UZASADNIENIE

W pozwie z dnia 24 kwietnia 2012 r. powodowie – J. S., M. B., L. MakuIska, Z. M., H. M., B. P., M. P. (1) i K. P. wnieśli o zasądzenie na rzecz:

1. J. S. kwoty (...) zł,

2. B. P. kwoty (...) zł zł,

3. K. P. kwoty (...) zł, zł,

4. M. P. (1) kwoty (...) zł,

5. M. B. kwoty (...) zł,

6. H. M. kwoty (...) zł,

7. Z. M. kwoty(...) zł,

8. L. M. kwoty (...) zł,

z odsetkami ustawowymi od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty.

Jako podstawę żądania pełnomocnik powodów wskazał art. 417^{(

1)} § 2 kc, podnosząc, że źródło szkody stanowi decyzja Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) (...) r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe (...) z siedzibą w W., co do której decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 06 marca 2010 r. stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa.

Szkoda powodów, odpowiada wartości nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m², według stanu na dzień wydania ww. decyzji i według cen aktualnych.

Zdaniem powodów, pomiędzy decyzją Wojewody (...) z dnia (...) (...) r. we wskazanym zakresie, a szkodą, zachodzi związek przyczynowy. W ocenie powodów, poza uwłaszczeniem państwowej osoby prawnej, nie było przeszkód, by nieruchomość, za którą powodowie dochodzą odszkodowania została zwrócona spadkobiercom P. P. (1), jako niewykorzystana na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa – Wojewoda (...), zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wniósł o oddalenie powództwa.

Pełnomocnik pozwanego zarzucił brak legitymacji czynnej, wskazując że strona powodowa nie wykazała, że nieruchomość stanowiąca własność jej poprzednika prawnego, wskazana w Akcie Własności Ziemi z dnia 18 kwietnia 1974 r. jest tożsama z nieruchomością, za którą domaga się odszkodowania. Nie sposób więc określić jednoznacznie, którą konkretnie z części nieruchomości objętej uwłaszczeniem strona powodowa wskazuje, jako przedmiot żądania pozwu.

Zarzucił, że strona powodowa nie była stroną decyzji, którą wskazuje jako zdarzenie szkodzące. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że decyzja ta mogła stanowić źródło szkody wobec podmiotu, niebędącego adresatem tej decyzji.

Podniósł, że powodowie nie udowodnili szkody i jej wysokości oraz związku przyczynowego między szkodą, a orzeczeniem, którego nieważność została stwierdzona. Zdaniem pozwanego, nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy wskazanym jako źródło szkody orzeczeniem o uwłaszczeniu, a szkodą. Niezależnie od zakwalifikowania prawnego wady decyzji uwłaszczeniowej, należy uznać, że nie miała ona wpływu na sytuację prawną powódki i jej poprzedników prawnych.

W ocenie pozwanego wadliwa decyzja uwłaszczeniowa z 2004 r. nie miała wpływu na stan prawny nieruchomości, gdyż w istocie utrzymywała jedynie ustalenia decyzji nr (...) Wojewody (...), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe (...) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. (...) nieruchomości o pow. (...) m^{(

2)} oznaczonego jako działki (...) w obrębach (...) i (...).

Pełnomocnik pozwanego podniósł, że o ile powodowie powołują się na wnioski o zwrot nieruchomości, to prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości byłoby możliwe wówczas, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych, tzn. od wszystkich współwłaścicieli bądź ich następców prawnych. Tymczasem wniosek złożony przez E. P. w czerwcu 1991 r., jako że nie obejmował pozostałych spadkobierców byłego właściciela, nie spełniał powyższego kryterium. Nieskuteczne więc byłoby zakwestionowanie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody (...) z 1993 r. ze względu na pominięcie (nieskutecznego jako niepochodzącego od wszystkich uprawnionych) wniosku o zwrot części nieruchomości, nadto kierowanego do zupełnie innego podmiotu (Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami D. M.).

W dniu spełnienia przesłanki uwłaszczenia, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. brak było podstaw do uznania, że naruszone zostały prawa osób trzecich.

Pozwany podniósł, że decyzja wywłaszczająca nieruchomość ustalała także odszkodowanie za tę nieruchomość. W ocenie pozwanego, skoro za odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości (jej części) przyznane zostało odszkodowanie poprzednikom prawnym strony powodowej, to nie można twierdzić, że w ich majątku powstała szkoda, odpowiadająca wartości niezwróconej części nieruchomości.

Wobec tożsamości rozstrzygnięć decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. oraz z 2004 r., jak też skutków, jakie z mocy prawa wywoływały regulacje art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pełnomocnik pozwanego podniósł zarzut przedawnienia, gdyż żądanie odszkodowawcze zostało zgłoszone po upływie 10 lat od zaistnienia skutku w postaci uwłaszczenia powstałego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

Odnosząc się do wniosków dowodowych, pełnomocnik pozwanego w przypadku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości, wniósł o uwzględnienie przez biegłego, w ramach sporządzanej opinii, wartości zwaloryzowanego odszkodowania za wycenianą część nieruchomości, określonego w decyzji wydanej w dniu 28 lutego 1976 r. (...) (...) przez Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W..

Odnosząc się do żądania zasądzenia odsetek od dnia wniesienia pozwu, pozwany podniósł, że z uwagi na odszkodowawczy charakter roszczenia i ustalenie wysokości odszkodowania według cen z daty orzekania, odsetki od ewentualnie zasądzonej kwoty powinny być orzeczone dopiero od daty wydania wyroku.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik powodów wskazał, że zdarzeniem szkodzącym jest decyzja Wojewody z 2004 r. Z ostrożności procesowej jako decyzję szkodzącą wskazał decyzję Wojewody (...) z 2010 r. o odmowie zwrotu.

W piśmie z dnia 04 marca 2014 r. pełnomocnik powodów wskazał, że również zaniechanie funkcjonariuszy państwowych w powiadomieniu uprawnionych, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, celem umożliwienia im złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, miało charakter bezprawny i może być rozpatrywane jako źródło szkody. Jako podstawę prawną żądania pełnomocnik powodów wskazał art. 160 kpa.

Podniósł też, że możliwe jest przyjęcie wieloelementowej konstrukcji zdarzenia szkodzącego, rozpoczynającego się od bezprawnego zaniechania funkcjonariuszy publicznych, którzy nie zaoferowali uprawnionym zwrotu nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, poprzez zwłokę funkcjonariuszy publicznych w rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości, aż do wydania decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) (...)r. z naruszeniem praw osób trzecich.

Na wypadek uznania przez Sąd, że w łańcuchu normalnych następstw samo bezprawne zaniechanie funkcjonariuszy publicznych w zaoferowaniu uprawnionym zwrotu nieruchomości przed 5 grudnia 1990 r. (bądź też zaniechanie w niezwłocznym rozpoznaniu złożonego w 1991 r. wniosku o zwrot nieruchomości) może być uznane za samoistne źródło szkody, pełnomocnik powodów wskazał, że uzasadniałoby to odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanego na podstawie art. 417 § 1 kodeksu cywilnego w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r. i z pominięciem wykładni tego przepisu ustalonej po wejściu w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r.

Gdyby Sąd uznał, że źródłem szkody jest nie decyzja Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) (...)., a bezprawne zaniechanie funkcjonariuszy publicznych, polegające na zaniechaniu podjęcia działań zmierzających do dokonania na rzecz uprawnionych zwrotu nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, i trwające co najmniej od daty oddania nieruchomości w zarząd Przedsiębiorstwu Państwowemu (...) do 5 grudnia 1990 r., zarzut przedawnienia roszczenia rozpatrywanego na gruncie art. 442 kodeksu cywilnego (przed wprowadzeniem art. 442^{(

1)} kodeksu cywilnego) nie znalazłby podstaw. Powództwo zostało złożone przed upływem 3 lat od daty, w której stała się ostateczna decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia 28 października 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Zdaniem powodów, uznać można, że w dacie, w której decyzja ta stała się ostateczna, powodowie powzięli wiadomość o definitywności szkody oraz podmiocie odpowiedzialnym za jej naprawienie. Jednocześnie wniosek E. P. z 1991 r., a następnie wnioski E. P., G. P. oraz J. M. (1) z 1997 r., jako czynności powzięte bezpośrednio celem dochodzenia zwrotu nieruchomości, należałoby uznać za przerywające dziesięcioletni bieg terminu przedawnienia.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Aktem Własności Ziemi Nr (...) z dnia 18 kwietnia 1974 r. Komisja ds. uwłaszczenia stwierdziła, iż P. P. (1) stał się z mocy prawa właścicielem działki nr (...) z obrębu (...) powierzchni(...) ha oraz działki nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) ha, położonych w (...) na os. (...) w dzielnicy M. (akt własności ziemi k. 12 – 13).

Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów (...) Dzielnicowego W. – W. z dnia 28 lutego 1976 r. znak (...) (...) część nieruchomości P. P. (1) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Przedsiębiorstwa (...), oraz pod budowę wytwórni mas bitumicznych.

Pismem z dnia 3 czerwca 1991 r., jeden ze spadkobierców P. P. (1) – E. P. wystąpił o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek ten nie został rozpatrzony, więc E. P., G. P. oraz J. M. (1) złożyli w dniu 5 grudnia 1997 r. ponowny wniosek (wnioski k. 13 – 14).

Decyzją z dnia (...) r. Wojewoda (...) przekazał nieodpłatnie na własność grunty o pow. (...) m^{(
2)} stanowiące działkę nr (...) z obrębu (...) i działkę nr (...) na rzecz D. Gminy M. (decyzja k. 167 – 168).

Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe (...) w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. (...) (dawniej (...)) o pow. (...)m^{(

2)}, oznaczonego jako działki nr (...) w obrębach (...) i (...) (decyzja k. 173 – 175).

Na wniosek następcy prawnego tego przedsiębiorstwa – (...) SA w W., które wystąpiły o zmianę decyzji z 1993 r., decyzją nr (...) z dnia (...) (...)r. sygn. (...) (...)4 Wojewoda (...) uchylił decyzję nr (...) z dnia (...) r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe (...) z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest podmiot (...) S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – działek ewidencyjnych (...) z obrębu (...) i (...) z obrębu (...) na okres do dnia 5 grudnia 2089 r. (decyzja k. 169 – 172).

Działki ewidencyjne (...) z obrębu (...) i (...) z obrębu (...) wskazane decyzji nr (...) z dnia (...) (...) r. są tożsame z działkami (...) z obrębów (...) i (...) – wskazanymi w decyzji nr (...) z dnia (...) r. Zmiana numeracji działek nastąpiła w wyniku odnowienia ewidencji gruntów (...) W.. Z podziału działki (...) powstała aktualnie istniejąca działka (...).

Dawna działka nr (...) z obrębu (...) powstała w wyniku podziału dawnej działki nr (...) z obrębu (...). Dawna działka nr (...) z obrębu (...) powstała w wyniku scalenia dawnych działek ewidencyjnych nr (...) z obrębu (...).

Dawne działki nr (...) z obrębu (...) powstały z podziału dawnej działki nr (...). Dawna działka nr (...) z obrębu (...) powstała w wyniku scalenia m.in. części dawnej działki nr (...) z obrębu (...) (informacja Biura Geodezji i (...) Urzędu (...) W. k. 227).

Nieruchomość, stanowiąca część dawnej działki nr (...), która nie została zwrócona powodom, ma powierzchnię (...) m². Ta nieruchomość stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) (opinia biegłego M. P. (2) k. 293 – 296, opinia uzupełniająca k. 330 – 333 ).

Części nieruchomości, co do których Wojewoda wydał decyzje o nabyciu z mocy prawa, dotyczył wniosek spadkobierców P. P. (1) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej niewykorzystanie na cel wywłaszczenia.

Części wywłaszczonej nieruchomości zostały spadkobiercom zwrócone odrębnymi decyzjami – poza częścią dawnej działki nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m^{(

2)}, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...). Zwrotowi podlegała działka nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m^{(

2)}, stanowiąca część dawnej działki nr (...) z obrębu (...). W związku ze zwrotem nieruchomości, powodowie zobowiązani byli do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (decyzja z dnia 14 stycznia 2010 r., k. 228 – 234, decyzja z dnia 20 stycznia 2009 r. k. 234 – 238, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. k. 244 – 253). Na rzecz powodów zwrócono także działkę nr (...) o powierzchni (...) m^{(

2)} (decyzja z dnia 09 grudnia 1999 r., k. 239 – 244).

W dniu (...) (...) r. aktem notarialnym Rep. (...) spółka (...) S.A. w W. sprzedała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) z obrębu (...) na rzecz (...) (Polska) spółki z o.o. w W..

(...) spółka z o.o. w W. aktem notarialnym z dnia 5 grudnia 2006 r. zbyła prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) (po podziale odpowiadającej działkom (...)) na rzecz (...) spółki z o.o. W., która pozostaje użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości (odpis z księgi wieczystej (...) k. 48 – 56).

Wnioskiem z dna 18 lutego 2009 r. spadkobiercy P. P. (1) J. S., M. B. oraz A. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) r. oraz Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) maja 200 (...) r.

Decyzją z dnia 26 marca 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) maja 200 (...) została wydana z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do części dawnej działki nr (...) z obrębu (...), położonej w granicach działek nr (...), aktualnie odpowiadającej częściom działek nr (...), przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z uwagi na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego. Organ administracyjny wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 28 lutego 1976r. został złożony jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody (...) Nr (...) z dnia 30 grudnia 1993r. i wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) (...) r., były zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie o zwrot nieruchomości. Organ wojewódzki przed wydaniem decyzji z dnia (...) (...)r. miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości, będącej przedmiotem uwłaszczenia, istnieją roszczenia osób trzecich, stanowiące negatywną przesłankę do uwłaszczenia. Wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez organ wojewódzki. Postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Wobec tego, decyzja uwłaszczeniowa Nr (...) z dnia (...) (...) r., w zakresie działki nr (...) z obrębu (...) w części odnoszącej się do dawnej działki nr (...), aktualnie odpowiadającej częściom działek nr (...), rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych wskutek oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, organ uznał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji (decyzja k. 79 – 84).

Decyzją z dnia 26 maja 2010 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) r., wskazując, iż w świetle przepisów procedury administracyjnej nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem tej decyzji, skoro została ona uprzednio uchylona decyzją Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) (...) (decyzja k. 71 – 73).

Starosta (...) decyzją z dnia (...) r. odmówił spadkobiercom P. P. (1) zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. (...), stanowiącej część działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m^{(

2)}, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr (...), stanowiącej część dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...). Podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt, że część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr (...) w obrębie (...) o powierzchni (...) m^{(

2)}, oddana została w użytkowanie wieczyste, które następnie sprzedano kolejnemu podmiotowi (decyzja k. 74 – 78).

Spadek po P. P. (1), zmarłym w dniu (...) r., nabyli J. P., G. P., J. M. (1) oraz E. P. po (...) każdy z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. – M. z dnia 20 lutego 1990 r. w sprawie I Ns 43/90 – k. 66).

Spadek po J. P., zmarłym w dniu (...) r. nabyli G. P., J. M. (1) oraz E. P. po (...) każdy z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia 28 maja 1999 r. w sprawie I Ns 877/99 – k. 57).

Spadek po G. P., zmarłej w dniu (...) r. nabyła J. S. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla (...) P. z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie I Ns 1292/06 – k. 69).

Spadek po J. M. (1), zmarłej w dniu (...) r. nabyli M. B., H. M., J. M. (2) oraz Z. M. po (...) każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 19 maja 2008 r. w sprawie I Ns 898/08 – k. 63).

Spadek po J. M. (2), zmarłym w dniu (...) r., nabyli L. M. w (...), M. B. w(...), H. M. w (...) i Z. M. w (...)(postanowienie k. 59).

Spadek po E. P., zmarłym w dniu (...) r. nabył A. P. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla (...) M. z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie II Ns 1950/07 – k. 61).

Spadek po A. P., zmarłym w dniu 1 lutego 2010 r., nabyli B. P., K. P. oraz M. P. (1) po (...) każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. M. z dnia (...) maja 2010 r. w sprawie II Ns 220/10 – k. 70).

Wartość nieruchomości o pow. (...) m^{(

2)} według stanu na dzień 07 (...) r. i cen aktualnych wynosi (...) zł. Zwaloryzowana wartość odszkodowania za część działki (...) o pow. (...) m^{(

2)} wynosi (...) zł. Różnica między tymi kwotami to (...) zł (opinia biegłego J. B. k. 379 – 410, opinia uzupełniająca k. 448 – 458, ustne wyjaśnienie opinii k. 487 – 489).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie powołanych dowodów w postaci dokumentów i opinii biegłych.

Prawdziwość i wiarygodność dokumentów nie budzi wątpliwości, nie były też kwestionowane przez strony.

Na podstawie opinii biegłego M. P. (2) ustalona została powierzchnia nieruchomości, stanowiąca część nieruchomości należącej do poprzednika prawnego powodów, która nie została powodom zwrócona.

Z kolei na podstawie opinii biegłego J. B. ustalona została wartość tej nieruchomości. Opinia ta, w ocenie Sądu, mogła stać się podstawą ustalenia wysokości doznanej szkody. Biegły wyjaśnił metodologię zastosowaną przy sporządzeniu opinii, wskazał na materiały źródłowe.

Jak wyjaśnił biegły, w dniu (...) (...) r. na terenie nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej dacie teren ten objęty był Uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) W. z dnia 09 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego (...) W. z określeniem ustaleń wiążących gminy (...) przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania, które to ustalenia zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. z 2002 r. nr 41 poz. 361), pełniły funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...) W.. Działka nr (...) położona była w strefie (...), dla której ustalało się rozwój funkcji usługowych z zakresu obsługi technicznej miasta, administracji i biznesu, finansów, wystawiennictwa, handlu hurtowego, rzemiosła, składów i magazynów.

Sąd zważył, co następuje:

Powództwo podlegało uwzględnieniu niemal w całości.

Powodowie dochodzili w procesie odszkodowania, wskazując pierwotnie jako źródło szkody (zdarzenie szkodzące) decyzję Wojewody (...) z dnia 07 (...) r. nr (...). Jako podstawę prawną żądania pełnomocnik powodów ostatecznie wskazał w tym zakresie przepis art. 160 kpa.

Kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej organów administracji państwowej za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną reguluje w obecnie obowiązującym stanie prawnym art. 417¹ § 2 kc, który wszedł w życie z dniem 1 września 2004 roku w następstwie uchwalenia ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, póz. 1692).

Jednocześnie jednak, zgodnie z art. 5 przywołanej ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 roku, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy kodeks cywilny oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wątpliwości dotyczące interpretacji art. 5 powołanej ustawy ostatecznie zostały rozstrzygnięte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 roku, sygn. akt: III CZP 112/10. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa oraz – jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP – odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 kpa nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby utrata nastąpiła po dniu wejścia w życie Konstytucji.

W tym stanie prawnym podstawą roszczenia zgłoszonego przez powodów w niniejszej sprawie był art. 160 kpa w takim rozumieniu, jaki został zinterpretowany w powołanej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 roku. Wadliwa decyzja administracyjna została bowiem wydana przed dniem 01 września 2004 r., decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury , stwierdzająca wydanie decyzji z dnia 01 września 2004 r. z naruszeniem prawa – w dniu 26 maja 2010 r.

W ocenie Sądu uzasadnione jest łączenie szkody ze wskazaną decyzją z 01 września 2004 r.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) uchylała decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...), którą pierwotnie Przedsiębiorstwo Państwowe (...) nabyło prawo użytkowania wieczystego. Istotnie, decyzja z 2004 r. utrzymywała skutki, jakie określone zostały w decyzji z 1993 r., tj. skutek w postaci uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego. Jednak wobec uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) r., bezprzedmiotowe stało orzekanie o stwierdzeniu jej nieważności czy wydania z naruszeniem prawa. Postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. W tej sytuacji powodom nie przysługiwał żaden środek zmierzający do zakwestionowania decyzji z 1993 r. Jednocześnie uchylenie decyzji z 1993 r. decyzją z roku 2004 i orzeczenie w przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego tą ostatnią decyzją, powodowało, że w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nr (...).

Nietrafnie strona pozwana wskazuje, iż wniosek E. P. o zwrot Nieruchomości złożony w czerwcu 1991 r. był nieskuteczny jako niepochodzący od wszystkich spadkobierców. Wniosek taki powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze na tle tego przepisu wskazuje się, że zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 kpa, interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak przykładowo NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Zatem nawet w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania, i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 (tak A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 28, Lex 2013).

Po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości przez jednego z uprawnionych, organ administracyjny powinien ustalić pozostałych uprawnionych i orzec w przedmiocie wniosku.

Nie ma znaczenia także fakt, że E. P. swój wniosek z czerwca 1991 r. skierował do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami D. M., a nie Wojewody (...), jako organu właściwego. Skutki skierowania wniosku do organu niewłaściwego określa art. 65 § 1 kpa, zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Jednocześnie podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 kpa).

W dacie wydania obu decyzji Wojewody obowiązywały przepisy zakazujące stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną lub jej następcę prawnego nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntu, w sytuacji gdy do tego gruntu spadkobiercy byłego właściciela, którego nieruchomość została wywłaszczona, zgłosili roszczenia, jeżeli złożony przez te osoby wniosek o zwrot nieruchomości nie został rozpoznany.

Zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Wojewodę (...) decyzji nr (...) z dnia (...) maja 2004 r., wydanie decyzji w przedmiocie nabycia przez państwowe osoby prawne, które posiadały nieruchomości w zarządzie na dzień 5 grudnia 1990 r., nie może naruszać praw osób trzecich. Przepis ten odpowiada regulacji, jaka w dacie wydania przez Wojewodę (...) decyzji nr (...) z dnia (...) r. obowiązywała zgodnie z art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie naruszenie powołanych przepisów jest oczywiste. Wobec uznania, że doszło do skutecznego wszczęcia przez spadkobierców P. P. (1) postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obowiązkiem organu było uwzględnienie tej okoliczności. Klauzula „nie narusza praw osób trzecich” zawarta w art. 200 ust. 4 u.g.n. oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą istniały przesłanki zwrotu nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona. Wniesienie podania o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot (tak NSA w wyroku z dnia 09 maja 2013 r., I OSK 2266/11, niepublikowany, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 04 marca 2013 r., I SA/Wa 1356/12, niepublikowany, w wyroku z dnia 19 października 2010 r., I OSK 19/10, niepublikowany).

Istotna dla rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest okoliczność czy w dacie 05 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu, tj. czy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Zatem złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu. Wobec tego wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po 5 grudnia 1990 r. nie uniemożliwia realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych materialnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prawo do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie jest ograniczone w czasie.

Nie ulega wątpliwości, że jeżeli przed datą 05 grudnia 1990 r. został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a najpóźniej w tym dniu nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, nie powinna ona podlegać uwłaszczeniu.

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r. (III ARN 65/95, OSNP z 1996, nr 16, poz. 219) wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Powodowie wniosek o zwrot nieruchomości złożyli po 5 grudnia 1990 r., nie zmienia to jednak ich sytuacji prawnej, ponieważ prawa właściciela wywłaszczonej nieruchomości powinny być zgłoszone do dnia wydania decyzji o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej.

Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez nabycie praw do gruntu z mocy samego prawa – wyrażone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – należy odnieść przede wszystkim do samej okoliczności powstania skutku nabycia praw z mocy samego prawa. Nabycie tych praw nastąpiło bowiem niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą to nabycie. Jakkolwiek więc w dniu 5 grudnia 1990 r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli samego ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie art. 2 nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany art. 2 ustawy i dlatego stan ten nie zaistniał tylko wtedy, gdyby konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia.

W postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa, nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać jakiekolwiek prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., wojewoda zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji w trybie art. 2 ust. 3 ustawy, jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ustawy. Takim odrębnym postępowaniem jest także postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie przepisów wywłaszczeniowych, jako zbędnej na cel wywłaszczenia lub nabycia. Rozstrzyganie zaś sprawy zwrotu nieruchomości w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykluczało dopuszczalność dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie przez wojewodę w postępowaniu o wydanie decyzji uwłaszczeniowej (tak NSA w Wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., I OSK 1429/09).

Szczegółową analizę zależności między postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowaniem uwłaszczeniowym przeprowadził Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 2000 r. w sprawie III ZP 14/99 (OSNP z 2000, nr 8, poz. 294). Sąd wskazał, że istotną cechą konstrukcyjną, przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, tzw. uwłaszczenia państwowych osób prawnych jest to, że przewidziane w tym przepisie przekształcenie prawa zarządu gruntów przysługującego tym osobom prawnym w dniu 5 grudnia 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego oraz nabycie na własność położonych na tych gruntach budynków, lokali i innych urządzeń następowało z mocy prawa, zaś stwierdzenie nabycia tych praw – w drodze decyzji wojewody. Konwersja prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów (prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń) dokonywała się zatem z mocy prawa, jednakże pod warunkiem, że państwowa osoba prawna posiadała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa (gminy). Dla oceny, czy warunek ten został spełniony, rozstrzygający jest zatem stan prawny i faktyczny gruntów istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., nie zaś stan rzeczy istniejący w dniu wydawania decyzji potwierdzającej nabycie tych praw. Stwierdzenie prawa państwowej osoby prawnej do zarządu jest czynnością procesową podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do potwierdzenia nabycia przez te osoby użytkowania wieczystego gruntów będących w ich zarządzie oraz własności znajdujących się na tych gruntach budynków, lokali i innych urządzeń. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości teza o deklaratoryjnym charakterze decyzji wojewody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej, przynajmniej w zakresie, w jakim stwierdza nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń).

Ocena, czy przekształcenie narusza prawa osób trzecich powinna uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń). Organ administracji publicznej (wojewoda), który stwierdza w drodze decyzji nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego (własności) nie może bowiem ograniczyć się do zbadania jedynie materialnoprawnych przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej, lecz powinien także rozważyć, czy nabycie tych praw przez państwową jednostkę organizacyjną nie naruszało prawa osób trzecich do gruntu (budynku, lokalu, urządzenia). Zasadność żądania byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej do zwrotu nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, jest przy tym przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanek „uwłaszczenia” państwowych osób prawnych miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., natomiast w odniesieniu do ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej rozstrzyga stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w dacie złożenia wniosku o zwrot. Prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych stanowić może prawną przeszkodę w korzystaniu przez byłych właścicieli z ich ustawowych uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ustanawiały żadnych terminów do złożenia takich wniosków, a zatem skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 69 ust. 1 tej ustawy nie mogło podlegać żadnym ograniczeniom w czasie.

Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98 (ONSA 1999 Nr 3 poz. 75), w której stwierdzono, że: "Złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinny zatem istnieć w dniu 5 grudnia 1990 r. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Należy tu odróżnić dwie sytuacje – gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego, oraz gdy wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został złożony po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. W pierwszej sytuacji organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich; (tak wyrok NSA z dnia 30 maja 1994 r., SA/Gd 17/94, Monitor Prawniczy 1995 Nr 6 poz. 175). W drugiej sytuacji organ administracji publicznej jest obowiązany wszcząć i prowadzić postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jednakże nie może orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która stała się dla państwowej osoby prawnej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego nawet wtedy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przed dniem 5 grudnia 1990 r., bowiem nieruchomość ta nie jest we władaniu Skarbu Państwa (gminy). Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93), w szczególności zaś wtedy, gdy na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93).

Sąd podziela powołane stanowisko orzecznictwa. W rezultacie należy przyjąć, że powodowie wykazali związek przyczynowy między wadliwą decyzją, co do której stwierdzono nieważność a szkodą. Przyjąć bowiem należy, że w sytuacji gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w następstwie rozpoznania wniosku spadkobierców P. P. (1) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek ten zostałby uwzględniony. Zatem w hipotetycznym, normalnym przebiegu zdarzeń, możliwy byłby zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców P. P. (1) – gdyby nie ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa Państwowego (...) (a następnie zbycie nieruchomości na rzecz kolejnego podmiotu). Szkoda powodów wynikła z tego, że mimo pozostawania w toku postępowania o zwrot nieruchomości, Wojewoda nie powstrzymał się od wydania decyzji uwłaszczeniowej i nie zawiesił postępowania uwłaszczeniowego do czasu zakończenia postępowania o zwrot i wydał decyzję uwłaszczeniową.

Strona pozwana wskazywała, że pierwotna treść art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawierała regulacji pozwalających na żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a dopiero w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 19, poz. 464) dodano ust. 4 do art. 74. Przepis ten stanowił, że przepis ust. 1 o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych przepisów wśród których nie ujęto ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem pozwanego, w dniu 5 grudnia 1990 r. – w dacie wejścia w życie ustawy 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz o wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) jak też w czasie wydawania w 1993 r. decyzji uwłaszczeniowej, brak było regulacji nakazujących organom podejmowanie decyzji odnośnie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Regulacja art. 69 uggiwn nie odnosiła się – zdaniem pozwanego – do wywłaszczenia na podstawie ustawy z 1958 r.

W ocenie Sądu argument ten nie mógł skutkować oddaleniem powództwa. Pamiętać bowiem należy, że Sąd związany jest decyzją administracyjną – tzw. decyzją nadzorcza wydaną przez Ministra Infrastruktury z 2010 r., w której organ ten stwierdził, że naruszeniem prawa po stronie Wojewody (...), wydającego decyzję uwłaszczeniową w roku 2004 było nieuwzględnienie praw osób trzecich (następców prawnych P. P. (1)) w sytuacji wszczętego przez te osoby postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Badanie przez sąd cywilny istnienia związku przyczynowego między wadliwą decyzją a szkodą nie może sięgać tak daleko, by sąd mógł przewidywać wynik postępowania administracyjnego – w tym wypadku wynik postępowania o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w powoływanym przez pozwanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 06 lipca 2011 r., że stwierdzenie przez uprawniony organ administracyjny niezgodności decyzji administracyjnej z prawem wiąże sąd w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 kpa, ale nie przesądza jeszcze o istnieniu pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności wynikających z kc, w tym także o wystąpieniu normalnego związku przyczynowego. O adekwatności przyczynowo – skutkowej następstw przesądza normalny przebieg zdarzeń, weryfikowany przez sąd jego wiedzą o tych zdarzeniach w chwili orzekania oraz zobiektywizowane kryteria wynikające z doświadczenia życiowego i zdobyczy nauki, ale także poczucie prawne sędziego (I CSK 512/09). Oznacza to, że badanie powiązania przyczynowo – skutkowego należy oprzeć na wnioskowaniu czy uszczerbek majątkowy doznany przez powodów, wystąpiłby także w sytuacji gdyby organ administracyjny uwzględnił fakt wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy w takim wypadku założyć, że decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego by nie zapadła, ponieważ wojewoda powinien w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe. Brak jednak podstaw do tego by sąd cywilny antycypował wynik postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd orzekający podziela w tym zakresie to stanowisko orzecznictwa, które przyjmuje zasadę niedopuszczalności antycypowania treści niewadliwej decyzji administracyjnej. Na gruncie roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) Sąd Najwyższy uznał, że z zasady związana decyzją nadzorczą wynika również to, że sąd powszechny nie jest władny badać zasadności odmowy przyznania prawa własności czasowej. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji dekretowej lub jej wydania z naruszeniem prawa oznacza, że organ nadzorczy uwzględnił przepisy tej ustawy w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., I CSK 202/11, w wyroku z dnia 04 marca 2010 r., I CSK 380/09).

Odnotować w tym miejscu należy też stanowisko odmienne, w myśl którego każdorazowo, dla stwierdzenia istnienia przesłanki normalnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą, konieczne jest dokonanie przez sąd, w oparciu o art. 361 § 1 kc, oceny czy szkoda nastąpiłaby także wtedy gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02). Sąd powszechny, w myśl tego poglądu, uprawniony jest do badania w ramach związku przyczynowego także ogniw pośrednich, w tym podstaw prawnych decyzji administracyjnych Związanie sądu obejmujące wskazanie przyczyn nieważności (odpowiednio: naruszenia prawa), mieszczące się w ramach dyskrecjonalnych uprawnień organu administracyjnego, przesądzonych decyzją nadzorczą nie wyklucza samodzielnego badania ich charakteru i znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej, podobnie jak przeprowadzenia antycypującej oceny, czy szkoda wystąpiłaby gdyby zapadła decyzja była zgodna z prawem (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., I CSK 512/09, wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 2014 r., III CSK 152/13).

Okoliczność ta, określana jako legalne alternatywne zachowanie sprawcy, stanowi szczególny rodzaj przyczyny rezerwowej szkody i występuje wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób dostatecznie pewny, że w wypadku niedopuszczenia się naruszeń ważących na braku legalności (w znaczeniu: zgodności z prawem) pierwotnej decyzji zostałaby wydana inna na tej samej podstawie prawnej, w tym samym terminie i o tej samej treści (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2010 r., I CSK 380/09, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2013 r., I CSK 404/11). Podkreśla się jednak że każdorazowo zachodzi potrzeba weryfikacji, przy ocenie legalnego alternatywnego zachowania sprawcy, jego wcześniejszych działań (zaniechań) skutkujących wydaniem decyzji wadliwej. W szczególności uznaje się że nie może się on odwołać do tej przyczyny wyłączającej odpowiedzialność odszkodowawczą, jeżeli dopuścił się naruszeń norm zapobiegających wyrządzeniu szkody, które miały charakter gwarancyjny dla poszkodowanego (tak Sad Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2014 r., III CSK 152/13).

W rezultacie, zdaniem Sądu, nawet przyjmując założenie, że należałoby w niniejszym postępowaniu badać wynik postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a antycypując wynik tego postępowania, stwierdzić, że powodowie nie otrzymaliby zwrotu nieruchomości – okoliczność taka nie mogłaby skutkować oddaleniem powództwa. Uwzględnić bowiem należało naruszenie przepisów przez organ administracyjnym polegające na wieloletnim pozostawieniu bez rozpoznania wniosku powodów o zwrot nieruchomości.

W końcu też, co należy podkreślić, nie sposób przyjąć hipotetycznego przebiegu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, zakończonego odmowną decyzją w zakresie nieruchomości objętej pozwem, w sytuacji gdy ten sam wniosek skutkował zwrotem na rzecz powodów nieruchomości w innych jej fragmentach. Brak podstaw do uznania, że jedynie w zakresie tej części nieruchomości, do której ograniczone zostało roszczenie sformułowane w niniejszym procesie, zapadłoby odmienne orzeczenie organu administracji.

Przeciwko uwzględnieniu powództwa, zdaniem strony pozwanej, przemawiać też miał argument, że spełnione zostały przesłanki art. 229 ugn. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (tj. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powołując orzecznictwo, pozwany wskazywał, że przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym i odnosi się on do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości.

W ocenie Sądu, nawet przyjęcie że powodom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości (rozumiany jako zwrot w naturze), nie wyłącza żądania odszkodowania. Ponadto, na co zasadnie wskazywał pełnomocnik powodów, z art. 229 wynika, że roszczenie o zwrot jest wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Warunkiem wyłączenia roszczenia jest zatem ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Pozwany nie wykazał, że warunek ten został spełniony, tj. że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało wpisane na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego (...), czy też jego następcy prawnego do księgi wieczystej przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami

Dodatkowo, wskazać trzeba, że sformułowanie ustawy w art. 229 ugn, iż roszczenie nie przysługuje, nie oznacza że roszczenie to wygasa. Ta regulacja o charakterze intertemporalnym ma na celu ochronę osób trzecich, do których jednak nie można zaliczać podmiotów, na których ciąży obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W przypadku, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób, nie jest dopuszczalne konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Roszczenie takie przysługuje, gdy okoliczności wskazane w treści tego przepisu nie są już aktualne w określonym stanie faktycznym i prawnym indywidualnej sprawy, tzn. nieruchomość pozostaje we władaniu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Kr 63/13). Jeżeli zatem roszczenie nie wygasa, a nie może być zrealizowane przez zwrot w naturze, uprawnionemu przysługuje roszczenie odszkodowawcze.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut pozwanego, że powodowie nie byli stroną decyzji, którą wskazywali jako zdarzenie szkodzące, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja ta mogła stanowić źródło szkody wobec podmiotu, niebędącego adresatem tej decyzji. Kwestia ta została już w orzecznictwie oceniona. Uznaje się zatem, że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 kpa są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 kpa. Pojęcie „strona” użyte w art. 160 § 1 kpa należy bowiem oceniać przez pryzmat posiadania interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa powoduje, że tracą na znaczeniu m.in. ustalenia organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem (tak przykładowo Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 08 listopada 2012 r., I CSK 168/12, Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., I ACa 527/12)

Za chybiony należy też uznać zarzut przedawnienia roszczenia. Przyjęcie za podstawę żądania przepisu art. 160 kpa, tj. uznanie że powodom przysługuje odszkodowanie za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, oznacza że przedawnienie takiego roszczenia regulowane jest przepisem art. 160 § 6 kpa. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca wydanie przez Wojewodę (...) z naruszeniem prawa decyzji z 2004 r., została wydana w dniu 26 marca 2010 r. a pozew złożono w dniu 24 kwietnia 2012 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia.

Wysokość odszkodowania należnego powodom Sąd ustalił na podstawie opinii biegłego. Opinię tę należało ocenić jako rzetelną i dającą odpowiedź na zadane pytanie. Zastrzeżenia strony pozwanej do opinii nie zmieniają tej oceny.

W zakresie doboru nieruchomości porównawczych biegły wyjaśnił, że przyjęte do próbki reprezentatywnej transakcje sprzedaży dotyczyły gruntów inwestycyjnych. Uwzględnione nieruchomości posiadają cechy mieszczące się w opisie cech przyjętych w procesie szacowania przedmiotu wyceny. Oceniając możliwości inwestycyjne nieruchomości szacowanej biegły brał pod uwagę jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu 05 grudnia 1990 r. jak i zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazywane przez stronę pozwaną różnice w możliwościach inwestycyjnych nieruchomości, zostały w opinii biegłego skorygowane przy uwzględnieniu cech rynkowych z listy cech opisanych w tabeli „Możliwości inwestycyjne, intensywność zabudowy, uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, uwarunkowania prawne (w tym konserwatorskie, ograniczenia i wymagania szczególne), odległość i podwiązanie do infrastruktury miejskiej, możliwości realizowania programu parkowania, sposób użytkowania” . Biegły przyjął odpowiednią ocenę i współczynnik korekcyjny dla danej cechy. Podobnie różnice wielkości powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań zostały skorygowane cechą rynkowa z listy cech opisanych w tabeli „Walory gruntu, kształt działki i relacje wymiarów, ukształtowanie terenu, zieleń”. Wartości współczynników korygujących poszczególnych cech cenotwórczych zostały określone na podstawie charakterystyki wycenianej nieruchomości i wykorzystane do oszacowania jednostkowej wartości rynkowej gruntu.

Uwzględniając jeden z zarzutów pozwanego, dotyczący przyjęcia do zbioru próbki reprezentatywnej nieruchomości położonej przy ul. (...), nabytej w drodze przetargu, biegły w opinii uzupełniającej wyłączył tę transakcję ze zbioru transakcji porównawczych przyjętych dla potrzeb szacowania.

Oczywiste jest, że nieruchomości porównawcze zawsze będą się w jakimś stopniu różnić od nieruchomości wycenianej. Te różnice są jednak niwelowane przez uwzględnione w opinii korekty. Wyjaśnienie biegłego w tym zakresie jest przekonujące.

Strona pozwana podnosiła, że ewentualne odszkodowanie na rzecz powodów powinno zostać zwaloryzowane wobec uzyskania przez poprzednika prawnego powodów odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Powodowie, wskazując że nie mają wiedzy by P. P. (1) faktycznie takie odszkodowanie uzyskał, nie kwestionowali potrzeby waloryzacji.

W ocenie Sądu, za uzasadnioną należało przyjąć metodę waloryzacji odszkodowania wskazaną przez biegłego. Kwota odszkodowania została wypłacona w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Niniejsze postępowanie wynikło zaś z faktu, że w sposób sprzeczny z prawem organy administracji nie rozpoznały wniosku następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Przyjąć należy, że rozpoznanie tego wniosku skutkowałoby zwrotem nieruchomości, za zwrotem przez powodów zwaloryzowanego odszkodowania, przy czym metoda waloryzacji w takim przypadku określona została w przepisie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez odniesienie do wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku (...) „(...)

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy odszkodowanie przyznane w procesie w trybie art. 160 kpa, ma niejako „zastąpić” wartość majątkową, jaką powodowie otrzymaliby w wyniku prawidłowego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, to wskazana w takim wypadku metoda waloryzacji jest również najbardziej adekwatną metodą waloryzacji kwoty odszkodowania przyznawanej w drodze procesu cywilnego.

Z tych względów, wobec uznania metody waloryzacji przyjętej przez biegłego, za uzasadnioną, oddaleniu podlegał wniosek strony pozwanej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego przy uwzględnieniu innej metody waloryzacji.

Wartość nieruchomości biegły ustalił na kwotę (...) zł, a po odjęciu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ((...) zł) szkoda powodów wyraża się kwotą (...) zł.

Uwzględniając udziały wynikające z dziedziczenia przez powodów po P. P. (1), należało ustalić, że roszczenie J. S. wyraża się kwotą (...) (udział (...)), roszczenie M. B., H. M. i Z. M. – kwotami po (...) zł (udziały po (...)/72), roszczenie B. P., K. P. i M. P. (1) kwotami po (...) zł (udziały po (...)) i roszczenie L. M. – kwotą (...) zł (udział (...)). W pozostałym zakresie powództwo zostało oddalone w punkcie II. wyroku.

Wobec uznania za podstawę żądania odszkodowania przez powodów wydania decyzji z naruszeniem prawa, zbędna stała się ocena wskazywanej alternatywnie jako podstawa żądania bezprawnego zaniechania funkcjonariuszy państwowych.

Od zasądzonej kwoty Sąd zasądził również odsetki ustawowe na podstawie art. 481 § 1 kc. Zgodnie z treścią tego przepisu odsetki przysługują, jeśli dłużnik opóźnia się w spełnieniu świadczenia. Zgodnie z art. 363 kc jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili. Ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie cen z daty wyroku przemawia za zasądzeniem odsetek od tej daty, ponieważ ostatecznie w tym dniu kształtuje się wysokość odszkodowania (tak Sąd Najwyższy przykładowo w wyroku z dnia 12 października 2011 r, II CSK 82/11, niepublikowany, z dnia 07 lipca 2011 r. II CSK 635/10, z dnia 14 marca 2014 r., III CSK 152/13, niepublikowany). Ponieważ szkodę ustala się według wartości na datę orzekania o odszkodowaniu, wierzyciel nie ponosi negatywnych skutków spadku wartości pieniądza w okresie od wymagalności zobowiązania do orzekania o obowiązku zapłaty przez dłużnika. Zapewnia to zatem pełną kompensatę i odsetki należą się od daty wyrokowania (por. m.in. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1994 r., III CZP 184/93, OSNCP 1994 nr 7-8, poz. 155, z dnia 6 września 1994 r., III CZP 105/94, OSNCP 1995, Nr 2, poz. 26).Stanowisko to Sąd orzekający podziela. Wobec tego żądanie odsetek za okres od dani wniesienia powództwa do nie wyrokowania podlegało oddaleniu, o czym również orzeczono w punkcie II. wyroku.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 100 kpc, zgodnie
z którym w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań koszty będą wzajemnie zniesione lub stosunkowo rozdzielone. Sąd może jednak włożyć
na jedną ze stron obowiązek zwrotu wszystkich kosztów, jeżeli jej przeciwnik uległ tylko co do nieznacznej części swego żądania albo gdy określenie należnej mu sumy zależało od wzajemnego obrachunku lub oceny sądu.

Dokonując porównania wysokości roszczeń, jakich powodowie dochodzili
w niniejszej sprawie, z wysokością zasądzonego na ich rzecz odszkodowania, należy stwierdzić, że powodowie wygrali proces w (...) %, pozwany zaś
w (...) %. W takim też udziale Sąd, na podstawie art. 100 kpc, obciążył strony proporcjonalnie kosztami procesu (w odniesieniu do powodów odpowiednio do ich udziałów), szczegółowe wyliczenie tych kosztów pozostawiając referendarzowi sądowemu na podstawie art. 108 § 1 kpc.

Z tych względów, na podstawie powołanych przepisów, Sąd orzekł jak w wyroku.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE