Sygn. akt III AUa 477/19

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 listopada 2019 r.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Przewodniczący:

SSA Grażyna Czyżak

Sędziowie:

SSA Iwona Krzeczowska – Lasoń (spr.)

SSA Daria Stanek

Protokolant:

sekretarz sądowy Urszula Kowalska

po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku

sprawy Gminy G.

z udziałem Urzędu Gminy G.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E.

o składki

na skutek apelacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E.

od wyroku Sądu Okręgowego w Elblągu – IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV U 721/17

1)  oddala apelację;

2)  zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. na rzecz Gminy G. kwotę 270,00 (dwieście siedemdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

SSA Daria Stanek SSA Grażyna Czyżak SSA Iwona Krzeczowska–Lasoń

Sygn. akt III AUa 477/19

UZASADNIENIE

Decyzją z 8 marca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. stwierdził wysokość zaległych składek za wskazane w decyzji okresy na Fundusz Pracy
w odniesieniu do płatnika składek Urzędu Gminy G.. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina G. i wniosła odwołanie, domagając się jej zmiany w całości, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do rozparzenia organowi rentowemu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. wniósł o oddalenie odwołania

Postępowanie w sprawie zostało zawieszone z uwagi na to, że wysokość spornych składek jest pochodną ustalenia, czy osoby, z którymi zawierano umowy o dzieło, w ocenie organu rentowego będące umowami o świadczenie usług, podlegały z tego tytułu obowiązkowym ubezpieczeniom społeczny, a wskutek odwołań od około 20 decyzji
w sprawach dotyczących tych kwestii toczyły się w odrębne postępowania. W sprawach tych odrzucono odwołania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Postanowienia
o odrzuceniu odwołań uprawomocniły się.

Sąd Okręgowy w Elblągu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem
z 27 lutego 2019 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że wyłączył z ustalonej w niej wysokości składek na Fundusz Pracy, obciążających Urząd Gminy G., składki wynikające z wykonywania w latach 2013-2015 zawartych przez Gminę G. umów cywilnoprawnych dotyczących: D. B., B. D., R. G., L. K., A. K., C. K., P. M., Z. N., G. P., A. R., S. R., K. S., G. S., W. S. (1), A. S., L. S., W. S. (2), M. T., T. W., K. W., P. W., P. Ż. i R. Ż., opisanych w protokole kontroli z dnia 25 października 2016 r., znak (...) (pkt 1) oraz oddalił odwołanie
w pozostałej części (pkt 2), sygn. akt IV U 721/17.

Sąd Okręgowy stwierdził, że ani Urząd Gminy G., ani też Wójt Gminy G. nie mogli występować jako strona umów cywilnoprawnych z ww. ubezpieczonymi
i nie są płatnikami składek z tytułu tych umów. Wydanie decyzji ze wskazaniem Urzędu Gminy G. jako płatnika spornych składek z tytułu umów zakwalifikowanych
przez pozwanego jako umowy o świadczenie usług, było więc niezgodne z prawem, gdyż nie może być on stroną decyzji administracyjnej, dotyczącej obowiązków właściwego płatnika (tu: Gminy G.), wynikających z tego rodzaju umów. Tożsamość stron umów cywilnych była niesporna; stronami zawierającymi umowy był Urząd Gminy G. bądź Wójt Gminy G. oraz ubezpieczeni. Kontrola Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wykazała nieprawidłowości w klasyfikacji prawnej tych umów, oceniając, że w rzeczywistości nie są one umowami o dzieło, lecz umowami o świadczenie usług, tworząc tym samym tytuły ubezpieczeniowe wynikające z umów cywilnoprawnych. Konsekwencją powyższego była zaskarżona w tym postępowaniu decyzja ustalająca wysokość składek na Fundusz Pracy.
W stosunkach wynikających z umów cywilnoprawnych zawieranych przez gminę (stroną przedmiotowych umów była Gmina G.) z podmiotami zewnętrznymi, urząd gminy, mający status pracodawcy jedynie na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.
o pracownikach samorządowych
(jednolity tekst: Dz. U. z 2018r., poz. 1260 ze zm.), nie jest płatnikiem składek (art. 4 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Mając na uwadze powyższe, Sąd Okręgowy na podstawie art. 477 14 § 2 k.p.c. zmienił zaskarżoną decyzję i wyłączył z ustalonej w niej wysokości obciążające Urząd Gminy G. składek na Fundusz Pracy składki wynikające z wykonywania w latach 2013-2015 zawartych przez Gminę G. umów cywilnoprawnych dotyczących D. B., B. D., R. G., L. K., A. K., C. K., P. M., Z. N., G. P., A. R., S. R., K. S., G. S., W. S. (1), A. S., L. S., W. S. (2), M. T., T. W., K. W., P. W., P. Ż. i R. Ż., opisane w protokole kontroli z dnia 25 października
2016 r., znak (...).

Sąd I instancji miał na względzie, że odwołujący się zaskarżył decyzję w całości, nie podał jednak, jakie zarzuty zgłasza odnośnie wysokości składek na Fundusz Pracy
za wskazane w decyzji okresy w tej części, która faktycznie obciążała Urząd Gminy G., tj. składek dotyczących pracowników tego urzędu. Sąd wyjaśnił, że zmiany wynikające z zaskarżonej decyzji były dwutorowe: z jednej strony dotyczyły one obliczenia wysokości składek w związku z uznaniem, że umowy zawierane z osobami wymienionymi
w sentencji wyroku były umowami zlecenia, a nie umowami o dzieło, z drugiej zaś strony odnosiły się do niewłaściwego obliczenia wysokości składek na Fundusz Pracy
za pracowników Urzędu Gminy G.. W ocenie Sądu skorygowanie przez pozwanego wysokości składek na Fundusz Pracy za pracowników (w istocie zresztą na korzyść urzędu – wysokość opłaconych składek została przez tego płatnika zawyżona) było słuszne w świetle niespornych w tym zakresie ustaleń kontroli. Zatem odwołanie od decyzji oddalono
w pozostałej części na podstawie art. 477 14 § 1 k.p.c.

Apelację od wyroku wywiódł pozwany organ rentowy, zaskarżając go w części obejmującej punkt I tego wyroku i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 104 ust 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niezastosowanie, co skutkowało wyłączeniem składek na Fundusz Pracy ubezpieczonych wymienionych w punkcie I wyroku;

- art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, że płatnikiem składek na Fundusz Pracy ubezpieczonych wymienionych w punkcie I wyroku jest Gmina G.;

2. prawa procesowego:

- art. 233 k.p.c. poprzez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów polegające na nieustaleniu w sposób prawidłowy faktów, mających istotne znaczenie
dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez pominięcie dowodu w sprawie jakim są prawomocne decyzje organu rentowego załączone do akt organu rentowego, stwierdzające podleganie ubezpieczonych, o których mowa w punkcie I wyroku ubezpieczeniom społecznym z tytułu zawartych w tym okresie umów cywilnoprawnych zawartych z płatnikiem składek Urzędem Gminy G., co skutkowało błędnym wyłączeniem składek na Fundusz Pracy wynikających z tych umów w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji;

- art. 365 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie prawomocnych orzeczeń Sądu Okręgowego w Elblągu wydanych w sprawach z odwołań Gminy G. w sprawach oznaczonych sygn. akt IV U 704/17, IV U 727/17 IV U 711/17, IV U 707/17, IV U 705/17 IV U 706/17, co skutkowało błędnym wyłączeniem składek na Fundusz Pracy wynikających z tych umów w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku
i oddalenie odwołania w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi
I instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji z 8 marca 2017 r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. stwierdził wysokość zaległych składek na Fundusz Pracy za wskazane w decyzji okresy w odniesieniu do płatnika składek Urzędu Gminy G..

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w powyższym zakresie Sąd Okręgowy w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś w swych ustaleniach i wnioskach nie wykroczył poza ramy swobodnej oceny wiarygodności i mocy dowodów wynikające z przepisu art. 233 k.p.c., nie popełnił on też błędów w rozumowaniu w zakresie zarówno ustalonych faktów, jak też ich kwalifikacji prawnej, które uzasadniałyby zmianę bądź uchylenie rozstrzygnięcia. Całość podjętych ustaleń faktycznych Sądu I instancji przedstawiona w pisemnym uzasadnieniu wyroku zasługuje na akceptację. Ustalenia te jako prawidłowe, a nadto nie wymagające zmiany
ani uzupełnienia Sąd Apelacyjny przyjmuje za własne (art. 387 § 2 1 pkt. 1 k.p.c.). Sąd odwoławczy w pełni podziela także ocenę prawną, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, uznając ją za wyczerpującą. Przyjmując za własne dokonane w tym zakresie oceny Sądu
I instancji, Sąd odwoławczy nie widzi potrzeby powtarzania w całości trafnego wywodu prawnego (art. 387 § 2 1 pkt. 2 k.p.c.).

Za trafne uznać należy stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym Urząd Gminy G. w stosunkach wynikających z umów cywilnoprawnych zawieranych
przez Gminę G., nie jest płatnikiem składek. W konsekwencji Urząd Gminy G. nie może być również stroną postępowania, dotyczącego obowiązków właściwego płatnika (tj. Gminy G.), wynikających z tego rodzaju umów i adresatem decyzji administracyjnych wydanych w tym zakresie.

Przypomnieć można, że zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, płatnikiem składek jest między innymi jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi. Stosunkiem prawnym uzasadniającym objęcie ubezpieczeniami (emerytalnym i rentowym) społecznymi jest, zgodnie z art. 6 ust. 1
pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
, umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, jeżeli taka umowa jest wykonywana przez osobę fizyczną na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Płatnikiem składek, a tym samym stroną decyzji ustalającej podleganie ubezpieczeniu oraz wysokość składek ubezpieczeniowych jest zatem kontrahent osoby fizycznej, którym w odniesieniu
do wskazanego typu umowy jest zlecający usługę (zleceniodawca). Stwierdzenie, że dany podmiot nie jest płatnikiem, a przez to nie może być stroną decyzji administracyjnej dotyczącej obowiązków płatnika, jest możliwe tylko wtedy, gdyby ustalono, że podmiot ten nie jest zleceniodawcą.

Podzielając w całej rozciągłości rozważania Sądu I instancji poczynione
w przedmiotowej kwestii, Sąd Apelacyjny nie ma wątpliwości, że sąd ten prawidłowo wyłączył z ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości składek na Fundusz Pracy obciążających Urząd Gminy G. składki wynikające z wykonywania w latach
2013-2015 umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę G. z wymienionymi
w sentencji wyroku osobami fizycznymi.

Podniesione w apelacji zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd Apelacyjny miał na względzie, że wskutek prawomocnego odrzucenia odwołań
w sprawach o podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, w obrocie prawnym pozostały decyzje pozwanego organu stwierdzające podleganie tymże ubezpieczeniom
u płatnika składek Urzędu Gminy G..

Przychylić się jednak należy do stanowiska, zgodnie z którym choć sąd powszechny nie jest władny do kwestionowania prawomocnych decyzji administracyjnych, i nawet gdy decyzje te dotknięte są wadami - nie może podważać ich istoty, to wyjątek od wskazanej reguły stanowi sytuacja, w której decyzja jawi się jako nieistniejąca lub okazuje się bezwzględnie nieważna, czyli godząca w samą istotę aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

Powyższe było przedmiotem szczegółowej analizy Sądu Najwyższego w uchwale siedmiu sędziów z 9 października 2007 r. (III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30, Biul. SN 2007/10/7)

Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, iż powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
a pod rządami Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma normatywnego umocowania, ale znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wyrażającym od kilkudziesięciu lat niezmienny pogląd, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzących w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 1946 r., C.III. 217/46, OSN 1947, nr 1, poz. 25, z dnia
15 października 1951 r., C. 653/51, OSN 1952, nr 3, poz. 75, z dnia 29 czerwca 1957 r.,
2 CR 499/57, OSN 1959, nr 3, poz. 88, z dnia 27 sierpnia 1959 r., 1 CR 1051/58, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 1960, nr 2, s. 58, z dnia 4 listopada 1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962, nr 4, poz. 106, uchwały z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985, nr 5-6,
poz. 65, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108 oraz postanowienie z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94, OSNCP 1995, nr 3, poz. 54 i wyrok z dnia 7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 189).

Koncepcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczy wad decyzji, które dyskwalifikują ją jako indywidualny akt administracyjny z punktu widzenia podstawowych cech kreatywnych przesądzających
o bycie prawnym aktu administracyjnego w ogóle. W piśmiennictwie także przeważa pogląd, że decyzja wydana przez organ niepowołany lub w sytuacji nieistnienia uregulowania materialnoprawnego nie może być uznawana za wywołującą skutki prawne. Podkreśla się, że w konkretnej sprawie zasada związania sądu cywilnego decyzją administracyjną nie znajduje zastosowania wówczas, gdy w sensie prawnym decyzji nie ma oraz że pod tym kątem legalność decyzji może być przedmiotem badania sądu cywilnego w ramach incydentalnej, swoistej kontroli stosowania prawa, będącej atrybutem władzy sądowniczej. Nie narusza to autonomii organów administracyjnych, tym bardziej, że nie prowadzi
do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a jedynie do stwierdzenia, iż w sferze cywilnoprawnej w konkretnym przypadku nie powstały żadne skutki.

Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie
w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną. Poza tym Sąd Najwyższy wielokrotnie wyrażał pogląd, że sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony
do kwestionowania decyzji administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności, i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Reasumując, przyjąć należy, iż sąd w postępowaniu cywilnym obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje skutków prawnych (por. także wyrok Sądu najwyższego z dnia 10 czerwca 2010 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22,
poz. 295 i szeroko przytoczone w nim orzecznictwo).

W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, że koncepcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej dotyczy także decyzji nieistniejącej z uwagi na wydanie jej w stosunku do podmiotu, który nie jest i nie mógł być stroną postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2017 r., II UK 643/16, LEX nr 2435251).

Wobec powyższego, sądy rozpoznające sprawę nie były związane istniejącymi nadal w obrocie prawnym wadliwymi decyzjami pozwanego o podleganiu ubezpieczeniom społecznym wymienionych w sentencji wyroku osób fizycznych u płatnika składek Urzędu Gminy G., od których odwołania odrzucono prawomocnymi postanowieniami. Jak już wyżej wskazano, Urząd Gminy G. w stosunkach wynikających z umów cywilnoprawnych zawieranych przez Gminę G. nie jest płatnikiem składek i nie może być stroną postępowania dotyczącego obowiązków Gminy G. jako płatnika, wynikających z tych umów. Wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania nakazuje uznać przedmiotowe decyzje za nie wywołujące skutków prawnych.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji - prawidłowo oceniając płatnika składek w stosunku do umów cywilnoprawnych zawartych z osobami wymienionymi
w sentencji wyroku - nie naruszył art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych
ani art. 104 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd Okręgowy nie naruszył także art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 365 § 1 k.p.c. Wbrew zarzutom pozwanego Sąd Okręgowy nie pominął dowodów w postaci prawomocnych decyzji organu rentowego ani nie zignorował faktu wydania przez Sąd Okręgowy w Elblągu prawomocnych orzeczeń w sprawach IV U 704/17, IV U 727/17, IV U 711/17, IV U 707/17, IV U 705/17 i IV U 706/17. Z wyjaśnionych powyżej względów przedmiotowe decyzje ZUS nie wiążą jednak sądów rozpoznających niniejszą sprawę, a zatem ich dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym nie wpływa
na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia apelacji pozwanego, Sąd Apelacyjny oddalił ją, działając na podstawie art. 385 k.p.c., jak w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd Apelacyjny, uwzględniając niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz charakter sprawy, zasądził od organu rentowego na rzecz płatnika składek kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów procesu za instancję odwoławczą, działając
na podstawie do art. 98 § 1 i 3, art. 99, art. 108 § 1 zd. 1 i art. 109 § 2 k.p.c. w związku z § 2 pkt 2 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), mając na uwadze ustaloną wartość przedmiotu zaskarżenia - 905,19 zł (vide:
k. 633 akt kontroli ZUS - zestawienie miesięcznych różnic w zakresie składek na FP i FGŚP). Na poczet podlegającej zwrotowi od pozwanego kwoty kosztów procesu nie uwzględniono opłaty od pełnomocnictwa. Jako uiszczona nienależnie nie może ona obciążać przegrywającego sprawę przeciwnika procesowego.

SSA Daria Stanek SSA Grażyna Czyżak SSA Iwona Krzeczowska - Lasoń