KIO/UZP 567/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Rafał Komoń
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:VI SA/Wa 2083/04
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt KIO/UZP 567/09
WYROK
z dnia 15 maja 2009 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Ewa Jankowska
Członkowie: Magdalena Grabarczyk
Marek Koleśnikow
Protokolant: Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. w Warszawie odwołania wniesionego
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce od
rozstrzygnięcia przez zamawiającego Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich, ul.
Jagiellońska 72, 25-602 Kielce protestu z dnia 14 kwietnia 2009 r.
przy udziale wykonawcy Wojciecha Bogackiego prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą LABORATORIUM DROGOWE, ul. Aleksandrówek 22, 95-080 Tuszyn, Garbów
zgłaszającego swoje przystąpienie po stronie zamawiającego,
orzeka:
1. Oddala odwołanie
2. Kosztami postępowania obciąża Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7,
25-384 Kielce nakazuje:
1) zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości
4 574 zł 00 gr (słownie: cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt cztery złote zero
groszy) z kwoty wpisu uiszczonego przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce,
2) dokonać wpłaty kwoty XXX (słownie: XXX) przez XXX na rzecz XXX
stanowiącej uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od
odwołania,
3) dokonać wpłaty kwoty 0 zł 0 gr (słownie: xxx) przez xxx na rzecz Urzędu
Zamówień Publicznych na rachunek dochodów własnych UZP,
4) dokonać zwrotu kwoty 2 926 zł 00 gr (słownie: dwa tysiące dziewięćset
dwadzieścia sześć złotych zero groszy) z rachunku dochodów własnych
Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg
w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce.
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Świętokrzyski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-602 Kielce, ul. Jagiellońska
72, prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na obsługę laboratoryjną
na zadania z zakresu: przebudowa i remonty dróg oraz remonty dróg – nakładki bitumiczne,
na drogach wojewódzkich w ŚZDW Kielce.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku –
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 223, poz. 1655 ze zmianami), zwanej
dalej ustawą Pzp.
W dniu 14 kwietnia 2009 roku Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-384 Kielce, ul.
Prendowskiej 7, zwany dalej odwołującym się, wniósł protest na czynność zamawiającego
polegającej na odrzuceniu oferty odwołującego się.
Odwołujący się zarzucił zamawiającemu naruszenie zasady równego traktowania
wykonawców i uczciwej konkurencji wyrażonej w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy Pzp i w
związku z tym bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego się i wniósł o unieważnienie
czynności wyboru ofert i powtórzenie czynności zamawiającego polegających na badaniu i
ocenie złożonych ofert.
Odwołujący się nie zgodził się z odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1
pkt 8 ustawy Pzp, jakoby Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie był uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym oraz że Miejski Zarząd
Dróg w Kielcach, nie posiadając osobowości prawnej i będąc jednostką budżetową Gminy
Kielce, nie jest podmiotem mogącym uczestniczyć w postępowaniu i zawrzeć umowę na
wykonanie zamówienia.
Uzasadniając interes prawny wskazał, że złożył ofertę w niniejszym postępowaniu w dniu
11.03.2009 r. w siedzibie zamawiającego zgodnie z warunkami zawartymi w ogłoszeniu i
SIWZ. Oferta zawierała wszystkie wymagane przez Zamawiającego dokumenty, które
zostały złożone w formie zgodnej z wymaganiami SIWZ.
W ocenie odwołującego się, mając na uwadze przepis art. 2 pkt 11 ustawy Pzp nie
można zgodzić się z rozstrzygnięciem zamawiającego i uznać za właściwe stanowisko, że
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej nie jest podmiotem mogącym uczestniczyć w postępowaniu oraz zawrzeć umowę
wykonania zamówienia.
Zgodnie z definicją wykonawcy zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp ilekroć w ustawie
jest mowa o wykonawcy, to należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną, albo
jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie
zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia
publicznego.
W przypadku uwzględnienia niniejszego odwołujący się wygrałby przedmiotowe
postępowanie i podpisał umowę na wykonanie zamówieniach przesądza o jego interesie
prawnym w uzyskaniu zamówienia.
Z załączonego do protestu Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach
jednoznacznie wynika, że przedmiot zamówienia mieści się w przedmiocie i zakresie
działania odwołującego się (§ 4 ust. 4 pkt 9 "Dochodami własnymi Zarządu są dochody
uzyskiwane pkt 9 "z wpływów za wykonywanie badań przez laboratorium Zarządu"). Tym
bardziej więc nie można twierdzić, że Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie może występować
samodzielnie w postępowaniu o zamówienie publiczne.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 roku zamawiający rozstrzygnął protest w ten sposób,
że protest odrzucił na podstawie art. 180 ust. 7 ustawy Pzp jako wniesiony przez podmiot
nieuprawniony.
W uzasadnieniu podkreślił, że nie kwestionuje prawidłowości dokumentacji
organizacyjnej dotyczącej odwołującego się. Wykonawcy przedkładają bowiem takie
dokumenty założycielskie, jakich wymagają od nich przepisy ustrojowe przewidziane dla
danej formy prawnej podmiotu. Takim dokumentem jest np. akt założycielski powołania
gospodarstwa pomocniczego (por. wyrok Zespołu Arbitrów Urzędu Zamówień Publicznych z
dnia 02.06.2005 r., UZP/ZO/OMI138/0S, LEX nr 176521). Właściwe zatem dokumenty
założycielskie wymagane przez zamawiającego zostały przez odwołującego się należycie
przedłożone. Zgodnie jednakże z art. 2 pkt 11 ustawy Pzp w ustawie jest mowa o
wykonawcy -należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę
organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia
publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Ustawa
wymienia zatem bardzo szeroki krąg podmiotów, które mogą być wykonawcą i nie nakłada
przy tym obowiązku dopuszczania do postępowania jedynie przedsiębiorców (choć w
praktyce to oni najczęściej są wykonawcami zamówienia publicznego), a nawet warunek taki
należałoby uznać za ograniczenie uczciwej konkurencji.
Do zawarcia jednakże umowy niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych
podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy.
W przedmiotowej sprawie ofertę złożył Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, który nie
posiada osobowości prawnej ani zdolności sądowej czy też odrębnej zdolności kontraktowej,
a jest jedynie jednostką budżetową Gminy Kielce. Składający ofertę w stosunkach
cywilnoprawnych jedynie reprezentuje Gminę Kielce i w związku z powyższym jedynym
podmiotem, który może zawrzeć umowę na wykonanie zamówienia oraz uczestniczyć w
postępowaniu może być Gmina Kielce jako jednostka samorządu terytorialnego. Nie
wyklucza to oczywiście reprezentowania jej przez Miejski Zarząd Dróg. Odwołujący się, jako
jednostka organizacyjna osoby prawnej, nie jest uprawniony do złożenia oferty i skutecznego
podpisania umowy z zamawiającym we własnym imieniu i na własną rzecz.
Na marginesie dodał, iż on sam, jako jednostka organizacyjna osoby prawnej, działa
w obrocie prawnym i m.in. zawiera umowy w imieniu i na rzecz Województwa
Świętokrzyskiego, nigdy zaś samodzielnie.
W dniu 27 kwietnia 2009 roku odwołujący się, pismem złożonym w placówce
pocztowej operatora publicznego, wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia protestu do Prezesa
Urzędu Zamówień Publicznych.
Odwołujący się zarzucił zamawiającemu naruszenie przepisu art. 2 pkt. 11 ustawy
Pzp poprzez uznanie, że odwołujący się jako jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej, ubiegająca się o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest
uprawniony do złożenia oferty i skutecznego podpisania umowy z zamawiającym oraz
naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, że znajduje on
zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa prawna odrzucenia oferty Miejskiego
Zarządu Dróg w Kielcach.
W oparciu o wskazane zarzuty odwołujący się wniósł o:
- unieważnienie czynności zamawiającego polegającej na odrzuceniu oferty
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach,
- dokonanie powtórnego badania i oceny ofert,
-ponownego dokonania czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zdaniem odwołującego się nie można zgodzić się ze stanowiskiem zamawiającego
wyrażonym w rozstrzygnięciu protestu, zgodnie z którym Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest uprawniona do
złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym.
Przede wszystkim do takiej interpretacji nie prowadzi literalna wykładnia definicji
wykonawcy zawarta w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp. Ustawa w wymienionym przepisie zawiera
szeroką definicję "wykonawcy". Wykonawcą jest każda osoba fizyczna, osoba prawna albo
jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Definicja ustawowa podkreśla jednocześnie, że status wykonawcy łączy się zawsze z
pewną formą uczestnictwa danego podmiotu w procedurze udzielania zamówienia
publicznego. W pierwszej fazie ubiegania się o zamówienie, status wykonawcy będzie
przysługiwał każdemu podmiotowi, który zadeklaruje zamawiającemu chęć uzyskania
zamówienia, w kolejnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego status
wykonawcy przysługuje jedynie temu podmiotowi, który złożył ofertę w postępowaniu.
Natomiast po zakończeniu postępowania status wykonawcy przysługuje tylko temu
podmiotowi, który zawarł z zamawiającym umowę w sprawie zamówienia publicznego.
Mając, więc na uwadze literalną wykładnię przepisu art. 2 pkt 11 ustawy Pzp odwołujący się,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej posiada status wykonawcy
zgodnie z przepisami ustawy Pzp. Nie ulega wątpliwości i tego odwołujący się nie
kwestionuje, że odwołujący się nie ma osobowości prawnej ani też zdolności sądowej, co
podnosi zamawiający w rozstrzygnięciu protestu, jako uzasadnienie odrzucenia oferty
odwołującego się. W postępowaniu sądowym w sprawach dotyczących przedmiotu
działalności odwołującego się, jako prawidłowo oznacza strona występuje Gmina Kielce -
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach.
Natomiast przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis do
przepisów kodeksu cywilnego. To stanowisko znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 14
ustawy, zgodnie z którym do czynności podejmowanych przez zamawiającego i
wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami), jeżeli
przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
W szczególności ustawa Pzp zawiera w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp definicję
wykonawcy, zgodnie, z którą wykonawcą może być jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej. Jest oczywistym, że dyrektor tej jednostki składa oświadczenia woli i
dokonuje czynności prawnych w imieniu Gminy Kielce w sprawach określonych statutem
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, ale w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach przysługuje status wykonawcy.
Mając powyższe rozważania na uwadze należy uznać, że Zamawiający odrzucając
ofertę odwołującego się na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy naruszył przepisy
tej ustawy. Zgodnie z art.89 ust. 1 pkt 8 ustawy zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności oferty na podstawie
odrębnych przepisów.
Odwołujący się podniósł ponadto, że zamawiający nie wskazał w swoim
rozstrzygnięciu, jakie przepisy odrębne miał na uwadze, dokonując oceny oferty i w
konsekwencji odrzucając ją.
Dodatkowo odwołujący się podkreślił, że za jego stanowiskiem przemawia fakt, że
wyjątkowo w niniejszej sprawie odwołujący się wystąpił, jako wykonawca natomiast od
początku swej działalności, tj. od lat 90-tych funkcjonuje zgodnie z przepisami ustawy, jako
zamawiający i występuje jako Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, a przecież definicja
określająca krąg podmiotów, które zgodnie z ustawą są zamawiającymi jest tożsama z
kręgiem podmiotów wymienionych w definicji dotyczącej wykonawcy na gruncie przepisów
ustawy. Zamawiającym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej obowiązana do stosowania ustawy.
Mając powyższe na uwadze odwołujący się stwierdził, że zamawiający naruszył
przepisy ustawy w szczególności art. 189 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy,
poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego się.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach jest jednostką budżetową Gminy Kielce, utworzoną
uchwałą nr 83/99 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku.
Odwołujący się złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu, oferując cenę za
wykonanie zamówienia w wysokości 137.284,40 zł.
Zamawiający odrzucił ofertę odwołującego się na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Pzp. W uzasadnieniu stwierdził, iż odwołujący się nie jest uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym. Miejski Zarząd Dróg w
Kielcach nie posiada osobowości prawnej ani odrębnej zdolności kontraktowej, a jest jedynie
jednostką budżetową Gminy Kielce, która jest podmiotem mogącym uczestniczyć w
postępowaniu oraz zawrzeć umowę na wykonanie zamówienia.
Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej wykonawcy Laboratorium
Drogowe Wojciech Bogacki, 95-080 Tuszyn, Garbów, ul. Aleksandrówek 22, który
zaoferował najniższą cenę spośród ofert nie podlegających odrzuceniu.
Na czynność odrzucenia oferty odwołujący się złożył protest, a następnie odwołanie
od rozstrzygnięcia protestu.
Skład orzekający Izby na rozprawie z udziałem właściwie umocowanych
pełnomocników stron, przeprowadził dowody z dokumentacji akt sprawy, w tym
specyfikacji istotnych warunków zamówienia i oferty Odwołującego się, nadto
rozważył stanowiska stron złożone do akt sprawy, zważył, co następuje:
Odwołanie jest niezasadne.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła, że odwołujący się posiada interes prawny w
złożeniu środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy – Pzp. Odwołujący
się złożył bowiem ofertę z najniższą ceną, w związku z czym, ewentualne wadliwe
odrzucenie jego oferty uniemożliwia mu uzyskanie przedmiotowego zamówienia.
Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy Pzp przez wykonawcę rozumieć należy osobę
fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej,
która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w
sprawie zamówienia publicznego.
Dokonując oceny, czy jednostka budżetowa posiada status wykonawcy w kontekście
wzmiankowanego przepisu, należy uwzględnić fakt, iż każdy wykonawca, składający ofertę
w postępowaniu o zamówienie publiczne, musi posiadać zdolność prawną i zdolność do
czynności prawnych. Zdolność prawna wynika z posiadanej osobowości prawnej lub z
przepis ustawy (art. 33¹ § 1 Kodeksu cywilnego). Definicję jednostki budżetowej zawiera art.
20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zmianami), zgodnie z którym jednostkami budżetowymi są takie jednostki
organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z
budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu
państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy nie wynika
przyznanie tym jednostkom zdolności prawnej, wobec czego uznać należy, że jednostka
budżetowa nie jest wyposażona w atrybut zdolności prawnej oraz w konsekwencji w
zdolność do czynności prawnych. W obrocie prawnym jednostki budżetowe funkcjonują jako
jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego
(statio municipi). Stanowią formę prawa budżetowego, a nie wykonywania działalności
gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego, nie mają
osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym, nie
stanowią samoistnego podmiotu prawa i nie mogą być samodzielnym podmiotem stosunku
cywilnoprawnego ani nie mogą zaciągać we własnym imieniu praw i obowiązków (tak WSA
w wyroku z dnia 6 lipca 2005 roku, sygn. akt VI S.A./Wa 2083/04, LEX 190634).
Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w uchwale RIO w Rzeszowie z dnia 10
czerwca 2003 roku, XXIV/3071/2003, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2004, nr
1, poz. 24), stwierdzając, że samorządowe jednostki organizacyjne powiatu (jednostki
budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych powiatu) nie posiadają
samodzielności zarówno prawnej, jak i budżetowej. Są one zatem powołane do
wykonywania budżetu powiatu, a nie do prowadzenia samodzielnej polityki budżetowej.
Wobec powyższego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie ofertę złożył podmiot,
który nie posiada osobowości prawnej i nie może samodzielnie zaciągać praw i obowiązków
we własnym imieniu i na własny rachunek. Tym samym decyzję zamawiającego należy
uznać za słuszną.
Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania
odwoławczego, na podstawie art. 191 ust. 6 i 7 ustawy – Prawo zamówień publicznych w zw.
z § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 zd. 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9
lipca 2007 r. w sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 128,
poz. 886 oraz Dz. U. z 2008 roku Nr 182, poz. 1122).
Stosownie do art. 194 i 195 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych
(Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
_________
*
niepotrzebne skreślić
WYROK
z dnia 15 maja 2009 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Ewa Jankowska
Członkowie: Magdalena Grabarczyk
Marek Koleśnikow
Protokolant: Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. w Warszawie odwołania wniesionego
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce od
rozstrzygnięcia przez zamawiającego Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich, ul.
Jagiellońska 72, 25-602 Kielce protestu z dnia 14 kwietnia 2009 r.
przy udziale wykonawcy Wojciecha Bogackiego prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą LABORATORIUM DROGOWE, ul. Aleksandrówek 22, 95-080 Tuszyn, Garbów
zgłaszającego swoje przystąpienie po stronie zamawiającego,
orzeka:
1. Oddala odwołanie
2. Kosztami postępowania obciąża Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7,
25-384 Kielce nakazuje:
1) zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości
4 574 zł 00 gr (słownie: cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt cztery złote zero
groszy) z kwoty wpisu uiszczonego przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce,
2) dokonać wpłaty kwoty XXX (słownie: XXX) przez XXX na rzecz XXX
stanowiącej uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od
odwołania,
3) dokonać wpłaty kwoty 0 zł 0 gr (słownie: xxx) przez xxx na rzecz Urzędu
Zamówień Publicznych na rachunek dochodów własnych UZP,
4) dokonać zwrotu kwoty 2 926 zł 00 gr (słownie: dwa tysiące dziewięćset
dwadzieścia sześć złotych zero groszy) z rachunku dochodów własnych
Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg
w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce.
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Świętokrzyski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-602 Kielce, ul. Jagiellońska
72, prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na obsługę laboratoryjną
na zadania z zakresu: przebudowa i remonty dróg oraz remonty dróg – nakładki bitumiczne,
na drogach wojewódzkich w ŚZDW Kielce.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku –
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 223, poz. 1655 ze zmianami), zwanej
dalej ustawą Pzp.
W dniu 14 kwietnia 2009 roku Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-384 Kielce, ul.
Prendowskiej 7, zwany dalej odwołującym się, wniósł protest na czynność zamawiającego
polegającej na odrzuceniu oferty odwołującego się.
Odwołujący się zarzucił zamawiającemu naruszenie zasady równego traktowania
wykonawców i uczciwej konkurencji wyrażonej w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy Pzp i w
związku z tym bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego się i wniósł o unieważnienie
czynności wyboru ofert i powtórzenie czynności zamawiającego polegających na badaniu i
ocenie złożonych ofert.
Odwołujący się nie zgodził się z odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1
pkt 8 ustawy Pzp, jakoby Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie był uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym oraz że Miejski Zarząd
Dróg w Kielcach, nie posiadając osobowości prawnej i będąc jednostką budżetową Gminy
Kielce, nie jest podmiotem mogącym uczestniczyć w postępowaniu i zawrzeć umowę na
wykonanie zamówienia.
Uzasadniając interes prawny wskazał, że złożył ofertę w niniejszym postępowaniu w dniu
11.03.2009 r. w siedzibie zamawiającego zgodnie z warunkami zawartymi w ogłoszeniu i
SIWZ. Oferta zawierała wszystkie wymagane przez Zamawiającego dokumenty, które
zostały złożone w formie zgodnej z wymaganiami SIWZ.
W ocenie odwołującego się, mając na uwadze przepis art. 2 pkt 11 ustawy Pzp nie
można zgodzić się z rozstrzygnięciem zamawiającego i uznać za właściwe stanowisko, że
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej nie jest podmiotem mogącym uczestniczyć w postępowaniu oraz zawrzeć umowę
wykonania zamówienia.
Zgodnie z definicją wykonawcy zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp ilekroć w ustawie
jest mowa o wykonawcy, to należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną, albo
jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie
zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia
publicznego.
W przypadku uwzględnienia niniejszego odwołujący się wygrałby przedmiotowe
postępowanie i podpisał umowę na wykonanie zamówieniach przesądza o jego interesie
prawnym w uzyskaniu zamówienia.
Z załączonego do protestu Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach
jednoznacznie wynika, że przedmiot zamówienia mieści się w przedmiocie i zakresie
działania odwołującego się (§ 4 ust. 4 pkt 9 "Dochodami własnymi Zarządu są dochody
uzyskiwane pkt 9 "z wpływów za wykonywanie badań przez laboratorium Zarządu"). Tym
bardziej więc nie można twierdzić, że Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie może występować
samodzielnie w postępowaniu o zamówienie publiczne.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 roku zamawiający rozstrzygnął protest w ten sposób,
że protest odrzucił na podstawie art. 180 ust. 7 ustawy Pzp jako wniesiony przez podmiot
nieuprawniony.
W uzasadnieniu podkreślił, że nie kwestionuje prawidłowości dokumentacji
organizacyjnej dotyczącej odwołującego się. Wykonawcy przedkładają bowiem takie
dokumenty założycielskie, jakich wymagają od nich przepisy ustrojowe przewidziane dla
danej formy prawnej podmiotu. Takim dokumentem jest np. akt założycielski powołania
gospodarstwa pomocniczego (por. wyrok Zespołu Arbitrów Urzędu Zamówień Publicznych z
dnia 02.06.2005 r., UZP/ZO/OMI138/0S, LEX nr 176521). Właściwe zatem dokumenty
założycielskie wymagane przez zamawiającego zostały przez odwołującego się należycie
przedłożone. Zgodnie jednakże z art. 2 pkt 11 ustawy Pzp w ustawie jest mowa o
wykonawcy -należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę
organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia
publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Ustawa
wymienia zatem bardzo szeroki krąg podmiotów, które mogą być wykonawcą i nie nakłada
przy tym obowiązku dopuszczania do postępowania jedynie przedsiębiorców (choć w
praktyce to oni najczęściej są wykonawcami zamówienia publicznego), a nawet warunek taki
należałoby uznać za ograniczenie uczciwej konkurencji.
Do zawarcia jednakże umowy niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych
podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy.
W przedmiotowej sprawie ofertę złożył Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, który nie
posiada osobowości prawnej ani zdolności sądowej czy też odrębnej zdolności kontraktowej,
a jest jedynie jednostką budżetową Gminy Kielce. Składający ofertę w stosunkach
cywilnoprawnych jedynie reprezentuje Gminę Kielce i w związku z powyższym jedynym
podmiotem, który może zawrzeć umowę na wykonanie zamówienia oraz uczestniczyć w
postępowaniu może być Gmina Kielce jako jednostka samorządu terytorialnego. Nie
wyklucza to oczywiście reprezentowania jej przez Miejski Zarząd Dróg. Odwołujący się, jako
jednostka organizacyjna osoby prawnej, nie jest uprawniony do złożenia oferty i skutecznego
podpisania umowy z zamawiającym we własnym imieniu i na własną rzecz.
Na marginesie dodał, iż on sam, jako jednostka organizacyjna osoby prawnej, działa
w obrocie prawnym i m.in. zawiera umowy w imieniu i na rzecz Województwa
Świętokrzyskiego, nigdy zaś samodzielnie.
W dniu 27 kwietnia 2009 roku odwołujący się, pismem złożonym w placówce
pocztowej operatora publicznego, wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia protestu do Prezesa
Urzędu Zamówień Publicznych.
Odwołujący się zarzucił zamawiającemu naruszenie przepisu art. 2 pkt. 11 ustawy
Pzp poprzez uznanie, że odwołujący się jako jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej, ubiegająca się o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest
uprawniony do złożenia oferty i skutecznego podpisania umowy z zamawiającym oraz
naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, że znajduje on
zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa prawna odrzucenia oferty Miejskiego
Zarządu Dróg w Kielcach.
W oparciu o wskazane zarzuty odwołujący się wniósł o:
- unieważnienie czynności zamawiającego polegającej na odrzuceniu oferty
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach,
- dokonanie powtórnego badania i oceny ofert,
-ponownego dokonania czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zdaniem odwołującego się nie można zgodzić się ze stanowiskiem zamawiającego
wyrażonym w rozstrzygnięciu protestu, zgodnie z którym Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest uprawniona do
złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym.
Przede wszystkim do takiej interpretacji nie prowadzi literalna wykładnia definicji
wykonawcy zawarta w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp. Ustawa w wymienionym przepisie zawiera
szeroką definicję "wykonawcy". Wykonawcą jest każda osoba fizyczna, osoba prawna albo
jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Definicja ustawowa podkreśla jednocześnie, że status wykonawcy łączy się zawsze z
pewną formą uczestnictwa danego podmiotu w procedurze udzielania zamówienia
publicznego. W pierwszej fazie ubiegania się o zamówienie, status wykonawcy będzie
przysługiwał każdemu podmiotowi, który zadeklaruje zamawiającemu chęć uzyskania
zamówienia, w kolejnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego status
wykonawcy przysługuje jedynie temu podmiotowi, który złożył ofertę w postępowaniu.
Natomiast po zakończeniu postępowania status wykonawcy przysługuje tylko temu
podmiotowi, który zawarł z zamawiającym umowę w sprawie zamówienia publicznego.
Mając, więc na uwadze literalną wykładnię przepisu art. 2 pkt 11 ustawy Pzp odwołujący się,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej posiada status wykonawcy
zgodnie z przepisami ustawy Pzp. Nie ulega wątpliwości i tego odwołujący się nie
kwestionuje, że odwołujący się nie ma osobowości prawnej ani też zdolności sądowej, co
podnosi zamawiający w rozstrzygnięciu protestu, jako uzasadnienie odrzucenia oferty
odwołującego się. W postępowaniu sądowym w sprawach dotyczących przedmiotu
działalności odwołującego się, jako prawidłowo oznacza strona występuje Gmina Kielce -
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach.
Natomiast przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis do
przepisów kodeksu cywilnego. To stanowisko znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 14
ustawy, zgodnie z którym do czynności podejmowanych przez zamawiającego i
wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami), jeżeli
przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
W szczególności ustawa Pzp zawiera w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp definicję
wykonawcy, zgodnie, z którą wykonawcą może być jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej. Jest oczywistym, że dyrektor tej jednostki składa oświadczenia woli i
dokonuje czynności prawnych w imieniu Gminy Kielce w sprawach określonych statutem
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, ale w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach przysługuje status wykonawcy.
Mając powyższe rozważania na uwadze należy uznać, że Zamawiający odrzucając
ofertę odwołującego się na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy naruszył przepisy
tej ustawy. Zgodnie z art.89 ust. 1 pkt 8 ustawy zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności oferty na podstawie
odrębnych przepisów.
Odwołujący się podniósł ponadto, że zamawiający nie wskazał w swoim
rozstrzygnięciu, jakie przepisy odrębne miał na uwadze, dokonując oceny oferty i w
konsekwencji odrzucając ją.
Dodatkowo odwołujący się podkreślił, że za jego stanowiskiem przemawia fakt, że
wyjątkowo w niniejszej sprawie odwołujący się wystąpił, jako wykonawca natomiast od
początku swej działalności, tj. od lat 90-tych funkcjonuje zgodnie z przepisami ustawy, jako
zamawiający i występuje jako Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, a przecież definicja
określająca krąg podmiotów, które zgodnie z ustawą są zamawiającymi jest tożsama z
kręgiem podmiotów wymienionych w definicji dotyczącej wykonawcy na gruncie przepisów
ustawy. Zamawiającym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej obowiązana do stosowania ustawy.
Mając powyższe na uwadze odwołujący się stwierdził, że zamawiający naruszył
przepisy ustawy w szczególności art. 189 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy,
poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego się.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach jest jednostką budżetową Gminy Kielce, utworzoną
uchwałą nr 83/99 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku.
Odwołujący się złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu, oferując cenę za
wykonanie zamówienia w wysokości 137.284,40 zł.
Zamawiający odrzucił ofertę odwołującego się na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Pzp. W uzasadnieniu stwierdził, iż odwołujący się nie jest uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym. Miejski Zarząd Dróg w
Kielcach nie posiada osobowości prawnej ani odrębnej zdolności kontraktowej, a jest jedynie
jednostką budżetową Gminy Kielce, która jest podmiotem mogącym uczestniczyć w
postępowaniu oraz zawrzeć umowę na wykonanie zamówienia.
Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej wykonawcy Laboratorium
Drogowe Wojciech Bogacki, 95-080 Tuszyn, Garbów, ul. Aleksandrówek 22, który
zaoferował najniższą cenę spośród ofert nie podlegających odrzuceniu.
Na czynność odrzucenia oferty odwołujący się złożył protest, a następnie odwołanie
od rozstrzygnięcia protestu.
Skład orzekający Izby na rozprawie z udziałem właściwie umocowanych
pełnomocników stron, przeprowadził dowody z dokumentacji akt sprawy, w tym
specyfikacji istotnych warunków zamówienia i oferty Odwołującego się, nadto
rozważył stanowiska stron złożone do akt sprawy, zważył, co następuje:
Odwołanie jest niezasadne.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła, że odwołujący się posiada interes prawny w
złożeniu środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy – Pzp. Odwołujący
się złożył bowiem ofertę z najniższą ceną, w związku z czym, ewentualne wadliwe
odrzucenie jego oferty uniemożliwia mu uzyskanie przedmiotowego zamówienia.
Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy Pzp przez wykonawcę rozumieć należy osobę
fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej,
która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w
sprawie zamówienia publicznego.
Dokonując oceny, czy jednostka budżetowa posiada status wykonawcy w kontekście
wzmiankowanego przepisu, należy uwzględnić fakt, iż każdy wykonawca, składający ofertę
w postępowaniu o zamówienie publiczne, musi posiadać zdolność prawną i zdolność do
czynności prawnych. Zdolność prawna wynika z posiadanej osobowości prawnej lub z
przepis ustawy (art. 33¹ § 1 Kodeksu cywilnego). Definicję jednostki budżetowej zawiera art.
20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zmianami), zgodnie z którym jednostkami budżetowymi są takie jednostki
organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z
budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu
państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy nie wynika
przyznanie tym jednostkom zdolności prawnej, wobec czego uznać należy, że jednostka
budżetowa nie jest wyposażona w atrybut zdolności prawnej oraz w konsekwencji w
zdolność do czynności prawnych. W obrocie prawnym jednostki budżetowe funkcjonują jako
jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego
(statio municipi). Stanowią formę prawa budżetowego, a nie wykonywania działalności
gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego, nie mają
osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym, nie
stanowią samoistnego podmiotu prawa i nie mogą być samodzielnym podmiotem stosunku
cywilnoprawnego ani nie mogą zaciągać we własnym imieniu praw i obowiązków (tak WSA
w wyroku z dnia 6 lipca 2005 roku, sygn. akt VI S.A./Wa 2083/04, LEX 190634).
Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w uchwale RIO w Rzeszowie z dnia 10
czerwca 2003 roku, XXIV/3071/2003, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2004, nr
1, poz. 24), stwierdzając, że samorządowe jednostki organizacyjne powiatu (jednostki
budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych powiatu) nie posiadają
samodzielności zarówno prawnej, jak i budżetowej. Są one zatem powołane do
wykonywania budżetu powiatu, a nie do prowadzenia samodzielnej polityki budżetowej.
Wobec powyższego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie ofertę złożył podmiot,
który nie posiada osobowości prawnej i nie może samodzielnie zaciągać praw i obowiązków
we własnym imieniu i na własny rachunek. Tym samym decyzję zamawiającego należy
uznać za słuszną.
Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania
odwoławczego, na podstawie art. 191 ust. 6 i 7 ustawy – Prawo zamówień publicznych w zw.
z § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 zd. 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9
lipca 2007 r. w sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 128,
poz. 886 oraz Dz. U. z 2008 roku Nr 182, poz. 1122).
Stosownie do art. 194 i 195 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych
(Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
_________
*
niepotrzebne skreślić