UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 14 maja 2019 r., znak: (...) na podstawie art. 56 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy: „ Przedsiębiorstwo (...) w I." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. , posiadającemu koncesję na obrót paliwami ciekłymi nr (...) (zmienioną późniejszymi decyzjami), udzieloną przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w dniu 23 sierpnia 2006 r. orzekł, że:

1. Koncesjonariusz dopuścił się naruszenia warunku 2.2.1. (warunku 2.2.3 koncesji w brzmieniu obowiązującym w dniu jej naruszenia) ww. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, poprzez oferowanie w dniu 2 sierpnia 2018 r. oraz w dniu 23 sierpnia 2018 r. do sprzedaży na stacji paliw zlokalizowanej w I. przy ul. (...), paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne zobowiązującymi przepisami, czym wypełnił dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne;

2. za działanie wskazane w pkt 1 należy wymierzyć Koncesjonariuszowi karę pieniężną stanowiącą (...) przychodu z działalności koncesjonowanej osiągniętego w roku 2018 r., w wysokości (...) zł (słownie: (...)).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło „ Przedsiębiorstwo (...) w I." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. zaskarżając ją w całości.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755) poprzez jest zastosowanie, a mianowicie przez uznanie, że nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji obejmuje przypadek naruszenia zamieszczonej w koncesji klauzuli zobowiązującej koncesjonariusza do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji gdy tak sformułowana klauza nie stanowi autonomicznego źródła obowiązków koncesjonariusza i w konsekwencji jej naruszenie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu.

Podnosząc powyższy zarzut, odwołujący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 479⁵³ k.p.c.,

3. zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania i przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego - na okoliczność prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2006 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielił Koncesjonariuszowi - „ Przedsiębiorstwo (...) w I." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. - koncesji nr (...) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi ną okres od dnia 25 sierpnia 2006 r. do dnia 25 sierpnia 2016 r. /k. 7-9 akt adm./

Powyższa decyzja została następnie zmieniona późniejszymi decyzjami z 17 maja 2016 r. oraz 2 kwietnia 2019 r. /k. 10-16 akt adm./

W dniu 2 sierpnia 2018 r. (...)- (...) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w O. przeprowadził kontrolę na użytkowanej przez Koncesjonariusza stacji paliw zlokalizowanej w I., przy ul. (...).

W toku czynności kontrolnych pobrane zostały próbki paliw, które przekazano do Laboratorium (...) w W., celem zbadania zgodności jakości oferowanego do sprzedaży gazu płynnego ( (...)) z przepisami rozporządzenia Ministra Energii z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego ( (...)) (Dz. U. z 2016 r., poz. 540). /k. 17-21 akt adm./

Z treści Sprawozdania z badań nr (...) z dnia 7 sierpnia 2018 r. wynika, że w odniesieniu do próbki gazu płynnego (nr (...)) stwierdzono, że pobrane paliwo cechuje się zawartością siarki na przekraczającą 196 mg/kg, podczas gdy wynik mieszczący się w normie powinien wynieść powyżej 50 mg/kg (przy tolerancji do + 21 mg). /k 22-23 akt adm./

Z kolei w wyniku badania próbki kontrolnej (nr (...)) dokonanego przez J.S. (...) S.A. ustalono, że pobrane paliwo cechowało się całkowitą zawartością siarki na poziomie przekraczającym 196 mg/kg, przy dopuszczalnej wartości 50 mg/kg oraz tolerancji +21 mg/kg. /k 35 akt adm./

W okresie od dnia 2 sierpnia 2018 r. do dnia 23 sierpnia 2018 r. miały miejsce kolejne dostawy gazu płynnego ( (...)) dolane do zbiornika, z którego zostały pobrane ww. próbki. /k. 24v-25 akt adm./

W dniu 23 sierpnia 2018 r. (...)- (...) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w O. po raz kolejny dokonał pobrania próbki gazu płynnego ( (...)) na ww. stacji paliw, która została przekazana do zbadania przez Laboratorium (...) w W.. W toku badania ustalono, że całkowita zwartość siarki w paliwie kształtuje się na poziomie 90 mg/kg, przy dopuszczalnej wartości 50 mg/kg oraz tolerancji +21 mg/kg. /k 30-31 akt adm./

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., Prezes URE zawiadomił Koncesjonariusza o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, wzywając go jednocześnie m.in. do ustosunkowania się do wyników ww. kontroli oraz przedstawienia aktualnej sytuacji finansowej.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. (data wpływu: 23 kwietnia 2019 r.) /k 39 akt/ Koncesjonariusz przedstawił swoje stanowisko w niniejszej sprawie, wskazując w szczególności, że:

- nie miał możliwości sprawdzenia jakości odbieranego produktu od firmy (...);

- o niespełnianiu wymogów jakościowych paliwa oferowanego do sprzedaży Koncesjonariusz dowiedział się dopiero po przeprowadzeniu kontroli na jego stacji paliw - wcześniej nie miał świadomości tego faktu,

W roku 2018 przedsiębiorca osiągnął przychody z działalności objętej koncesją w wysokości (...) zł. /k. 40-51 akt adm./

Przedsiębiorca nie był uprzednio karany przez Prezesa URE za naruszenie warunków koncesji.

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny nie był przez odwołującego kwestionowany, ani też nie zbyły kwestionowane dowody stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Sądu powód niezasadnie podnosi, że nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji obejmuje przypadek naruszenia zamieszczonej w koncesji klauzuli zobowiązującej koncesjonariusza do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji gdy tak sformułowana klauza nie stanowi autonomicznego źródła obowiązków koncesjonariusza i w konsekwencji jej naruszenie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu.

Odpowiadając na powyższy zarzut, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt INSK 14/18, w którym Sąd ten stwierdził m.in., że „(...) użyte w art. 56 ust. 1 pkt 12 P.e. sformułowanie „ wynikające z koncesji ” nie może być rozumiane w ten sposób, że to koncesja jest samoistnym, wyłącznym i autonomicznym źródłem obowiązku prawnego koncesjonariusza. W demokratycznym państwie prawnym prawa i obowiązki osób są bowiem określane w drodze ustawy, a zatem to akty normatywne rangi ustawy mogą nakładać na osoby obowiązki prawne. (…) Organy administracji publicznej, w tym organy regulacyjne w drodze decyzji administracyjnej jedynie konkretyzują obowiązki wynikające z ustawy, nie są natomiast upoważnione do nakładania na osoby obowiązków prawnych, które nie mają podstawy ustawowej. W rezultacie obowiązkiem wynikającym z koncesji jest obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, która konkretyzuje określony w ustawie obowiązek prawny wobec indywidualnego koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z odnośnych przepisów prawa (ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń). Dokonując więc oceny konkretnych warunków koncesji jako źródła obowiązków prawnych koncesjonariusza, należy uwzględnić także powyższy aspekt".

Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) – obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.

Treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że już samo naruszenie jednego z warunków koncesji jest wystarczającą przesłanką do zastosowania przepisów z art. 56 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego oraz wymierzenia na tej podstawie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kary pieniężnej. W ocenie Sądu, brzmienie powołanych wyżej przepisów przesądza o obligatoryjnym charakterze kary za naruszenie określonych w koncesji warunków wykonywania działalności gospodarczej, przewidując bezwzględny obowiązek ukarania danego przedsiębiorcy w sytuacji spełnienia hipotezy przedmiotowej normy prawnej.

Przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne stanowi zatem samodzielną podstawę do wymierzenia kary przedsiębiorcy za niedochowanie obowiązków udzielonej koncesji i nie wymaga wykazania zawinionego działania przedsiębiorcy. Stąd też nawet niezawinione działanie przedsiębiorcy uprawnia organ regulacyjny do nałożenia kary pieniężnej przy wystąpieniu naruszenia warunków koncesji.

Zgodnie zaś z warunkiem 2.2.3. koncesji udzielonej powodowi „Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów ”.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, iż zachodzą podstawy do nałożenia na odwołującego kary pieniężnej za działanie określone w art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne.

Z kolei zgodnie z art. 56 ust. 3 Prawa energetycznego stanowi, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.

W tym miejscu należy wskazać, że przez zaakceptowanie warunków udzielonej koncesji, odwołujący zaakceptował również obowiązek ujęty w jej punkcie 2.2.1. (warunku 2.2.3 koncesji w brzmieniu obowiązującym w dniu jej naruszenia), zgodnie z którym Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych określonych w niniejszej koncesji, których parametry jakościowe są niegodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów.

Należy podkreślić, że warunek ten jednoznacznie zakazuje sprzedaży paliw nie odpowiadających normatywnym wymaganiom jakościowym. Istotnym jest również, iż wymagania koncesji nakazywały przedsiębiorcy podjąć wszelkie niezbędne działania, aby sytuacja taka nie miała miejsca. W szczególności przedsiębiorca jako profesjonalista miał obowiązek przestrzegania norm określonych w rozporządzenia Ministra Energii z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dla gazu skroplonego ( (...)) (Dz.U. z 2016 r., poz. 540).

Przedsiębiorcy mają przy tym, co wymaga podkreślenia, pełną swobodę wyboru działań, które podejmą w celu wywiązania się z obowiązków koncesyjnych. Profesjonalizm przedsiębiorcy powinien przejawiać się w dwóch podstawowych cechach jego zachowania: postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy oraz sumienności. Wzorzec należytej staranności musi uwzględnić zwiększone oczekiwania co do zawodowych kwalifikacji koncesjonariusza-specjalisty, co do jego wiedzy i praktycznych umiejętności skorzystania z niej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 21 września 2005 r., IV CK 100/05, LEX nr 187120).

Przepis art. 355 § 2 k.c. wymaga od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy uwzględnieniu ich zawodowego charakteru, staranności szczególnego rodzaju. To przemawia za tym, że przedsiębiorca obowiązany jest do zwiększonej skrupulatności, rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, jak również uzasadnione jest oczekiwanie od niego wiedzy na temat wprowadzanego do obrotu produktu. W istotę działalności gospodarczej wpisane jest posiadanie specjalistycznej wiedzy nie tylko obejmującej czysto formalne kwalifikacje, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej i ustalone standardy wymagań. Powód powyższych kryteriów nie spełnił, pomimo tego, że prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki kapitałowej – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która z założenia cechuje się poziomem wysokich możliwości organizacyjnych.

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie normy jakościowe gazu zostały przez powoda przekroczone. Bez znaczenia natomiast pozostaje, czy wynikało to z zamierzonych czy niezamierzonych działań przedsiębiorcy. Istotny w sprawie jest fakt, że istotnie doszło do naruszenia prawa. Przedsiębiorca nie kwestionował, iż wprowadził do obrotu paliwo ciekłe, którego dwa parametry jakościowe były niezgodne z parametrami wynikającymi z norm określonych obowiązującymi przepisami. Dlatego też, w konsekwencji w myśl art. 56 ust. 1 pkt 12 P.e., karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.

W przedmiotowej sprawie należało orzec o wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie warunku koncesji. Zachowanie przedsiębiorcy stanowiło w tym wypadku czyn o dużej szkodliwości. Stwierdzić również należy, że normy dotyczące parametrów jakościowych paliw ciekłych wyznaczone zostały między innymi w celu zapewnienia użytkownikom pojazdów samochodowych dostępu do paliw o jak najlepszej jakości. Zatem wprowadzenie do obrotu paliw ciekłych niespełniających wyznaczonych norm (w tym przypadku w zakresie całkowitej zawartości siarki) to działanie na ich niekorzyść. Działanie takie należy zakwalifikować jako wprowadzenie konsumentów w błąd poprzez sprzedaż towaru o jakości innej niż oczekiwana.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał przepis art. 56 ust. 3 i ust. 6 ustawy - Prawo energetyczne, zgodnie z którym wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć 15 % przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Wysokość kary wymierzonej zaskarżoną decyzją wynosi (...) przychodu z działalności koncesjonowanej za ubiegły rok.

Na wysokość wymierzonej kary, zgodnie z postanowieniami art. 56 ust. 6 ustawy - Prawo energetyczne, miała również wpływ okoliczność, że Powód nie był już uprzednio karany (za wprowadzenie do obrotu paliwa niewłaściwej jakości) poprzez jej złagodzenie.

Zdaniem Sądu, wymierzona kara pieniężna mieści się w granicach, jakie wyznacza ustawa - Prawo energetyczne, a jej wysokość należy uznać za odpowiednią dla wypełnienia jej represyjno-wychowawczej roli oraz niezbędną dla wymuszenia przestrzegania obowiązków nałożonych na powoda w udzielonej mu koncesji. Podkreślenia wymaga przy tym, że aby nałożona kara pieniężna spełniła powyższe funkcje, musi być ona dla ukaranego podmiotu na tyle odczuwalna, aby w przyszłości uniknąć podobnych zdarzeń ze strony przedsiębiorcy. Jednocześnie odczuwalna kara nie powinna wpływać negatywnie na całokształt możliwości finansowych strony, dlatego też Sąd uznał, że wskazana wyżej wysokość stanowiąca (...) nie wpłynie negatywnie na możliwości finansowe ukaranego podmiotu.

Uznanie, że szkodliwość czynu dokonanego przez przedsiębiorcę była większa niż znikoma uniemożliwia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Organ regulacyjny nie ma obowiązku w myśl art. 56 ust. 6a ustawy – Prawo energetyczne do odstąpienia od wymierzenia podmiotowi kary. Wskazać należy, że kontrola paliwa oferowanego przez Powoda wykazała niewłaściwą jakość jego parametrów - w przypadku próbek pobranych w dniu 2 sierpnia 2018 r., przyjmując maksymalną tolerancję błędu badania, całkowita zawartość siaki w paliwie była wyższa o co najmniej 125 mg/kg wyższa od dopuszczalnego poziomu. Z kolei w próbce gazu płynnego pobranej w dniu 23 sierpnia 2018 r., przy analogicznych założeniach, parametr ten został przekroczony o 19 mg/kg. Reasumując, w niniejszej sprawie dopuszczalny poziom w pobranych próbkach paliw został przekroczony o 250% (próbki z dnia 2 sierpnia 2018 r.) i 38% (próbki z dnia 23 sierpnia 2018 r.), wobec czego stopień szkodliwości społecznej czynu należy określić jako znaczny.

Sąd miał na względzie przy wydaniu rozstrzygnięcia, że jakkolwiek kwestia naruszenia warunków została prawomocnie przesądzona i istniała w związku tym podstawa do nałożenia kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie przekroczeniu uległy wskazane wyżej parametry i przekroczenie to ma wyraźny charakter, jak również wynika z niewłaściwej jakości tego paliwa, co nie powinno mieć miejsca.

Sad miał natomiast na względzie to, że nałożona kara pieniężna jest proporcjonalna do samego czynu, zaś granice wysokości wymiaru kary wyznacza przychód.

Rzeczywiście przychód z gazu, a więc tego paliwa, które było niewłaściwej jakości jest stosunkowo znaczny, podobnie jak i wielkość partii, w której stwierdzono uchybienia, albowiem po dokonaniu pobrania próbek w dniu 2 sierpnia 2018 r., w okresie od dnia 2 sierpnia 2018 r. do dnia 23 sierpnia 2018 r. miały miejsce jeszcze kolejne dostawy gazu płynnego ( (...)), dolane do zbiornika, z którego również zostały pobrane ww. próbki (k. 24v-25akt adm.).

W związku z tym, w ocenie Sądu, przy wymiarze kary trzeba te dwa elementy wziąć pod uwagę, by spełniała ona funkcję proporcjonalności. W związku z tym należało określić wysokość kary pieniężnej w kwocie 56.000 zł, która to kara jest jednocześnie i dolegliwa, biorąc pod uwagę osiągane zyski i wielkość obrotu. W konsekwencji powyższego kara pieniężna we wskazanej wyżej wysokości jest karą adekwatną zarówno do stopnia zawinienia przedsiębiorcy, biorąc pod uwagę, że uprzednio był on już karany za naruszenie koncesji. Zdaniem Sądu wymierzona kara mieści się w granicach, jakie wyznacza ustawa - Prawo energetyczne, a jej wysokość jest odpowiednia dla wypełnienia jej represyjno - wychowawczej roli oraz niezbędną dla wymuszenia przestrzegania obowiązków nałożonych na Powoda w udzielonej mu koncesji.

Reasumując, w ocenie Sądu, kara pieniężna we wskazanej wyżej wysokości będzie pełnić funkcję prewencji szczególnej i ogólnej, a zatem będzie zarówno realną, jak i odczuwalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu oraz wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, zapobiegającym powtarzaniu nagannych zachowań.

W ocenie Sądu sytuacja finansowa odwołującego przedsiębiorcy pozwala na uiszczenie kary bez uszczerbku dla aktywów przedsiębiorstwa, co jednak nie będzie stanowić nadmiernego obciążenia finansowego dla dalszego wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 479⁵³ § 1 k.p.c. oddalił wniesione odwołanie.

Sędzia SO Bogdan Gierzyński

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE