Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 474/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 czerwca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa Z. C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 24 czerwca 2014 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 26 marca 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
UZASADNIENIE
Powódka Z. C. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa -
Wojewody M. kwoty 1.210.600 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia
pozwu tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwych
decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 3, 8, 12, 15 i 19 w
należącym niegdyś do jej ojca T. J. budynku przy ul. R. […], położonym na
nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej:
„dekret o gruntach warszawskich”), o których wydaniu z naruszeniem prawa orzekło
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzjami z 30 listopada 2007
r. i 28 grudnia 2007 r. Jako podstawę roszczenia wskazała art. 417 § 2 k.c.
Pozwany Skarb Państwa - Wojewoda ostatecznie wniósł o oddalenie
powództwa. Zarzucił, że źródłem szkody powódki mogło być jedynie orzeczenie
Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. utrzymujące w mocy
decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 marca 1953 r.
w przedmiocie odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej
do nieruchomości. Pozwany zarzucił, że roszczenie powódki przedawniło się,
gdyż przewidziany przez art. 160 § 6 k.p.a. trzyletni termin przedawnienia
należy liczyć od 26 lipca 1999 r., kiedy to stała się ostateczna decyzja
Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność decyzji
z 30 września 1964 r.
Wyrokiem z 29 grudnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził od pozwanego
na rzecz powódki kwotę 1.210.600 zł z ustawowymi odsetkami od 8 listopada 2008
r. i kwotę 13.941,26 zł tytułem zwrotu kosztów procesu oraz oddalił powództwo w
pozostałym zakresie.
Sąd Okręgowy ustalił, że zabudowana 4-kondygnacyjnym budynkiem
mieszkalnym nieruchomość położona przy ul. R. […], liczba hip. nr […], stanowiąca
własność T. J., została objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich i z
dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) przeszła na własność Gminy
m.st. Warszawy. Następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r.
3
o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130),
nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa. T. J. zmarł 9 maja 1946 r.,
a 24 czerwca 1948 r. wdowa po nim – M. J. złożyła w imieniu niepełnoletniej
wówczas powódki wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej
nieruchomości. Decyzją z 5 marca 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st.
Warszawie odmówiło uwzględnienia tego wniosku. Decyzja ta została utrzymana w
mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. Do
protokolarnego przejęcia nieruchomości doszło 4 lutego 1965 r. Na podstawie
umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych z 22 kwietnia 1976 r.,
z 28 grudnia 1978 r., z 27 sierpnia 1980 r., z 18 sierpnia 1981 r., z 22 czerwca
1989 r. i z 28 lutego 1990 r. dotychczasowym najemcom sprzedano lokale nr 3, 8,
12, 15 i 19 znajdujące się w budynku przy ul. R. Lokal nr 7 został sprzedany
powódce i jej mężowi. Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa przy ul. R.
[…] stała się własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa – […]., co potwierdził
Wojewoda Warszawski decyzjami z 22 maja 1991 r. i z 30 stycznia 1996 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 lipca 1999 r.,
wydaną po rozpoznaniu wniosku powódki z 28 kwietnia 1995 r., stwierdził
nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 września 1964 r. Decyzją
z 30 czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie
po rozpoznaniu odwołania Z. C., uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej w
m.st. Warszawie z 5 marca 1956 r. i przekazało sprawę wszczętą na wniosek z 24
czerwca 1948 r. do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z
dniem 1 czerwca 2005 r. powódce wydano budynek przy ul. R. […] z wyłączeniem
sprzedanych lokali nr 3, 7, 8, 12, 15 i 19 oraz części wspólnych. Decyzją z 23
lutego 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz Z. C. na 99 lat prawo
użytkowania wieczystego udziału 55724/86280 we własności działki ewidencyjnej
nr 40, obręb […], ujawnionej w KW nr […], o powierzchni 323 m2 oraz działki
ewidencyjnej nr 37/1, obręb […], ujawnionej w KW nr […], o powierzchni 239 m2,
przy ul. R. […]; ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia tego prawa oraz
odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego udziału wynoszącego
30556/86280 części działki nr 40, ujawnionej w KW nr […], oddanej w użytkowanie
wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 3, 7, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy
4
ul. R. […].
Decyzjami z 30 listopada 2007 r. i 28 grudnia 2007 r. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzje w przedmiocie
sprzedaży lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19 zostały wydane z naruszeniem prawa. Wartość
tych pięciu lokali według ich stanu z dat sprzedaży i aktualnych cen, a także
z uwzględnieniem obciążenia obligatoryjnym prawem najmu, wynosi 1.210.600 zł.
W ocenie Sądu Okręgowego powództwo zasługiwało na uwzględnienie
co do żądania zasądzenia kwoty 1.210.600 zł tytułem odszkodowania
stanowiącego równowartość lokali mieszkalnych nr 3, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy
ul. R. […], których własność powódka utraciła po ich sprzedaży najemcom.
Zdaniem Sądu Okręgowego źródłem tak określonej szkody powódki była decyzja
Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 marca 1956 r., utrzymana
w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją z 30 września 1964 r.
Odmowa przyznania własności czasowej do nieruchomości spowodowała
w konsekwencji przejście budynku na własność Gminy, a następnie Skarbu
Państwa, który wobec tego mógł swobodnie rozporządzić znajdującymi się w tym
budynku lokalami mieszkalnymi, działając wówczas w dobrej wierze w zakresie
przysługującego mu prawa własności. W sprawie niniejszej zaistniał zatem łańcuch
przyczyn, które doprowadziły do odjęcia powódce prawa własności przedmiotowych
lokali, przy czym podstawowym zdarzeniem sprawczym było wydanie decyzji
z 5 marca 1956 r. utrzymanej w mocy decyzją z 30 września 1964 r. Zbycie lokali
na rzecz osób trzecich wywołało nieodwracalne skutki prawne, które ostatecznie
uniemożliwiły uwzględnienie wniosku powódki o przyznanie udziału w użytkowaniu
wieczystym gruntu. Decyzja nadzorcza dotycząca stanowiącej źródło szkody
decyzji z 5 marca 1956 r. została wydana przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze 30 czerwca 2004 r., a zatem, zgodnie z art. 5 ustawy z 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
162, poz. 1692 ze zm.), w sprawie znajduje zastosowanie art. 160 k.p.a., według
którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej
ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201
, art. 4202
i art. 421
k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia
jej wejścia w życie.
5
W ocenie Sądu Okręgowego, spełnione zostały także pozostałe przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. Powódka poniosła szkodę, gdyż
odmówiono jej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej
przy ul. R., co skutkowało przejściem własności budynku na nim postawionego na
rzecz Gminy, a potem – z mocy ustawy w 1950 r. – na rzecz Skarbu Państwa. O
istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między tak opisaną szkodą a
decyzją z 5 marca 1956 r. świadczy wynik testu prowadzonego z zamiarem
uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby
zapadła decyzja zgodna z prawem (wyrok Sądu Najwyższego z 6 lutego 2004 r., II
CK 433/02, niepubl.). Alternatywnym zgodnym z prawem zachowaniem się
właściwego organu administracji było przyznanie powódce prawa własności
czasowej do nieruchomości należącej poprzednio do jej ojca, gdyż to zapobiegłoby
utracie własności posadowionego na gruncie budynku, a co za tym idzie – także
lokali znajdujących się w tym budynku.
Sąd uznał, że podniesienie przez pozwanego zarzutu przedawnienia
roszczenia stanowi nadużycie prawa podmiotowego. Powódka uzyskała wiedzę
o braku możliwości odzyskania prawa własności lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19, gdy
1 czerwca 2005 r. został jej fizycznie wydany budynek przy ul. R. bez tych lokali i
bez przypadającego na nie udziału w nieruchomości wspólnej. Gdyby liczyć
trzyletni termin przedawnienia od tej daty, to wniesienie powództwa byłoby tylko
nieznacznie spóźnione. Z uwagi na znaczne różnice stanowisk co do zasad
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wywołane wydawaniem
decyzji na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, powódka mogła
pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że dla dochodzenia odszkodowania
za sprzedaż lokali konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowań
administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych
w latach 1976 - 1990.
Odsetki od kwoty przyznanego powódce odszkodowania Sąd Okręgowy
zasądził od 8 listopada 2008 r., tj. od dnia następującego po dniu doręczenia
reprezentującej pozwanego Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa odpisu pozwu
w niniejszej sprawie, co było równoważne z wezwaniem do spełnienia świadczenia
(art. 481 k.c. w zw. z art. 454 k.c.).
6
Wyrokiem z 26 marca 2013 r., wydanym w częściowym uwzględnieniu
apelacji pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego z 29 czerwca 2012 r., Sąd
Apelacyjny zmienił ten wyrok w pkt 1 w ten sposób, że oddalił powództwo o odsetki
od zasądzonej kwoty za okres od 8 listopada 2008 r. do 28 czerwca 2012 r., oddalił
apelację w pozostałej części i orzekł o kosztach postępowania.
Za zasadny uznał Sąd Apelacyjny zarzut naruszenia przez Sąd Okręgowy
art. 321 § 1 k.p.c. poprzez orzeczenie poza ramami podstawy faktycznej, na której
powódka oparła roszczenie. Konsekwentnie bowiem wskazywała ona, że dochodzi
odszkodowania za szkodę wyrządzoną bezprawnymi decyzjami administracyjnymi
o sprzedaży pięciu lokali mieszkalnych w budynku na nieruchomości należącej
niegdyś do jej ojca, o bezprawności której orzeczono decyzjami nadzorczymi
z 30 listopada 2007 r. i 28 grudnia 2007 r. Jeśli Sąd Okręgowy uznał, że z tych
decyzji administracyjnych nie wynika szkoda powódki w postaci utraty prawa
własności pięciu lokali mieszkalnych i nie ma między tymi decyzjami a tak
postrzeganą szkodą związku przyczynowego, to powinien powództwo oddalić,
zamiast orzekać o roszczeniu powódki biorąc za podstawę inne zdarzenie,
z którego w jego ocenie wynikła szkoda. Mimo tego uchybienia zaskarżony wyrok
zasadniczo odpowiada prawu, a decyduje o tym odmienna od przyjętej przez Sąd
Okręgowy ocena związku przyczynowego między szkodą w postaci utraty prawa
do części budynku należącego do poprzednika prawnego powódki, obejmującego
lokale objęte decyzjami o ich sprzedaży, a bezprawnymi decyzjami o takiej
sprzedaży. Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu, że decyzje te stanowiły
następstwo odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej i nie były
źródłem szkody, której naprawienia dochodzi powódka.
W wyrokach z 4 października 2012 r., I CSK 665/11 (niepubl.) i z 15 lutego
2013 r., I CSK 332/12 (niepubl.), wydanych w sprawach o podobnych do
niniejszego stanach faktycznych, Sąd Najwyższy przyjął, że związek przyczynowy
może występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło
warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się
bezpośrednią przyczyną szkody (tzw. wieloczłonowy związek przyczynowy).
Każde z takich zdarzeń można traktować jako samodzielne źródło szkody z punktu
widzenia art. 361 § 1 k.c.
7
Decyzja z 5 marca 1956 r. skutkowała niepowiększeniem majątku powódki
o nowy element majątkowy (własność czasową), ale nie eliminowała możliwości
uzyskania tego prawa w przyszłości. Tymczasem nowe delikty administracyjne
w postaci decyzji o sprzedaży lokali doprowadziły do trwałego i definitywnego
usunięcia z majątku powódki przysługującego jej prawa majątkowego. Stwierdzenie
nieważności decyzji z 5 marca 1956 r. pozwala przyjąć, że zdarzenie bezprawne
wywołujące szkodę nastąpiło w okresie, gdy powódka miała uprawnienie
do uzyskania prawa majątkowego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wyodrębnienie
źródła szkody powódki (wadliwych decyzji o sprzedaży lokali) i postaci tej szkody
(definitywna utrata pięciu lokali mieszkalnych) pozwala na konstruowanie związku
przyczynowego także między tymi zdarzeniami. Wieloczłonowy związek
przyczynowy nie wyłącza przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej jeżeli
pomiędzy jego poszczególnymi ogniwami zachodzi zależność przyczynowa
adekwatna. W wyniku działania wielości przyczyn powstał jeden skutek w postaci
szkody powódki wyrażającej się w utracie prawa do części nieruchomości.
Niepodzielność skutku oznacza też, że nie można wyodrębnić w nim określonych
części, które stanowiłyby wyłączny rezultat działania jednej tylko przyczyny.
Taki stan rzeczy zaś powoduje, że powódka była uprawniona do domagania się
odszkodowania z powołaniem się na przyczynę drugą, czyli do twierdzenia,
że źródłem jej szkody są decyzje o sprzedaży lokali.
W ocenie Sądu Apelacyjnego powódka wykazała zatem istnienie związku
przyczynowego między bezprawnymi decyzjami administracyjnymi w sprawie
sprzedaży osobom trzecim lokali nr 3, 8, 12, 15 i 19 w budynku przy ul. R. 14a w W.
a szkodą w postaci utraty prawa własności tychże lokali i związanego z nimi prawa
użytkowania wieczystego, a tym samym dowiodła słuszności podstawy faktycznej
żądania. Osoby nie biorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem
decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również
uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.
Roszczenie odszkodowawcze powódki nie jest przedawnione, gdyż termin do jego
dochodzenia należy liczyć zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. od daty wydania decyzji
nadzorczych stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży
lokali. Decyzje te zapadły w listopadzie i grudniu 2007 r., a pozew powódka wniosła
8
7 sierpnia 2008 r.
Sąd Apelacyjny za zasadne uznał zarzuty apelującego skierowane
przeciwko rozstrzygnięciu o odsetkach od zasądzonego świadczenia. W razie
ustalenia odszkodowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 363 § 2 k.c., to jest
według cen z chwili wyrokowania, należy się ono w tej wysokości i od tej chwili
można mówić o opóźnieniu dłużnika w zapłacie odszkodowania ustalonego według
tych cen i w konsekwencji dopiero od tej chwili można zasądzić od niego odsetki za
opóźnienie (uchwała Sądu Najwyższego z 6 września 1994 r., III CZP 105/94,
OSNC 1995, nr 2, poz. 26).
Pozwany zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego z 26 marca 2013 r. skargą
kasacyjną w części co do rozstrzygnięcia w pkt 1, w zakresie, w jakim Sąd
Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego z 29 czerwca 2012 r. i zarzucił,
że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1
k.p.c.), to jest art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a.
w zw. z art. 5, art. 2 i art. 8 dekretu o gruntach warszawskich przez błędną
wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o sprzedaży lokali
mieszkalnych nr 3, 8, 1, 15 i 19 w budynku przy ul. R. może być kwalifikowane jako
zdarzenie wyrządzające szkodę w majątku powódki w postaci utraty prawa
własności tych lokali.
Pozwany wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez
uwzględnienie jego apelacji i oddalenie powództwa w całości, a ewentualnie
o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Powódka zidentyfikowała szkodę, której naprawienia dochodziła
w procesie jako uszczerbek w jej majątku polegający na utracie części należącego
do jej poprzednika prawnego budynku (pięciu lokali mieszkalnych) i utracie
możliwości ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego związanego
z tymi lokalami. Źródła szkody upatrywała w wydaniu decyzji o sprzedaży lokali
w budynku na nieruchomości przy ul. R. […], chociaż wskazała też na ciąg zdarzeń
9
poprzedzających ich wydanie, jako tworzący warunki do powstania szkody, jak i
ciąg zdarzeń późniejszych, które doprowadziły do wydania decyzji
potwierdzających bezprawność decyzji o sprzedaży lokali, co otworzyło jej drogę do
skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Nieruchomość przy ul. R., do której tytuł prawny przysługiwał poprzednikowi
prawnemu powódki, została objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich i
na podstawie art. 1 tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada
1945 r., przeszła na własność gminy m.st. Warszawa. Zgodnie z art. 5 dekretu o
gruntach warszawskich budynki pozostawały odrębnym od gruntu przedmiotem
własności byłych właścicieli gruntu, do czasu rozstrzygnięcia ich wniosków o
przyznanie im prawa jego własności czasowej. Powódka 24 czerwca 1948 r., na
podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, wystąpiła o przyznanie jej
prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) gruntu z nieruchomości
przy ul. R. Właściwy organ administracji odmówił uwzględnienia tego wniosku
decyzją z 5 marca 1956 r., utrzymaną w mocy przez organ drugiej instancji decyzją
z 30 września 1964 r.
W kontekście tych zdarzeń trzeba stwierdzić, że poprzednik powódki utracił
przysługujące mu prawo własności gruntu należącego do nieruchomości ul. R. nr
[…] z dniem 25 listopada 1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu o gruntach
warszawskich, a prawo do budynku oraz ekspektatywę prawa własności czasowej
gruntu – 30 września 1964 r., gdyż wydanie ostatecznej decyzji w sprawie
przyznania tego prawa powódce wywołało skutek przewidziany przez art. 8 dekretu
o gruntach warszawskich. Z tą datą właścicielem nieruchomości przy ul. Rejtana nr
[…] stało się m.st. Warszawa, a następnie - na podstawie dalszych zdarzeń -
Skarb Państwa i znowu m.st. Warszawa. Decyzja z 30 września 1964 r.
spowodowała zatem w majątku powódki uszczerbek polegający na tym, że nie
weszło do niego prawo, które mogła uzyskać oraz utraciła własność budynku, która
w oderwaniu od prawa do gruntu mogła funkcjonować nie stale, lecz wyłącznie
przez czas niezbędny do złożenia i rozpoznania wniosków o oddanie gruntu we
własność czasową.
2. Powódka spowodowała wszczęcie postępowania o stwierdzenie
10
nieważności decyzji z 30 września 1964 r., zakończonego decyzją Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 26 lipca 1999 r. stwierdzającą jej
nieważność w całości. Postępowanie o takim przedmiocie dotyczy tej samej
sprawy, w której organ administracji wydał decyzję w trybie zwykłym, lecz jego
celem jest sprawdzenie, czy decyzja ta nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych
wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,
o ile występowanie tej wady się potwierdzi, ale zarazem nie wystąpią przesłanki
negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 2 k.p.a.
W postępowaniu tym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania
sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, ale przed wydaniem decyzji
stwierdzającej jej nieważność organ administracji musi poczynić ustalenia co do
tego, jakie skutki wywołało jej wydanie i czy są one możliwe do odwrócenia wskutek
stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji ma
przywracać stan zgodny z prawem, to do wydania takiej decyzji powinno dojść
wtedy, gdy wydanie orzeczenia na podstawie art. 156 k.p.a. może taki skutek
spowodować. W przeciwnym wypadku organ administracji powinien ograniczyć się
do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a to rozstrzygnięcie nie
wywołuje wstecznych skutków już choćby z tej przyczyny, że przesłanką jego
wydania jest ustalenie, że decyzja dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
wywołała takie skutki prawne, których nie da się odwrócić.
Do stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie o przyznanie
powódce prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. R. doszło przed 1
września 2004 r., a zatem w okresie obowiązywania art. 160 k.p.a. W uchwale
pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-
8, poz. 75), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do roszczeń o naprawienie szkody
wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r.,
której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po
tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. W świetle art. 160 § 1 k.p.a.
możliwość żądania naprawienia szkody otwiera się wprawdzie dopiero z chwilą
wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, niemniej jednak jej źródłem jest wyłącznie
wydanie decyzji wadliwej. Ostateczna decyzja nadzorcza stwierdza jedynie
ziszczenie się koniecznej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej
11
przewidzianej w art. 160 k.p.a., a jej wydanie, jako działanie legalne i przywracające
stan zgodny z prawem, nie może być uznane za element zdarzenia, z którym
związane jest powstanie zobowiązania do naprawienia szkody.
Stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej wydanej w sprawie
o przyznanie powódce prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. R.
spowodowało, że konieczne stało się rozpoznanie odwołania powódki od decyzji z
5 marca 1954 r., wydanej w tym postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie w
stosunku do decyzji z 30 września 1964 r. takiego rozstrzygnięcia oznacza, że - w
ocenie właściwego organu administracji - po wydaniu decyzji z 30 września 1964 r.
w obrocie prawnym nie wystąpiły takie zdarzenia, które by utrwalały spowodowane
nią skutki i wykluczały ich odwrócenie, uniemożliwiając zarazem merytoryczne
rozpoznanie wniosku powódki o przyznanie jej prawa własności czasowej do
całego gruntu należącego do nieruchomości. Zasadność tego stanowiska nie może
podlegać ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym, choć pośrednio nie
sposób tej oceny uniknąć w związku z rozważaniem kwestii zdarzenia, z którego
wynikła szkoda powódki i związku przyczynowego między nim i szkodą.
Decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji na zasadzie pewnej fikcji
prawnej przypisuje się skutek wsteczny (działanie ex tunc), co w okolicznościach
niniejszej sprawy musiałoby prowadzić do przyjęcia, że do czasu rozpoznania
odwołania powódki od decyzji z 5 marca 1953 r. pozostaje ona właścicielką całego
budynku na nieruchomości przy ul. R., niezależnie od tego, że pewne lokale w nim
uzyskały już wcześniej status samodzielnych nieruchomości lokalowych, z których
własnością związany został stosowny udział w użytkowaniu wieczystym gruntu.
Osoby trzecie nabyły własność tych lokali zanim doszło do wydania decyzji z 26
lipca 1999 r. Organ administracji właściwy w postępowaniu o stwierdzenie
nieważności decyzji wydanej w sprawie o przyznanie powódce prawa własności
czasowej gruntu nie zakwalifikował wydania decyzji administracyjnych o sprzedaży
dotychczasowym najemcom lokali w budynku na nieruchomości ul. R. wraz z
oddaniem im w odpowiednim udziale gruntu w użytkowanie wieczyste jako
zdarzenia powodującego nieodwracalne skutki prawne. Przyjął zatem, że skutki te
mogą być odwrócone przez stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964
r., a pogląd ten został przez organ administracji wyrażony z odwołaniem się do
12
uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia
1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 49).
Niezależnie od tego, jak ocenić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 26 lipca
1999 r., to niewątpliwie w płaszczyźnie procesowej jego wydanie sprawiło, że po
wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z 30 września 1964 r. kończącej
postępowanie odwoławcze w sprawie wszczętej na wniosek powódki z 24 czerwca
1948 r., zaszła konieczność zakończenia tego postępowania orzeczeniem
co do istoty sprawy. Skutek wsteczny przypisywany decyzji stwierdzającej
nieważność decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym sprawił,
że powódka - wobec nieuchylenia dekretu o gruntach warszawskich - znalazła się
w takiej sytuacji, że ponownego rozpoznania wymagał jej wniosek o przyznanie
prawa własności czasowej do gruntu, przy założeniu, iż na powrót przysługuje jej
własność budynku posadowionego na nim. Ponowne rozpoznanie wniosku powódki
powinno zatem doprowadzić do przyznania jej prawa, którego ekspektatywę
utraciła z momentem, gdy została wydana decyzja z 30 września 1964 r.
Uwzględnienie wniosku powódki wyłączyłoby możliwość przyjęcia, że decyzja
z 30 września 1964 r. wywołała w jej majątku szkodę w zidentyfikowanej przez
nią postaci. Ponowne rozstrzygnięcie o istocie sprawy wszczętej na wniosek
z 24 czerwca 1948 r. zapadło 23 lutego 2006 r., lecz organ administracji tylko
w części uwzględnił ten wniosek, a w części odmówił jego uwzględnienia.
Przywrócenie stanu zgodnego z prawem decyzją z 26 lipca 1999 r. otwierało drogę
do wprowadzenia do majątku powódki tego, co do niego nie weszło w związku
z wadą tkwiącą w decyzji z 30 września 1964 r.
Charakterystyczne przy tym, że odmowa uwzględnienia wniosku powódki
w postępowaniu drugoinstancyjnym nastąpiła z odwołaniem się do okoliczności
poprzedzających wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 września
1964 r. (a nie do okoliczności, które by nastąpiły w okresie od 26 lipca 1999 r.
do 23 lutego 2006 r.) i to takich, które powinny być zniesione przez
materialnoprawne skutki decyzji z 26 lipca 1999 r. o stwierdzeniu nieważności
decyzji z 30 września 1964 r., o ile decyzja z 26 lipca 1999 r. miałaby te skutki
wywołać.
13
Decyzja z 23 lutego 2006 r. ma charakter „zwykłej” decyzji kończącej
w drugiej instancji postępowanie w sprawie administracyjnej (nie jest decyzją
nadzorczą, jak nazwał ją Sąd Okręgowy). Decyzja ta nie ma cech prejudykatu dla
odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną jakimś innym aktem
administracyjnym ani też w stosunku do niej nie zapadło orzeczenie
(administracyjne czy sądowe), które by świadczyło o jej niezgodności z prawem.
Stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964 r. i ponowne
rozpoznanie wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. R.
jej poprzedniemu właścicielowi wyeliminowało po stronie powódki szkodę wywołaną
decyzją z 30 września 1964 r. w tej postaci, której mogło dotyczyć roszczenie
odszkodowawcze wywodzone z art. 160 § 1 k.p.a. tylko częściowo. W
postępowaniu odwoławczym okazało się bowiem, że zdarzenia, które nastąpiły po
wydaniu decyzji z 30 września 1964 r. w taki sposób kształtują stan prawny
nieruchomości przy ul. R., że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku powódki o
oddanie jej tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Niewątpliwie zatem z
decyzji z 23 lutego 2006 r. powódka dowiedziała się, że nie uzyska prawa
użytkowania wieczystego do tego udziału we własności gruntu, który już wcześniej,
w związku z umowami zawartymi w wykonaniu decyzji zezwalających na
wyodrębnienie i sprzedaż lokali, został związany z prawami odrębnej własności
lokali ustanowionymi w budynku na nieruchomości przy ul. R. Skoro jednak o
nieważności decyzji z 30 września 1964 r. orzeczono w całości, a nie w części, to
powódka miała podstawy przypuszczać, że jakiekolwiek zdarzenie zaistniałe w
okresie pomiędzy 30 września 1964 r. a 26 lipca 1999 r. nie będzie stało na
przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu jej wniosku z 24 czerwca 1948 r., przy
założeniu, że skutek ex tunc decyzji z 26 lipca 1999 r. pozwala uwzględnić przy
rozpoznawaniu sprawy w drugiej instancji taki stan prawny nieruchomości, w jakim
pozostawała ona 30 września 1964 r.
Z tożsamych przyczyn w wyroku z 23 września 2009 r., I CSK 96/09
(niepubl.), Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie przed 1 września 2004 r.
nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego uwzględnienia wniosku
zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, otwiera
możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa
14
dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi
ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu (art. 7 ust. 1 lub ust. 4 dekretu
o gruntach warszawskich), a w wyroku z 13 października 2010 r., I CSK 25/10
(niepubl.), Sąd Najwyższy przyjął, że dopiero nieprzyznanie wnioskodawcy gruntu
zamiennego zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu o gruntach warszawskich otwiera drogę
do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a.
3. Gdy okazało się, że nie jest możliwe oddanie powódce w użytkowanie
wieczyste całego gruntu w obrębie nieruchomości przy ul. R., doszło z jej inicjatywy
do wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji z 22 kwietnia 1976 r.,
z 28 grudnia 1978 r., z 27 sierpnia 1980 r., z 18 sierpnia 1981 r., z 22 czerwca 1989
r. i z 28 lutego 1990 r., a po ich zakończeniu okazało się, że oczywiście nie jest
możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków spowodowanych ich
wydaniem. Trzeba podkreślić, że skutków tych nie dałoby się wyeliminować z
obrotu prawnego nawet gdyby organ administracji stwierdził nieważność
powyższych decyzji, gdyż powstały one nie tylko w związku z ich wydaniem, ale i
na podstawie umów zawieranych w obrocie cywilnoprawnym oraz na podstawie
działania przepisów prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wypracowany
został pogląd, że nawet uchylenie ostatecznej decyzji organu administracji po
zawarciu na jej podstawie umowy sprzedaży nieruchomości nie powoduje samo
przez się nieważności tej umowy; jednakże okoliczności, z powodu których
uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny w świetle prawa cywilnego
ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności uchylenia się od skutków
prawnych zawartego w niej oświadczenia woli (tak w uchwale Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNC 1964, nr 12, poz. 244; por.
też uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP
4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 211). Gdyby Skarb Państwa ujawniony w księdze
wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. R. nie był jej właścicielem w
dacie wyodrębniania lokali i przenoszenia ich własności na najemców, to i tak
kupujący nabyliby własność lokali w związku z tą czynnością i po jej ujawnieniu w
księdze wieczystej (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76).
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należące do kategorii
15
postępowań nadzwyczajnych - kontrolnych może być wszczęte z urzędu albo
na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Status strony w administracyjnym
postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa
materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu
prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu
rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28
k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie
postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji,
o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku
materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady,
krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym
pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym
w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania
nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek
materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak
zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział
inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.
Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony
w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która
bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej
osoby możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę
uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale - w zgodzie
z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie - postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania
o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych
decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,
bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności
zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy
i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.
Nie do sądu powszechnego, lecz do organów administracji należy ocena
legitymacji osób występujących jako strony w administracyjnym postępowaniu
16
jurysdykcyjnym. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia
nieważności decyzji przez konkretną osobę niemającą w nim statusu strony
w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jej wniosek (art. 157 § 3
k.p.a.; obecnie powinien zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie
w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie
występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ
ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji,
zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.
Z powyższych przyczyn w uchwale z 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12
(OSNC 2013, nr 1, poz. 6) i wcześniej w wyrokach z 11 maja 2011, I CSK 289/10
(niepubl.) i z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11 (niepubl.), Sąd Najwyższy przyjął,
że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji
z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione
do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Pojęcie „strona”
użyte w art. 160 § 1 k.p.a. należy bowiem oceniać przy uwzględnieniu interesu
prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej
decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego.
Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji lub wydania decyzji
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu m.in. ustalenia
organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem,
zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. - przy
ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony
w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja - nie
jest w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji; jest uprawniony do
brania pod uwagę okoliczności, które były podstawą wydania decyzji nadzorczej.
Powódka nie była stroną w postępowaniach administracyjnych
zmierzających do wydania decyzji zezwalających na sprzedaż lokali w budynku
przy ul. R., gdyż w czasie ich prowadzenia nie miała żadnych praw i roszczeń do tej
nieruchomości (poza własnym roszczeniem o sprzedanie jej lokalu, który wówczas
wynajmowała od Skarbu Państwa), ale gdyby decyzja z 26 lipca 1999 r. o
stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 września 1964 r. mogła wyeliminować skutki
17
prawne powstałe w obrocie w następstwie wydania decyzji z 30 września 1964 r., to
powódce należałoby przypisać status strony także w postępowaniach
zmierzających do wydania decyzji o sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości
przy ul. R., gdyż – w następstwie wydania decyzji z 26 lipca 1999 r. – należałoby
przyjąć, że w czasie prowadzenia tych postępowań ciągle przysługiwała jej
możliwość ubiegania się o oddanie jej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Tym zapewne przy ocenie statusu powódki kierował się organ administracji
prowadzący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających na
wyodrębnienie i sprzedaż lokali w budynku na nieruchomości przy ul. R. . po
stwierdzeniu, że decyzja z 30 września 1964 r. jest nieważna w całości.
4. Sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie za szkodę polegającą na
nieuzyskaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w następstwie realizacji
roszczeń przewidzianych dekretem o gruntach warszawskich może samodzielnie
ocenić, w którym momencie szkoda ta powstała i które ze wskazanych przez
powoda, a mających miejsce w różnym czasie zdarzeń było jej źródłem.
Ma rację powódka, że wyodrębnienie własności i sprzedaż lokali najemcom
pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wcześniejszą decyzją
odmawiającą przyznania jej prawa własności czasowej do gruntu z nieruchomości
przy ul. R., wydaną na podstawie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, a w
efekcie także ze szkodą w tej postaci, której naprawienia się domaga (por. wyrok
Sądu Najwyższego z 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, niepubl. i tak samo
wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, niepubl.). Gdyby
jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1964 r.
doszło do stwierdzenia jej nieważności w tej części, w której możliwe było
odwrócenie skutków odmowy przyznania powódce prawa własności czasowej
gruntu, a w pozostałej części – do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem
prawa z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, to – po
pierwsze – brak byłoby wówczas (wobec niewywołania skutków wstecznych przez
decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa) podstaw do
wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o wyodrębnieniu i
sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości, której te rozstrzygnięcia dotyczyły,
oraz – po drugie – trudno byłoby twierdzić, że powódka może jeszcze liczyć na
18
odzyskanie własności całego budynku i nabycie użytkowania wieczystego gruntu
także w tej części, w której doszło do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem
prawa. W takim przypadku od wydania tej decyzji należałoby liczyć termin, w
którym były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny dowiedziawszy się
o szkodzie, powinien dochodzić jej naprawienia, także na podstawie art. 160 k.p.a.
Skoro jednak w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 30
września 1964 r. w całości, to przyjąć trzeba, że do czasu przeprowadzenia
kolejnych postępowań nadzorczych dotyczących tym razem decyzji o
wyodrębnieniu i sprzedaży lokali w budynku na nieruchomości przy ul. R. powódka
mogła liczyć na to, że uzyska te składniki majątku, które do niego nie weszły
wskutek wydania decyzji z 30 września 1964 r.
Różnice w stanach faktycznych poddanych ocenie w sprawach
rozstrzygniętej wyrokiem Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12
(niepubl.) i w sprawie niniejszej przekładają się nie tyle na różne sposoby oceny
związku przyczynowego między zdarzeniami, z których wynikła szkoda osób
ubiegających się o wzruszenie decyzji wydanych w stosunku do nich na podstawie
dekretu o gruntach warszawskich, ale na różną ocenę chwili, w której powodowie
w tych sprawach powinni przystąpić do dochodzenia powstałych po ich stronie
roszczeń odszkodowawczych za wady tych decyzji, ze skutkami w postaci
ewentualnego przedawnienia się tych roszczeń. W okolicznościach niniejszej
sprawy Sąd Apelacyjny miał podstawę do przyjęcia, że termin przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego powódki może być liczony od daty wydania decyzji
stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokali
w budynku na nieruchomości przy ul. R.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39814
k.p.c. orzeczono jak
w sentencji.
19