KIO 899/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Łukasz Listkiewicz
Powołane przepisy:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt: KIO 899/11
WYROK
z dnia 11 maja 2011r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Magdalena Grabarczyk
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 28 kwietnia 2011r. przez wykonawcę SKG S.A. w Bielsku
– Białej w postępowaniu prowadzonym przez Ministerstwo Finansów w Warszawie
przy udziale wykonawcy Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. w Warszawie
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego o po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża SKG S.A. w Bielsku – Białej i zalicza w poczet kosztów
postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero
groszy) uiszczoną przez SKG S.A. w Bielsku – Białej.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………
Sygn. akt KIO 899/11
Uzasadnienie
Zamawiający – Ministerstwo Finansów w Warszawie - prowadzi w trybie przetargu
nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), postępowanie o udzielenie
zamówienia, którego przedmiotem jest na zakup wyspecjalizowanych usług oraz produktów
informatycznych dla potrzeb związanych z utrzymaniem oprogramowania Systemu Obsługi
Deklaracji CELINA.
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 7
lutego 2011 r., pod numerem 2011/S-018822.
18 kwietnia 2011 r. zamawiający przesłał za pośrednictwem faksu informację o wyborze
najkorzystniejszej oferty złożonej przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. w Warszawie.
Wykonawca SKG S.A. w Bielsku-Białej wniósł odwołanie, które wpłynęło w formie pisemnej
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 28 kwietnia 2011 r. Zachowany został obowiązek
przekazania zamawiającemu kopii odwołania.
Odwołanie zostało wniesione wobec zaniechania wykluczenia przez zamawiającego
Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z postępowania mimo niespełniania warunków
określonych w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia i
wybraniu oferty tego wykonawcy jako najkorzystniejszej.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu:
- unieważnienia czynności wyboru oferty Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.;
- dokonanie ponownej oceny ofert i odrzucenia oferty Pentacomp Systemy Informatyczne
S.A.
Wniósł również o dopuszczenie wskazanych w treści odwołania dowodów oraz o zasądzenie
od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania według norm
przepisanych.
Odwołujący zarzucił, że przedstawiona przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. a
zrealizowana na rzecz zamawiającego dostawa Systemu Przemieszczania oraz Nadzoru
Wyrobów Akcyzowych (EMCS PL), nie spełnia tego wymagania, gdyż system ten posiada
architekturę scentralizowaną.
W uzasadnieniu odwołujący wywiódł, iż zamawiający w toku oceny spełniania warunków
udziału w postępowaniu przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. dokonał interpretacji
użytego w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia pojęcia
„system o rozproszonej architekturze” w sposób dowolny, sprzeczny z dotychczas
prezentowaną interpretacją. Podniósł, że aczkolwiek pojęcie „architektura rozproszona" nie
zostało zdefiniowane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, to ten sam
zamawiający nie może przyjmować raz, że system ma charakter scentralizowany, a drugi
raz, że ten sam system jest systemem rozproszonym. Takie działanie stanowi naruszenie
zaufania do organów publicznych oraz zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców.
Odwołujący wywiódł, że zgodnie z art.22 ust.4 Pzp zamawiający był zobowiązany do opisu
sposobu dokonania oceny spełniania warunku udziału w postępowaniu w ścisłym związku z
przedmiotem zamówienia, zatem należy przyjąć, iż system rozproszonej architektury należy
odnieść do systemów definiowanych wcześniej przez zamawiającego jako rozproszone, a
przede wszystkim do Systemu CELINA, którego utrzymanie jest przedmiotem zamówienia.
W interesie zamawiającego leży bowiem takie ukształtowanie warunków udziału w
postępowaniu, aby wybrać wykonawców, którzy w sposób optymalny spełnią jego
oczekiwania i należycie wykonają zamówienie.
Za nieuprawnione uznał odwołujący twierdzenie zawarte w piśmie Departamentu Podatku
Akcyzowego i Ekologicznego Ministerstwa Finansów nr AE5/0680/48/LIW/11/4776 z 6
kwietnia 2011r., iż wobec braku legalnej definicji systemu o architekturze rozproszonej
„należy uwzględnić stanowisko Izby Celnej Białystok w kwestii spełnienia warunku
dotyczącego rozproszenia systemu (EMCS PL), które zakłada, iż rozproszenie systemu
wiąże się z jego podziałem na odrębne jednostki obsługujące różne funkcje systemu".
Ocenił, że zamawiający, winien oprzeć się na stanowisku Izby Celnej w Łodzi, która jest
odpowiedzialna za budowę tego systemu EMCS PL, zgodnie z którym EMCS PL nie jest
systemem o architekturze rozproszonej.
W oparciu o posiadane doświadczenie odwołujący uznał, że ma podstawy do stwierdzenia,
iż zamawiający od wielu lat stale używa przy opisie architektury całego systemu
informatycznego o zasięgu ogólnokrajowym obiegowej definicji architektury systemu
informatycznego, przez którą rozumie się „ogólną budowę systemu informatycznego
określającą jego składowe oraz wzajemne relacje logiczne i występujące między nimi
powiązania fizyczne" (Piotr Adamczewski „Słownik Informatyczny" Helion 2005), mogącą
mieć charakter scentralizowany lub rozproszony. W odniesieniu do systemu informatycznego
(wg poprzednio powołanego słownika) "system scentralizowany to system zaprojektowany z
wyraźnie wyodrębnionym, pojedynczym ośrodkiem sterowania i przechowywania danych".
Odwołujący wywiódł, że architektura scentralizowana to taka, w której wszystkie funkcje
systemu polegające na gromadzeniu i przetwarzania danych są zgrupowane i zarządzane w
jednym miejscu (serwerowni, budynku), niezależnie od tego na ilu komputerach pracują. W
tej jednej lokalizacji znajdują się wszystkie informacje z całego systemu, a więc są one od
razu dostępne dla wszystkich uprawnionych użytkowników rozproszonych terytorialnie. Taką
architekturę posiada np. System Kontroli Eksportu ECS albo powołany przez Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. system EMCS PL, w których bazy danych są zlokalizowane w
pojedynczych (centralnych) ośrodkach przetwarzania danych, w przypadku systemu ECS w
Krakowie, a w przypadku systemu EMCS PL w Łodzi.
W przeciwieństwie do powyższej architektury scentralizowanej, w systemie rozproszonym
poszczególne funkcje systemu i bazy danych są rozproszone terytorialnie, np. w Systemie
CELINA wykonanym i utrzymywanym do tej pory przez SKG S.A., znajdują się one w każdej
z 16 Izb Celnych. Użytkownik pracujący w obszarze jednej Izby Celnej nie ma dostępu do
informacji wprowadzanych w danym momencie w obszarze działania innej Izby. Każda Izba
Celna posiada swój zestaw serwerów obsługujących swoich użytkowników i gromadzących
dane ich dotyczące.
Odwołujący zauważył, że zamawiający w dokumentacjach przetargowych przy zamawianiu
rozwoju i utrzymania innych systemów celnych, żądał za każdym razem od oferentów
doświadczenia z pracą nad systemami o architekturze takiej, w jakiej architekturze był
wykonany system, który przyszły wykonawca miał rozwijać i utrzymywać. Odwołujący
powołał te postępowania i wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego dokumentacji
tych postępowań dostępnych także na stronie internetowej zamawiającego.
Podniósł również, że zamawiający w dokumentacji przetargowej na System EMCS PL
(usługi powołanej przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.) nie tylko wymagał od
przyszłego wykonawcy doświadczenia w budowie systemów scentralizowanych, lecz także w
ww. dokumentacji przetargowej wyraźnie wskazało, że System EMCS PL będzie systemem
scentralizowanym.
Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. przystąpił do postępowania odwoławczego po
stronie zamawiającego, zachowując termin ustawowy oraz obowiązek przekazania kopii
przystąpienia zamawiającemu i odwołującemu. Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania
wskazując, że zamawiający w dokumentacji postępowania nie określił co rozumie pod pojęciem
„architektury rozproszonej", zaś wszelkie niejasności w opisie nie mogą rodzić negatywnych
konsekwencji dla składających ofertę wykonawców.
Przystępujący wywiódł, że odwołujący, potwierdzając brak definicji pojęcia „architektury
rozproszonej systemu" w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, przyjął własne
rozumienie tego pojęcia wskazując, że system w architekturze rozproszonej to taki, w którym
serwery winny być zlokalizowane w różnych miejscach terytorialnie. Oznacza to formułowanie
dodatkowego wymagania nie zawartego w specyfikacji. Przystępujący wskazał, że rozproszenie
architektury może dotyczyć różnych warstw systemu (komponenty fizyczne (sprzętowe),
komponenty logiczne (oprogramowanie); składowanie, przetwarzanie danych). Komponenty te
muszą być odrębne fizycznie i logicznie, jednak nie muszą być rozproszone geograficznie.
Definicja przyjęta przez odwołującego ogranicza pojęcie „rozproszenia” rozumianego w jednym
wąskim aspekcie - jako geograficznego rozproszenia infrastruktury sprzętowe, co jest
nieuzasadnione i prowadzi do ograniczenia konkurencji, uniemożliwiając wykazaniem się wiedzą
i doświadczeniem przez podmioty tworzące systemy w architekturze rozproszonej, których
serwery z uwagi na aspekt ekonomiczny oraz rozwój technologiczny są posadowione w jednym
miejscu. Wskazał, że biorąc pod uwagę dzisiejsze uwarunkowania techniczne, dzięki usłudze
zdalnego dostępu, praktycznie nie ma znaczenia rozlokowanie geograficzne komponentów
sprzętowych oraz, że w skład systemu EMCS PL wchodzą aplikacje klienckie rozproszone w
różnych lokalizacjach w Izbach Celnych.
Podniósł ponadto, że „Wykaz Dostaw i Usług" jako dokument wymieniony w §1 ust. 1 pkt 3
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów
dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty
mogą być składane podlega procedurze wskazanej w art. 26 ust. 3 Pzp.
Przed otwarciem rozprawy zamawiający wniósł odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o
oddalenie odwołania. Wskazał, że specyfikacja w części dotyczącej warunków udziału w
postępowaniu nie odwoływała się do specyfikacji technicznej, bądź też definicji architektury
przyjętych na gruncie tak systemu CELINA, jak i żadnego innego konkretnego
przedsięwzięcia informatycznego. Powołał potwierdzenie przez odbiorców wykazywanych
przez przystępującego dostaw i usług fakt spełniania wymagań specyfikacji. Zamawiający
zwrócił uwagę, że stanowisko odwołującego jest oparte tylko na jednej z funkcjonujących w
powszechnej praktyce definicji „architektury rozproszonej". Zapoznając się z szeroką gamą
definicji zamawiający stwierdził, że znaczna część z nich przy kwalifikowaniu systemów jako
"rozproszonego" lub "zcentralizowanego" w ogóle nie bierze pod uwagę fizycznego położenia
serwerów a jedynie ilość połączonych siecią jednostek w kontekście prowadzonych przez nich
niezależnych działań i obliczeń wiążących się w jedną transparentną dla użytkownika całość. I
tak przykładowo:
1. „System rozproszony (ang. distributed system) to zbiór niezależnych urządzeń technicznych
połączonych w jedną, spójną logicznie całość. Zwykle łączonymi urządzeniami są komputery,
rzadziej - systemy automatyki. Połączenie najczęściej realizowane jest przez sieć
komputerową, jednak można wykorzystać również inne - prostsze - magistrale
komunikacyjne. Urządzenia są wyposażone w oprogramowanie umożliwiające
współdzielenie zasobów systemowych.
Jedną z podstawowych cech systemu rozproszonego jest jego przezroczystość (ang.
transparency), tj. tworzenie na użytkownikach systemu rozproszonego wrażenie
pojedynczego i zintegrowanego systemu" – Wikipedia;
2. „System rozproszony jest zbiorem luźno powiązanych ze sobą procesorów połączonych siecią
komunikacyjną. Dla konkretnego procesora systemu rozproszonego pozostałe procesory i ich
zasoby są zdalne" (ang. remole), podczas gdy jego własne zasoby są lokalne (ang. local).
Procesory w systemie rozproszonym mogą różnić się mocą obliczeniową i funkcjami. Mogą
znajdować się wśród nich małe mikroprocesory, stacje robocze, minikomputery i wielkie systemy
komputerowe ogólnego przeznaczenia" - Źródło: Podstawy Systemów Operacyjnych, Autor:
Abraham Silberschatz;
3. „System rozproszony — zestaw niezależnych komputerów, sprawiający na jego
użytkownikach wrażenie jednego, logicznie zwartego systemu" - materiały dydaktyczne
MIMUW na studia informatyczne II stopnia, Jerzy Brzeziński — Politechnika Poznańska Cezary
Sobaniec — Politechnika Poznańska
Izba ustaliła, że odwołanie nie podlega odrzuceniu i przeprowadziła rozprawę, podczas której
strony i uczestnik postępowania odwoławczego podtrzymali dotychczasowe stanowiska.
Izba ustaliła, co następuje:
W rozdziale VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający
ustalił, że warunek udziału w postępowaniu będzie spełniony, jeżeli wykonawca wykaże się
między innymi wykonaniem w okresie ostatnich trzech lat jednej umowy o wartości co
najmniej 1.000.000,00 zł brutto polegającej na dostarczeniu wytworzonego przez siebie
specjalistycznego (wykonanego jednostkowo, na zamówienie) oprogramowania dla systemu
informatycznego charakteryzującego się łącznie:
a) funkcjonowaniem w rozproszonej geograficznie strukturze organizacyjnej klienta (co
najmniej 30 jednostek w różnych lokalizacjach na terenie kraju);
b) rozproszoną architekturą;
c) komunikacją opartą o wymianę komunikatów w formacie XML;
d) pracą w sieci rozległej (minimum 30 punktów dostępowych).
Przystępujący wraz z ofertą złożył wykaz dostaw i usług oraz dokumenty potwierdzające ich
należyte wykonanie, w którym wykazał wykonanie dwóch umów.
Wykonanie sytemu spełniającego wymagania specyfikacji na rzecz Państwowej Wytwórni
Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie nie jest sporne. Przedmiotem sporu jest
spełnianie wymogu dotyczącego rozproszenia architektury przez wykonany na rzecz
zamawiającego System Przemieszczania oraz Nadzoru Wyrobów Akcyzowych EMCS PL, co
do którego przystępujący oświadczył, że cechuje się on rozproszoną architekturą.
Zamawiający w toku oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez przystępującego
wystąpił do własnego departamentu - odbiorcy systemu EMCS PL – Departamentu Podatku
Akcyzowego i Ekologicznego, w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy system ten cechuje
się rozproszoną architekturą.
W piśmie Departamentu Podatku Akcyzowego i Ekologicznego Ministerstwa Finansów nr
AE5/0680/48/LIW/11/4776 z 6 kwietnia 2011r., stwierdzono, iż wobec braku legalnej definicji
systemu o architekturze rozproszonej „należy uwzględnić stanowisko Izby Celnej w
Białymstoku w kwestii spełnienia warunku dotyczącego rozproszenia systemu (EMCS PL),
które zakłada, iż rozproszenie systemu wiąże się z jego podziałem na odrębne jednostki
obsługujące różne funkcje systemu". W treści odpowiedzi zawarte jest również stanowisko
Izby Celna w Łodzi, która wyraziła pogląd, że EMCS PL nie jest systemem o architekturze
rozproszonej (pismo w aktach sprawy).
Niesporne – wynikające z dokumentacji postępowań o udzielenie zamówienia
przeprowadzonych przez zamawiającego jest - że udzielając zamówienia na system EMCS PL
zamawiający wymagał doświadczenia w zakresie systemów o architekturze scentralizowanej i
ustalając warunki udziału w postępowaniu używał pojęć systemu o architekturze
scentralizowanej oraz systemu o architekturze rozproszonej.
Izba dokonała ustaleń na podstawie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, oferty
przystępującego oraz pozostałych wymienionych powyżej pism i dokumentów.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. Jest
wykonawcą, który złożył ofertę i ma interes w uzyskaniu danego zamówienia. Zarzucane
zamawiającemu naruszenia przepisów powodują, że odwołujący może ponieść szkodę w
postaci utraty możliwości uznania jego oferty za najkorzystniejszą, utraty spodziewanych
korzyści związanych z zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego. Odwołujący
złożył ofertę ocenioną jako druga w kolejności po uznanej za najkorzystniejszą ofercie
przystępującego, zatem wykluczenie przystępującego otworzy odwołującemu możliwość
uzyskania zamówienia.
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest, obok ogłoszenia o zamówieniu,
podstawowym dokumentem w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zamawiający formułując postanowienia specyfikacji zobowiązuje się do dokonywania oceny
sytuacji podmiotowej wykonawców oraz badania i oceny złożonych przez nich ofert wyłącznie na
podstawie wymagań zawartych w treści specyfikacji.
Pojęcie „system o architekturze rozproszonej” nie posiada definicji legalnej. W praktyce pojęcie
to rozumiane jest w sposób niejednolity, funkcjonuje wiele definicji, przyjmujących różne punkty
odniesienia. Wykładnia literalna postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych
warunków zamówienia nie udziela odpowiedzi na pytanie jakie cechy winien posiadać system
dostarczony przez wykonawców, aby był uznany za system o architekturze rozproszonej.
Wskazał to również odwołujący w stanowisku wyrażonym na rozprawie.
Na szczególne podkreślenie zasługuje, że w gronie samych użytkowników systemu EMCS PL -
Izb Celnych - występują rozbieżne oceny, co do charakteru architektury tego systemu.
Skoro zatem zamawiający opisując warunek udziału w postępowaniu w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2
b specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie doprecyzował, użytego pojęcia „systemu o
rozproszonej architekturze” przez wymaganie geograficznego rozproszenia serwerów
wchodzących w skład systemu, oraz scalania i przetwarzania danych pochodzących z
rozproszonych serwerów przez centralną bazę danych, odwołujący nie może domagać się
oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przy zastosowaniu przywołanych kryteriów.
Brak zawarcia w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia
definicji własnej „systemu o rozproszonej architekturze” nie prowadzi, wbrew twierdzeniu
odwołującego, do konieczności odwołania się do dotychczasowej praktyki zamawiającego, lecz
do oddalenia odwołania.
Zamawiający bowiem, dokonując wyboru oferty złożonej przez przystępującego, nie naruszył
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
Podkreślić należy, ze postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego adresowane jest do nieoznaczonego kręgu potencjalnych
wykonawców. Zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji wymagają, aby
opis warunków udziału w postępowaniu mógł być w taki sam sposób rozumiany przez
wszystkich wykonawców, zarówno uczestników postępowań dotychczas prowadzonych przez
zamawiającego, jak i pozostałych wykonawców potencjalnie zainteresowanych zamówieniem.
To na zamawiającym spoczywa obowiązek ustalenia warunków udziału w postępowaniu oraz
dokonanie opisu sposobu ich spełniania (art. 36 ust. 1 pkt 5 Pzp). Wymagania zamawiającego
winny być opisane jasno, nie zaś pozostawione domniemaniu wykonawców.
Opis warunków udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie danego postępowania, nie zaś
postępowań przeszłych, już zakończonych. Zatem odwołanie się przez odwołującego do innych
postępowań prowadzonych uprzednio przez zamawiającego nie może przynieść zamierzonego
skutku, zwłaszcza, że również w ich przypadku zamawiający nie definiował w żaden sposób
cech systemu o charakterze scentralizowanym lub rozproszonym.
W konsekwencji, o ile należy przyznać rację odwołującemu, że pojęcia „system o architekturze
scentralizowanej” oraz „system o architekturze rozproszonej” mają różne desygnaty w
rzeczywistości, o tyle nie wiadomo, według jakich kryteriów winna nastąpić w badanym
postępowaniu, w toku oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu, kwalifikacja
systemów do poszczególnych grup. Zamawiający bowiem kryteriów takich nie zawarł w
specyfikacji, w obrocie funkcjonuje wielość definicji, a w ocenie różnią się nawet użytkownicy
systemu EMCS PL.
Wobec treści postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków
zamówienia zamawiający nie miał podstaw do uznania, że system EMCS PL, którego
komponenty są rozproszone, a serwery posadowione w jednym miejscu, nie umożliwia
wykazania warunku udziału w postępowaniu. Tym samym uznać należy, że przystępujący
wykazał spełnienie warunków udziału w postępowaniu, zatem brak jest podstaw do
uwzględnienia odwołania.
Izba zważyła nadto, że skutkiem ewentualnego uwzględnienia odwołania byłaby ponowna ocena
spełniania warunków udziału w postępowaniu z obligatoryjnym zastosowaniem wobec
przystępującego art. 26 ust. 3 Pzp, a następnie - jeśli wezwanie dokonane w trybie
przywołanego przepisu nie odniosłoby skutku - dokonanie wykluczenia na podstawie art. 24 ust.
2 pkt 4 Pzp.
Zamawiający chcąc wezwać przystępującego w trybie art. 26 ust. 3 Pzp do uzupełnienia
oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub
chcąc wykluczyć przystępującego z postępowania z powodu nie wykazania spełniania tych
warunków, musiałby wskazać przyczyny takiego działania. Powyższe byłoby równoznaczne z
doprecyzowaniem opisu warunków udziału w postępowaniu po upływie składania ofert, co jest
niedopuszczalne.
Odnieść się należy też do twierdzenia odwołującego, że wobec braku jednoznacznego rezultatu
wykładni literalnej postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków
zamówienia odwołać się należy do wykładni systemowej – przy czym za system uznać trzeba
zespól specyfikacji istotnych warunków zamówienia z poprzednio prowadzonych przez
zamawiającego postępowań.
Po pierwsze: Celem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych jest racjonalne
wydatkowanie środków publicznych – udzielanie zamówień wykonawcom, którzy złożyli
najkorzystniejszą ofertę i zdolnym do wykonania zamówienia z należytą starannością.
Zatem do wykładni oświadczeń uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
istotne znaczenie posiada wykładnia celowościowa.
Izba zważyła, że wyniki postępowania odwoławczego nie dostarczyły podstaw do twierdzenia, że
doświadczenie nabyte przez przystępującego jako dostawcy systemu EMCS PL jest
niewystarczające do należytego wykonania niniejszego zamówienia. W szczególności
zapewnienie możliwości scalania danych spływających z serwerów zlokalizowanych w
poszczególnych izbach celnych została zapewniona przez ustalenie wymagań dotyczących
kompetencji osób, które będą realizować zamówienie.
Po drugie: wykładnia systemowa nakazywałaby odniesienie pojęcia użytego w rozdz. VIII pkt 3
ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia do innych postanowień zawartych w tej
samej specyfikacji. Izba w treści specyfikacji w szczególności w opisie przedmiotu zamówienia
nie doszukała się postanowień nakazujących uznanie za spełniające warunki udziału w
postępowaniu wyłącznie przez systemy zapewniające możliwość scalania danych i z serwerami
położonymi w różnych geograficznie lokalizacjach. Wskazać należy, że art. 22 ust. 4 Pzp
nakazuje ustalenie warunków udziału w postępowaniu adekwatnych i związanych z
przedmiotem zamówienia. Natomiast stopień zgodności owych warunków pozostawiony został
uznaniu zamawiającego.
Izba uznała, że przy założeniu, że postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia w
poszczególnych postępowaniach poddawane wykładni, jak akty prawne, to specyfikacje z
zakończonych już postępowań uznać należy, za przepisy już nieobowiązujące.
W tym stanie rzeczy Izba na podstawie art. 192 ust. 1 Pzp oddaliła odwołanie, orzekając o
kosztach na podstawie art. 192 ust.9 i 10 Pzp – stosownie do wyniku postępowania
odwoławczego.
Przewodniczący:………………………
WYROK
z dnia 11 maja 2011r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Magdalena Grabarczyk
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 28 kwietnia 2011r. przez wykonawcę SKG S.A. w Bielsku
– Białej w postępowaniu prowadzonym przez Ministerstwo Finansów w Warszawie
przy udziale wykonawcy Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. w Warszawie
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego o po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża SKG S.A. w Bielsku – Białej i zalicza w poczet kosztów
postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero
groszy) uiszczoną przez SKG S.A. w Bielsku – Białej.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………
Sygn. akt KIO 899/11
Uzasadnienie
Zamawiający – Ministerstwo Finansów w Warszawie - prowadzi w trybie przetargu
nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), postępowanie o udzielenie
zamówienia, którego przedmiotem jest na zakup wyspecjalizowanych usług oraz produktów
informatycznych dla potrzeb związanych z utrzymaniem oprogramowania Systemu Obsługi
Deklaracji CELINA.
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 7
lutego 2011 r., pod numerem 2011/S-018822.
18 kwietnia 2011 r. zamawiający przesłał za pośrednictwem faksu informację o wyborze
najkorzystniejszej oferty złożonej przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. w Warszawie.
Wykonawca SKG S.A. w Bielsku-Białej wniósł odwołanie, które wpłynęło w formie pisemnej
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 28 kwietnia 2011 r. Zachowany został obowiązek
przekazania zamawiającemu kopii odwołania.
Odwołanie zostało wniesione wobec zaniechania wykluczenia przez zamawiającego
Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z postępowania mimo niespełniania warunków
określonych w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia i
wybraniu oferty tego wykonawcy jako najkorzystniejszej.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu:
- unieważnienia czynności wyboru oferty Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.;
- dokonanie ponownej oceny ofert i odrzucenia oferty Pentacomp Systemy Informatyczne
S.A.
Wniósł również o dopuszczenie wskazanych w treści odwołania dowodów oraz o zasądzenie
od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania według norm
przepisanych.
Odwołujący zarzucił, że przedstawiona przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. a
zrealizowana na rzecz zamawiającego dostawa Systemu Przemieszczania oraz Nadzoru
Wyrobów Akcyzowych (EMCS PL), nie spełnia tego wymagania, gdyż system ten posiada
architekturę scentralizowaną.
W uzasadnieniu odwołujący wywiódł, iż zamawiający w toku oceny spełniania warunków
udziału w postępowaniu przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. dokonał interpretacji
użytego w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia pojęcia
„system o rozproszonej architekturze” w sposób dowolny, sprzeczny z dotychczas
prezentowaną interpretacją. Podniósł, że aczkolwiek pojęcie „architektura rozproszona" nie
zostało zdefiniowane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, to ten sam
zamawiający nie może przyjmować raz, że system ma charakter scentralizowany, a drugi
raz, że ten sam system jest systemem rozproszonym. Takie działanie stanowi naruszenie
zaufania do organów publicznych oraz zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców.
Odwołujący wywiódł, że zgodnie z art.22 ust.4 Pzp zamawiający był zobowiązany do opisu
sposobu dokonania oceny spełniania warunku udziału w postępowaniu w ścisłym związku z
przedmiotem zamówienia, zatem należy przyjąć, iż system rozproszonej architektury należy
odnieść do systemów definiowanych wcześniej przez zamawiającego jako rozproszone, a
przede wszystkim do Systemu CELINA, którego utrzymanie jest przedmiotem zamówienia.
W interesie zamawiającego leży bowiem takie ukształtowanie warunków udziału w
postępowaniu, aby wybrać wykonawców, którzy w sposób optymalny spełnią jego
oczekiwania i należycie wykonają zamówienie.
Za nieuprawnione uznał odwołujący twierdzenie zawarte w piśmie Departamentu Podatku
Akcyzowego i Ekologicznego Ministerstwa Finansów nr AE5/0680/48/LIW/11/4776 z 6
kwietnia 2011r., iż wobec braku legalnej definicji systemu o architekturze rozproszonej
„należy uwzględnić stanowisko Izby Celnej Białystok w kwestii spełnienia warunku
dotyczącego rozproszenia systemu (EMCS PL), które zakłada, iż rozproszenie systemu
wiąże się z jego podziałem na odrębne jednostki obsługujące różne funkcje systemu".
Ocenił, że zamawiający, winien oprzeć się na stanowisku Izby Celnej w Łodzi, która jest
odpowiedzialna za budowę tego systemu EMCS PL, zgodnie z którym EMCS PL nie jest
systemem o architekturze rozproszonej.
W oparciu o posiadane doświadczenie odwołujący uznał, że ma podstawy do stwierdzenia,
iż zamawiający od wielu lat stale używa przy opisie architektury całego systemu
informatycznego o zasięgu ogólnokrajowym obiegowej definicji architektury systemu
informatycznego, przez którą rozumie się „ogólną budowę systemu informatycznego
określającą jego składowe oraz wzajemne relacje logiczne i występujące między nimi
powiązania fizyczne" (Piotr Adamczewski „Słownik Informatyczny" Helion 2005), mogącą
mieć charakter scentralizowany lub rozproszony. W odniesieniu do systemu informatycznego
(wg poprzednio powołanego słownika) "system scentralizowany to system zaprojektowany z
wyraźnie wyodrębnionym, pojedynczym ośrodkiem sterowania i przechowywania danych".
Odwołujący wywiódł, że architektura scentralizowana to taka, w której wszystkie funkcje
systemu polegające na gromadzeniu i przetwarzania danych są zgrupowane i zarządzane w
jednym miejscu (serwerowni, budynku), niezależnie od tego na ilu komputerach pracują. W
tej jednej lokalizacji znajdują się wszystkie informacje z całego systemu, a więc są one od
razu dostępne dla wszystkich uprawnionych użytkowników rozproszonych terytorialnie. Taką
architekturę posiada np. System Kontroli Eksportu ECS albo powołany przez Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. system EMCS PL, w których bazy danych są zlokalizowane w
pojedynczych (centralnych) ośrodkach przetwarzania danych, w przypadku systemu ECS w
Krakowie, a w przypadku systemu EMCS PL w Łodzi.
W przeciwieństwie do powyższej architektury scentralizowanej, w systemie rozproszonym
poszczególne funkcje systemu i bazy danych są rozproszone terytorialnie, np. w Systemie
CELINA wykonanym i utrzymywanym do tej pory przez SKG S.A., znajdują się one w każdej
z 16 Izb Celnych. Użytkownik pracujący w obszarze jednej Izby Celnej nie ma dostępu do
informacji wprowadzanych w danym momencie w obszarze działania innej Izby. Każda Izba
Celna posiada swój zestaw serwerów obsługujących swoich użytkowników i gromadzących
dane ich dotyczące.
Odwołujący zauważył, że zamawiający w dokumentacjach przetargowych przy zamawianiu
rozwoju i utrzymania innych systemów celnych, żądał za każdym razem od oferentów
doświadczenia z pracą nad systemami o architekturze takiej, w jakiej architekturze był
wykonany system, który przyszły wykonawca miał rozwijać i utrzymywać. Odwołujący
powołał te postępowania i wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego dokumentacji
tych postępowań dostępnych także na stronie internetowej zamawiającego.
Podniósł również, że zamawiający w dokumentacji przetargowej na System EMCS PL
(usługi powołanej przez Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.) nie tylko wymagał od
przyszłego wykonawcy doświadczenia w budowie systemów scentralizowanych, lecz także w
ww. dokumentacji przetargowej wyraźnie wskazało, że System EMCS PL będzie systemem
scentralizowanym.
Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. przystąpił do postępowania odwoławczego po
stronie zamawiającego, zachowując termin ustawowy oraz obowiązek przekazania kopii
przystąpienia zamawiającemu i odwołującemu. Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania
wskazując, że zamawiający w dokumentacji postępowania nie określił co rozumie pod pojęciem
„architektury rozproszonej", zaś wszelkie niejasności w opisie nie mogą rodzić negatywnych
konsekwencji dla składających ofertę wykonawców.
Przystępujący wywiódł, że odwołujący, potwierdzając brak definicji pojęcia „architektury
rozproszonej systemu" w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, przyjął własne
rozumienie tego pojęcia wskazując, że system w architekturze rozproszonej to taki, w którym
serwery winny być zlokalizowane w różnych miejscach terytorialnie. Oznacza to formułowanie
dodatkowego wymagania nie zawartego w specyfikacji. Przystępujący wskazał, że rozproszenie
architektury może dotyczyć różnych warstw systemu (komponenty fizyczne (sprzętowe),
komponenty logiczne (oprogramowanie); składowanie, przetwarzanie danych). Komponenty te
muszą być odrębne fizycznie i logicznie, jednak nie muszą być rozproszone geograficznie.
Definicja przyjęta przez odwołującego ogranicza pojęcie „rozproszenia” rozumianego w jednym
wąskim aspekcie - jako geograficznego rozproszenia infrastruktury sprzętowe, co jest
nieuzasadnione i prowadzi do ograniczenia konkurencji, uniemożliwiając wykazaniem się wiedzą
i doświadczeniem przez podmioty tworzące systemy w architekturze rozproszonej, których
serwery z uwagi na aspekt ekonomiczny oraz rozwój technologiczny są posadowione w jednym
miejscu. Wskazał, że biorąc pod uwagę dzisiejsze uwarunkowania techniczne, dzięki usłudze
zdalnego dostępu, praktycznie nie ma znaczenia rozlokowanie geograficzne komponentów
sprzętowych oraz, że w skład systemu EMCS PL wchodzą aplikacje klienckie rozproszone w
różnych lokalizacjach w Izbach Celnych.
Podniósł ponadto, że „Wykaz Dostaw i Usług" jako dokument wymieniony w §1 ust. 1 pkt 3
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów
dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty
mogą być składane podlega procedurze wskazanej w art. 26 ust. 3 Pzp.
Przed otwarciem rozprawy zamawiający wniósł odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o
oddalenie odwołania. Wskazał, że specyfikacja w części dotyczącej warunków udziału w
postępowaniu nie odwoływała się do specyfikacji technicznej, bądź też definicji architektury
przyjętych na gruncie tak systemu CELINA, jak i żadnego innego konkretnego
przedsięwzięcia informatycznego. Powołał potwierdzenie przez odbiorców wykazywanych
przez przystępującego dostaw i usług fakt spełniania wymagań specyfikacji. Zamawiający
zwrócił uwagę, że stanowisko odwołującego jest oparte tylko na jednej z funkcjonujących w
powszechnej praktyce definicji „architektury rozproszonej". Zapoznając się z szeroką gamą
definicji zamawiający stwierdził, że znaczna część z nich przy kwalifikowaniu systemów jako
"rozproszonego" lub "zcentralizowanego" w ogóle nie bierze pod uwagę fizycznego położenia
serwerów a jedynie ilość połączonych siecią jednostek w kontekście prowadzonych przez nich
niezależnych działań i obliczeń wiążących się w jedną transparentną dla użytkownika całość. I
tak przykładowo:
1. „System rozproszony (ang. distributed system) to zbiór niezależnych urządzeń technicznych
połączonych w jedną, spójną logicznie całość. Zwykle łączonymi urządzeniami są komputery,
rzadziej - systemy automatyki. Połączenie najczęściej realizowane jest przez sieć
komputerową, jednak można wykorzystać również inne - prostsze - magistrale
komunikacyjne. Urządzenia są wyposażone w oprogramowanie umożliwiające
współdzielenie zasobów systemowych.
Jedną z podstawowych cech systemu rozproszonego jest jego przezroczystość (ang.
transparency), tj. tworzenie na użytkownikach systemu rozproszonego wrażenie
pojedynczego i zintegrowanego systemu" – Wikipedia;
2. „System rozproszony jest zbiorem luźno powiązanych ze sobą procesorów połączonych siecią
komunikacyjną. Dla konkretnego procesora systemu rozproszonego pozostałe procesory i ich
zasoby są zdalne" (ang. remole), podczas gdy jego własne zasoby są lokalne (ang. local).
Procesory w systemie rozproszonym mogą różnić się mocą obliczeniową i funkcjami. Mogą
znajdować się wśród nich małe mikroprocesory, stacje robocze, minikomputery i wielkie systemy
komputerowe ogólnego przeznaczenia" - Źródło: Podstawy Systemów Operacyjnych, Autor:
Abraham Silberschatz;
3. „System rozproszony — zestaw niezależnych komputerów, sprawiający na jego
użytkownikach wrażenie jednego, logicznie zwartego systemu" - materiały dydaktyczne
MIMUW na studia informatyczne II stopnia, Jerzy Brzeziński — Politechnika Poznańska Cezary
Sobaniec — Politechnika Poznańska
Izba ustaliła, że odwołanie nie podlega odrzuceniu i przeprowadziła rozprawę, podczas której
strony i uczestnik postępowania odwoławczego podtrzymali dotychczasowe stanowiska.
Izba ustaliła, co następuje:
W rozdziale VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający
ustalił, że warunek udziału w postępowaniu będzie spełniony, jeżeli wykonawca wykaże się
między innymi wykonaniem w okresie ostatnich trzech lat jednej umowy o wartości co
najmniej 1.000.000,00 zł brutto polegającej na dostarczeniu wytworzonego przez siebie
specjalistycznego (wykonanego jednostkowo, na zamówienie) oprogramowania dla systemu
informatycznego charakteryzującego się łącznie:
a) funkcjonowaniem w rozproszonej geograficznie strukturze organizacyjnej klienta (co
najmniej 30 jednostek w różnych lokalizacjach na terenie kraju);
b) rozproszoną architekturą;
c) komunikacją opartą o wymianę komunikatów w formacie XML;
d) pracą w sieci rozległej (minimum 30 punktów dostępowych).
Przystępujący wraz z ofertą złożył wykaz dostaw i usług oraz dokumenty potwierdzające ich
należyte wykonanie, w którym wykazał wykonanie dwóch umów.
Wykonanie sytemu spełniającego wymagania specyfikacji na rzecz Państwowej Wytwórni
Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie nie jest sporne. Przedmiotem sporu jest
spełnianie wymogu dotyczącego rozproszenia architektury przez wykonany na rzecz
zamawiającego System Przemieszczania oraz Nadzoru Wyrobów Akcyzowych EMCS PL, co
do którego przystępujący oświadczył, że cechuje się on rozproszoną architekturą.
Zamawiający w toku oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez przystępującego
wystąpił do własnego departamentu - odbiorcy systemu EMCS PL – Departamentu Podatku
Akcyzowego i Ekologicznego, w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy system ten cechuje
się rozproszoną architekturą.
W piśmie Departamentu Podatku Akcyzowego i Ekologicznego Ministerstwa Finansów nr
AE5/0680/48/LIW/11/4776 z 6 kwietnia 2011r., stwierdzono, iż wobec braku legalnej definicji
systemu o architekturze rozproszonej „należy uwzględnić stanowisko Izby Celnej w
Białymstoku w kwestii spełnienia warunku dotyczącego rozproszenia systemu (EMCS PL),
które zakłada, iż rozproszenie systemu wiąże się z jego podziałem na odrębne jednostki
obsługujące różne funkcje systemu". W treści odpowiedzi zawarte jest również stanowisko
Izby Celna w Łodzi, która wyraziła pogląd, że EMCS PL nie jest systemem o architekturze
rozproszonej (pismo w aktach sprawy).
Niesporne – wynikające z dokumentacji postępowań o udzielenie zamówienia
przeprowadzonych przez zamawiającego jest - że udzielając zamówienia na system EMCS PL
zamawiający wymagał doświadczenia w zakresie systemów o architekturze scentralizowanej i
ustalając warunki udziału w postępowaniu używał pojęć systemu o architekturze
scentralizowanej oraz systemu o architekturze rozproszonej.
Izba dokonała ustaleń na podstawie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, oferty
przystępującego oraz pozostałych wymienionych powyżej pism i dokumentów.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. Jest
wykonawcą, który złożył ofertę i ma interes w uzyskaniu danego zamówienia. Zarzucane
zamawiającemu naruszenia przepisów powodują, że odwołujący może ponieść szkodę w
postaci utraty możliwości uznania jego oferty za najkorzystniejszą, utraty spodziewanych
korzyści związanych z zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego. Odwołujący
złożył ofertę ocenioną jako druga w kolejności po uznanej za najkorzystniejszą ofercie
przystępującego, zatem wykluczenie przystępującego otworzy odwołującemu możliwość
uzyskania zamówienia.
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest, obok ogłoszenia o zamówieniu,
podstawowym dokumentem w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zamawiający formułując postanowienia specyfikacji zobowiązuje się do dokonywania oceny
sytuacji podmiotowej wykonawców oraz badania i oceny złożonych przez nich ofert wyłącznie na
podstawie wymagań zawartych w treści specyfikacji.
Pojęcie „system o architekturze rozproszonej” nie posiada definicji legalnej. W praktyce pojęcie
to rozumiane jest w sposób niejednolity, funkcjonuje wiele definicji, przyjmujących różne punkty
odniesienia. Wykładnia literalna postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych
warunków zamówienia nie udziela odpowiedzi na pytanie jakie cechy winien posiadać system
dostarczony przez wykonawców, aby był uznany za system o architekturze rozproszonej.
Wskazał to również odwołujący w stanowisku wyrażonym na rozprawie.
Na szczególne podkreślenie zasługuje, że w gronie samych użytkowników systemu EMCS PL -
Izb Celnych - występują rozbieżne oceny, co do charakteru architektury tego systemu.
Skoro zatem zamawiający opisując warunek udziału w postępowaniu w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2
b specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie doprecyzował, użytego pojęcia „systemu o
rozproszonej architekturze” przez wymaganie geograficznego rozproszenia serwerów
wchodzących w skład systemu, oraz scalania i przetwarzania danych pochodzących z
rozproszonych serwerów przez centralną bazę danych, odwołujący nie może domagać się
oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przy zastosowaniu przywołanych kryteriów.
Brak zawarcia w rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia
definicji własnej „systemu o rozproszonej architekturze” nie prowadzi, wbrew twierdzeniu
odwołującego, do konieczności odwołania się do dotychczasowej praktyki zamawiającego, lecz
do oddalenia odwołania.
Zamawiający bowiem, dokonując wyboru oferty złożonej przez przystępującego, nie naruszył
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
Podkreślić należy, ze postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego adresowane jest do nieoznaczonego kręgu potencjalnych
wykonawców. Zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji wymagają, aby
opis warunków udziału w postępowaniu mógł być w taki sam sposób rozumiany przez
wszystkich wykonawców, zarówno uczestników postępowań dotychczas prowadzonych przez
zamawiającego, jak i pozostałych wykonawców potencjalnie zainteresowanych zamówieniem.
To na zamawiającym spoczywa obowiązek ustalenia warunków udziału w postępowaniu oraz
dokonanie opisu sposobu ich spełniania (art. 36 ust. 1 pkt 5 Pzp). Wymagania zamawiającego
winny być opisane jasno, nie zaś pozostawione domniemaniu wykonawców.
Opis warunków udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie danego postępowania, nie zaś
postępowań przeszłych, już zakończonych. Zatem odwołanie się przez odwołującego do innych
postępowań prowadzonych uprzednio przez zamawiającego nie może przynieść zamierzonego
skutku, zwłaszcza, że również w ich przypadku zamawiający nie definiował w żaden sposób
cech systemu o charakterze scentralizowanym lub rozproszonym.
W konsekwencji, o ile należy przyznać rację odwołującemu, że pojęcia „system o architekturze
scentralizowanej” oraz „system o architekturze rozproszonej” mają różne desygnaty w
rzeczywistości, o tyle nie wiadomo, według jakich kryteriów winna nastąpić w badanym
postępowaniu, w toku oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu, kwalifikacja
systemów do poszczególnych grup. Zamawiający bowiem kryteriów takich nie zawarł w
specyfikacji, w obrocie funkcjonuje wielość definicji, a w ocenie różnią się nawet użytkownicy
systemu EMCS PL.
Wobec treści postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków
zamówienia zamawiający nie miał podstaw do uznania, że system EMCS PL, którego
komponenty są rozproszone, a serwery posadowione w jednym miejscu, nie umożliwia
wykazania warunku udziału w postępowaniu. Tym samym uznać należy, że przystępujący
wykazał spełnienie warunków udziału w postępowaniu, zatem brak jest podstaw do
uwzględnienia odwołania.
Izba zważyła nadto, że skutkiem ewentualnego uwzględnienia odwołania byłaby ponowna ocena
spełniania warunków udziału w postępowaniu z obligatoryjnym zastosowaniem wobec
przystępującego art. 26 ust. 3 Pzp, a następnie - jeśli wezwanie dokonane w trybie
przywołanego przepisu nie odniosłoby skutku - dokonanie wykluczenia na podstawie art. 24 ust.
2 pkt 4 Pzp.
Zamawiający chcąc wezwać przystępującego w trybie art. 26 ust. 3 Pzp do uzupełnienia
oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub
chcąc wykluczyć przystępującego z postępowania z powodu nie wykazania spełniania tych
warunków, musiałby wskazać przyczyny takiego działania. Powyższe byłoby równoznaczne z
doprecyzowaniem opisu warunków udziału w postępowaniu po upływie składania ofert, co jest
niedopuszczalne.
Odnieść się należy też do twierdzenia odwołującego, że wobec braku jednoznacznego rezultatu
wykładni literalnej postanowienia rozdz. VIII pkt 3 ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków
zamówienia odwołać się należy do wykładni systemowej – przy czym za system uznać trzeba
zespól specyfikacji istotnych warunków zamówienia z poprzednio prowadzonych przez
zamawiającego postępowań.
Po pierwsze: Celem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych jest racjonalne
wydatkowanie środków publicznych – udzielanie zamówień wykonawcom, którzy złożyli
najkorzystniejszą ofertę i zdolnym do wykonania zamówienia z należytą starannością.
Zatem do wykładni oświadczeń uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
istotne znaczenie posiada wykładnia celowościowa.
Izba zważyła, że wyniki postępowania odwoławczego nie dostarczyły podstaw do twierdzenia, że
doświadczenie nabyte przez przystępującego jako dostawcy systemu EMCS PL jest
niewystarczające do należytego wykonania niniejszego zamówienia. W szczególności
zapewnienie możliwości scalania danych spływających z serwerów zlokalizowanych w
poszczególnych izbach celnych została zapewniona przez ustalenie wymagań dotyczących
kompetencji osób, które będą realizować zamówienie.
Po drugie: wykładnia systemowa nakazywałaby odniesienie pojęcia użytego w rozdz. VIII pkt 3
ppkt 2 b specyfikacji istotnych warunków zamówienia do innych postanowień zawartych w tej
samej specyfikacji. Izba w treści specyfikacji w szczególności w opisie przedmiotu zamówienia
nie doszukała się postanowień nakazujących uznanie za spełniające warunki udziału w
postępowaniu wyłącznie przez systemy zapewniające możliwość scalania danych i z serwerami
położonymi w różnych geograficznie lokalizacjach. Wskazać należy, że art. 22 ust. 4 Pzp
nakazuje ustalenie warunków udziału w postępowaniu adekwatnych i związanych z
przedmiotem zamówienia. Natomiast stopień zgodności owych warunków pozostawiony został
uznaniu zamawiającego.
Izba uznała, że przy założeniu, że postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia w
poszczególnych postępowaniach poddawane wykładni, jak akty prawne, to specyfikacje z
zakończonych już postępowań uznać należy, za przepisy już nieobowiązujące.
W tym stanie rzeczy Izba na podstawie art. 192 ust. 1 Pzp oddaliła odwołanie, orzekając o
kosztach na podstawie art. 192 ust.9 i 10 Pzp – stosownie do wyniku postępowania
odwoławczego.
Przewodniczący:………………………