykładni prawa
krajowego w sposób zgodny z prawem unijnym oznacza, że w przypadku
stwierdzenia przez sąd krajowy niezgodności między przepisami prawa krajowego
(art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) a przepisami
prawa unijnego (art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE) polegającej na tym, że
wdrażające dyrektywę przepisy prawa krajowego sformułowane są zbyt ogólnie i
mają szerszy zakres zastosowania niż dozwolony przez dyrektywę, sąd krajowy ma
obowiązek odmówić zastosowania przepisów prawa krajowego, czy też powinien
zastosować te przepisy z uwzględnieniem dodatkowych przesłanek wynikających z
przepisów dyrektywy.
Dopiero jeżeli sąd krajowy nie może zinterpretować przepisu prawa
krajowego w sposób zgodny z dyrektywą lub nie znajdzie w krajowym systemie
prawnym innego przepisu, który mógłby zastępczo stanowić podstawę prawną dla
rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z prawem unijnym, należy rozważyć
kwestię odmowy zastosowania przepisu prawa krajowego. Wówczas należy mieć
na uwadze, że zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości
sąd krajowy może odmówić zastosowania przepisu prawa krajowego z powodu
jego sprzeczności z przepisem dyrektywy tylko wówczas, gdy przepis dyrektywy
będzie bezpośrednio skuteczny (wyroki TS z 5 października 2004 r. w sprawach
połączonych od C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i in., Zb. Orz. 2004, s. I-8835,
pkt 103; z 11 października 2007 r. w sprawie C-241/06 Lämmerzahl, Zb. Orz. 2007,
s. I-8415, pkt 63; z 17 lipca 2008 r. w sprawach połączonych od C-152/07 do
C-154/07 Arcor i in., Zb. Orz. 2008, s. I-5959, pkt 40; z 24 stycznia 2012 r. w
12
sprawie C-282/10 Dominguez, www.curia.eu, pkt 33; zob. w sprawach dotyczących
unijnego prawa telekomunikacyjnego wyrok TS z 12 lipca 2012 r. w sprawach
połączonych C-55, 57 i 58/11 Vodafone Espana i in., www.curia.eu, pkt. 37).
Samo stwierdzenie sprzeczności art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego z prawem unijnym, jak i ewentualna konkluzja o
niemożności dokonania prounijnej wykładni art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego, nie wystarczają w myśl powyższych wyroków
Trybunału Sprawiedliwości do odmowy zastosowania tych przepisów Prawa
telekomunikacyjnego i uchylenia decyzji Prezesa Urzędu w części. Konieczne jest
uznanie, że art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE są bezpośrednio skuteczne.
Mając na względzie brak stanowiska Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie
bezpośredniej skuteczności tych przepisów, zasadne jest rozważenie wystąpienia z
odpowiednim pytaniem prejudycjalnym, czy art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE
są na tyle wystarczająco jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, że sąd krajowy
powinien odmówić zastosowania art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego z powodu jego sprzeczności z art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy
2002/19/WE, jakiej Sąd Apelacyjny dopatrzył się w skardze Komisji w sprawie C-
227/07 Komisja p. Rzeczpospolitej Polskiej. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że
przedsiębiorca telekomunikacyjny może powoływać się na przepisy dyrektyw celem
podważenia lub zmiany decyzji krajowego organu regulacyjnego, w tym decyzji o
połączeniu sieci, o tyle zagadnienie zakresu uprawnień, jakie wynikają dla
przedsiębiorstw telekomunikacyjnych z art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19 wywołuje
wskazane wyżej wątpliwości, których wyjaśnienie w braku możliwości
wykorzystania doktryn acte clair i acte eclaire należy do Trybunału Sprawiedliwości.
Mając powyższe na względzie, z mocy art. 39815
§ 1 k.p.c. uchylono wyrok w
zaskarżonej części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 108 § 2
k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c.