KIO 1219/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Łukasz Listkiewicz
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt: KIO 1219/13
WYROK
z dnia 4 czerwca 2013 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 23 maja 2013 r. przez wykonawcę
R……… F………… prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą RM F………..
R………. F…………, 30-705 Kraków, ul. Klimeckiego 25
w postępowaniu prowadzonym przez
Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie, 31-571 Kraków, ul. Mogilska 109
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert,
2. kosztami postępowania obciąża Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie, 31-571
Kraków, ul. Mogilska 109:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez R………
F………. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą RM F……… R……….
F………., 30-705 Kraków, ul. Klimeckiego 25 tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, 31-571 Kraków,
ul. Mogilska 109 na rzecz R………. F……… prowadzącej działalność
gospodarczą pod nazwą RM F……… R……… F……….., 30-705 Kraków,
ul. Klimeckiego 25 kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione
z tytułu wpisu.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Krakowie.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt: KIO 1219/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego na „wykonywanie kompleksowych napraw blacharskich i
lakierniczych pojazdów służbowych Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie” na podstawie
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113,
poz. 759 z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 27 marca 2013 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2013/S 61-102548. Wartość zamówienia jest większa niż kwoty
określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
W postępowaniu zostało złożonych 6 ofert.
17 maja 2013 r. zamawiający poinformował wykonawców o wyniku postępowania.
Zamawiający odrzucił ofertę R……… F……….. prowadzącej działalność gospodarczą pod
nazwą RM F……….. powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy Prawo zamówień
publicznych wskazując, że zgodnie z art. 2 pkt 13 tej ustawy zamówienie publiczne jest umową
odpłatną. Wykonawca, oferując stawkę roboczogodziny w zakresie napraw płatnych przez
zamawiającego w wysokości 0 zł, narusza postanowienia tego przepisu. Ze strony
zamawiającego niemożliwe jest zawarcie umowy nieodpłatnej na wykonywane okresowo
powtarzających się usług. Zamawiający ma jedynie możliwość, a nie obowiązek zlecania
napraw bezgotówkowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach za usługę rozumie się
czynność świadczoną odpłatnie. Wskazując stawkę 0 zł wykonawca doprowadza do
niezgodności z tą ustawą.
Z tego względu najkorzystniejszymi ofertami są jednocześnie dwie oferty, w których
zaoferowano stawki roboczogodziny 0,01 zł. Nie jest możliwe wezwanie wykonawców do
złożenia ofert dodatkowych, gdyż zaoferowanych cen nie da się zmniejszyć.
W związku z zaistniałą sytuacją zamawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 91
ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych jako obarczone niemożliwą do usunięcia
wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy ze względu na
występowanie dwóch ofert najkorzystniejszych o takiej samej cenie.
23 maja 2013 r. odwołujący – R………. F……….. prowadząca działalność gospodarczą pod
nazwą RM F………… wniósł odwołanie zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
poprzez bezzasadne, z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania z zachowaniem
uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, odrzucenie oferty odwołującego jako
niezgodnej z ustawą wskutek błędnej interpretacji pojęcia odpłatności umowy,
2. art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną interpretację
w zakresie pojęcia umowy odpłatnej,
3. art. 89 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 i 10 ustawy o cenach poprzez błędną interpretację
definicji ceny oraz usługi,
4. art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez błędne przyjęcie, że istnieje
podstawa do unieważnienia postępowania wskutek zaistnienia niemożliwej do usunięcia wady
w postaci braku możliwości obniżenia ceny w pozostałych ofertach, bowiem nie było podstawy
do odrzucenia oferty odwołującego.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu: unieważnienia odrzucenia oferty
odwołującego, unieważnienia czynności unieważnienia przetargu, nakazanie zamawiającemu
powtórzenia czynności badania i ponownej oceny ofert, zasądzenie kosztów postępowania
przed Izbą na rzecz odwołującego.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że od 2011 r. zamawiający związany jest umową
z wykonawcą, który zaoferował cenę roboczogodziny w wysokości 1 zł, w obecnym przetargu
dwaj wykonawcy zaoferowali cenę roboczogodziny 0,01 zł, a jeden 0 zł.
W punkcie VI ppkt 6 i 7 opisu przedmiotu zamówienia zamawiający wskazał, iż będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe,
w takim przypadku może upoważnić wykonawcę do rozliczenia bezgotówkowego
z towarzystwem ubezpieczeniowym. Określił też szacunkową ilość naprawianych
samochodów: 450 napraw, których płatnikiem będzie zamawiający oraz 1350 napraw
w rozliczeniu bezgotówkowym.
W punkcie XVI specyfikacji istotnych warunków zamówienia „Opis sposobu obliczenia ceny”
zamawiający nakazał obliczyć cenę oferty zgodnie z przygotowaną tabelą, w której sam
wskazał wartość części i materiałów na 597.000 zł oraz szacowaną wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe – 4.750.000 zł.
Odwołujący ustalił wartość roboczogodziny, której płatnikiem będzie zamawiający, na kwotę 0
zł, dokonał zsumowania tych wartości uzyskując wartość brutto oferty w wysokości 5.347.000
zł.
W ofercie odwołujący przyjął założenie, że szacowane 450 napraw może nie przynieść
bezpośredniego zysku, zysk ma przynieść 1350 napraw finansowanych przez towarzystwa
ubezpieczeniowe. Łączny rozrachunek obu typów napraw powoduje, że umowa jest umową
odpłatną, wykonawca bowiem otrzyma wynagrodzenie, którego płatnikiem są towarzystwa
ubezpieczeniowe. Zamawiający zdaje sobie sprawę z tego rozumowania, gdyż nie wezwał
odwołującego ani pozostałych oferentów do udzielenia wyjaśnień w trybie ustawy Prawo
zamówień publicznych. Zamawiający w zawiadomieniu wskazał, iż ma jedynie możliwość,
a nie obowiązek zlecenia napraw bezgotówkowych – faktycznie, co do zasady nie ma takiego
obowiązku, jednak brzmienie punktu VI ppkt 6 opisu przedmiotu zamówienia stanowiące, iż
zamawiający „będzie zlecał” wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez
towarzystwa ubezpieczeniowe wskazuje na obligatoryjność takich zleceń. Rozbicie napraw na
450 i 1350 nie może być interpretowane inaczej jak zapewnienie, że wykonawca będzie
wykonywał obydwa typy napraw. Tylko w zakresie bezgotówkowego rozliczania napraw
zamawiający pozostawił sobie fakultatywność wyboru. Irrelewantne jest, czy rozliczenie nastąpi
w takiej formie, gdyż płatnikiem i tak jest towarzystwo ubezpieczeniowe.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie wskazuje na niedopuszczalność ustalenia
wartości i złożenia oferty, w której składową jest cena roboczogodziny 0 zł.
Art. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych definiuje cenę zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o
cenach jako wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany
zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Bez wątpienia 0 zł jest wartością,
a jej wskazanie powoduje, że kupujący winien zapłacić za usługę cenę 0 zł.
Odpłatność umowy musi być rozumiana szeroko nie zawężając jej wyłącznie do kwestii ceny,
lecz również każdy rodzaj korzyści majątkowej. Korzyść majątkowa odwołującego polega na
przychodzie z napraw, których płatnikiem nie jest zamawiający, zaś stosunek napraw płatnych
przez towarzystwa ubezpieczeniowe do płatnych stawką 0 zł jest tego rodzaju, że odwołujący
uzyskuje korzyść majątkową.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o oddalenie odwołania ze względu na jego bezpodstawność
i brak naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych podtrzymując swoje
stanowisko w zakresie odrzucenia oferty odwołującego oraz unieważnienia postępowania.
Zdaniem zamawiającego przytoczone przez odwołującego poglądy w zakresie ceny 0 zł nie
znajdują zastosowania w realiach niniejszej sprawy, gdyż dotyczyły pojedynczych elementów
usługi udostępnianych standardowo w powszechnym obrocie nieodpłatnie, w których
zastosowanie takiej stawki nie prowadziło i nie mogło prowadzić do nieodpłatności całej usługi.
Co prawda zamawiający będzie zlecał naprawy refundowane przez towarzystwo
ubezpieczeniowe, jednak nie jest to równoznaczne z tym, na czyje konto wpłynie owa
refundacja, gdyż zlecanie rozliczeń wykonawców z ubezpieczycielem jest jedynie możliwością,
a nie obowiązkiem zamawiającego. Świadczy o tym także wskazanie jedynie szacunkowej
liczby napraw, które będą dokonywane bezgotówkowo przy udziale towarzystw
ubezpieczeniowych oraz tych, które będą zlecane z pominięciem towarzystw
ubezpieczeniowych. Zamawiający nie gwarantuje liczby tego rodzaju napraw, wysokości
należnego z tego tytułu wynagrodzenia ani sposobu przepływu środków finansowych
bezpośrednio z towarzystwa ubezpieczeniowego do wykonawcy.
Gdyby zamawiający żądał przedstawienia w ofercie jednej ceny za wykonanie wszystkich
napraw w okresie trwania umowy i jeden z elementów tej ceny wyniósłby 0 zł, to tak wskazana
cena byłaby do przyjęcia. W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia
z odmienną sytuacją, ponieważ rozliczenie następuje na zasadzie zapłaty za poszczególne
naprawy. Z doświadczeń zamawiającego wynika, że nie zawsze używa się do wykonania
naprawy części zamiennych, a poza tym zgodnie z zapisami umowy zamawiający w każdym
przypadku ma możliwość dostarczenia własnych materiałów i części do wykonania usługi. Przy
akceptacji stawki 0 zł za robociznę dochodziłoby do sytuacji, gdy wartość usługi byłaby równa
wartości robocizny, a w konsekwencji byłaby nieodpłatna dla zamawiającego, co jest nie do
przyjęcia z punktu widzenia państwowej jednostki budżetowej.
§11 ust. 2 projektu umowy stanowi, iż wykonawcy przysługuje wynagrodzenie za wykonaną
usługę oraz zwrot poniesionych kosztów na części i materiały konieczne do jej wykonania.
Zapis ten jasno mówi, iż jedynym składnikiem zysku dla wykonawcy jest w tym przypadku
wartość roboczogodziny. Ustalając stawkę na 0 zł wykonawca nie otrzymuje należnego
wynagrodzenia za wykonaną usługę, lecz jedynie zwrot kosztów, co w połączeniu z zapisami
art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych jest nie do przyjęcia, bowiem przeczy
generalnej zasadzie odpłatności zamówień publicznych. Poza tym programy księgowe nie
przyjmują do dekretacji faktur z wartością 0 zł. Możliwe jest uzyskanie kwoty 0 zł poprzez
naliczenie stosownego rabatu, lecz będzie to niezgodne z wartością roboczogodziny ustalonej
przez wykonawcę.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach za usługę rozumie się czynność świadczoną
odpłatnie. Ponieważ polski system monetarny nie przewiduje jednostek pieniężnych
o nominale 0, należało ją odpowiednio wyrazić w złotych i groszach. Wartość 0 zł nie jest ceną.
Ponieważ każda naprawa jest fakturowana osobno, chybione jest stanowisko odwołującego,
zgodnie z którym mógł wskazać wartość roboczogodziny jako 0 zł powołując się na fakt
zarobku na innych elementach realizowanej umowy. Nie jest to kwestia rażąco niskiej ceny,
lecz prawidłowego wyrażenia ceny w jednostkach monetarnych.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie zasługuje na
uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący ma
interes we wniesieniu odwołania.
Zgodnie z postanowieniami specyfikacji istotnych warunków zamówienia przedmiotem
zamówienia jest wykonywanie przez okres 3 lat kompleksowych napraw pojazdów służbowych
zamawiającego uszkodzonych w wyniku zdarzeń drogowych oraz wykonywania innych
zleconych napraw blacharskich i lakierniczych. Części zamienne i materiały potrzebne do
naprawy będzie dostarczał wykonawca lub zamawiający. Zamawiający będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe – w
takim przypadku zamawiający może upoważnić wykonawcę do rozliczenia bezgotówkowego z
towarzystwem ubezpieczeniowym. Szacunkowa ilość naprawianych samochodów, jaką
zamawiający spodziewa się zlecić do wykonania w okresie obowiązywania umowy, to ok. 450
napraw, których płatnikiem będzie zamawiający oraz około 1350 napraw w rozliczeniu
bezgotówkowym.
Kryterium oceny ofert jest cena.
W rozdziale dotyczącym sposobu obliczenia ceny zamawiający wskazał, że cenę oferty należy
obliczyć zgodnie z tabelą. Cenę oferty będzie stanowić wartość robocizny powiększona o
szacowaną wartość części zamiennych i materiałów użytych do wykonywania napraw oraz
szacowaną wartość napraw finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe. Cena
roboczogodziny musi obejmować wszystkie koszty
z uwzględnieniem podatków i opłat, upusty i rabaty, koszty transportu uszkodzonych pojazdów,
koszty zarządu, ogólne itd. Nie obejmuje natomiast kosztów materiałów i części
wykorzystywanych przy naprawie.
Przygotowana przez zamawiającego tabela zawiera 6 kolumn: 1. cena roboczogodziny brutto,
2. szacowana liczba roboczogodzin w ciągu 3 lat (zamawiający wskazał tu 3.000),
3. wartość roboczogodzin w ciągu 3 lat, 4. wartość części i materiałów użytych przy
wykonywaniu napraw (zamawiający wskazał tu 597.000 zł), 5. szacowana wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe (zamawiający wskazał tu 4.750.000 zł)
oraz 6. łączna wartość oferty.
Wykonawcy mieli zatem podać jedynie cenę roboczogodziny i dokonać przeliczeń
w kolumnie 3. i 6.
Oferty złożyło 6 wykonawców, którzy zaoferowali ceny roboczogodziny: 0 zł, 0,01 zł, 0,01 zł,
0,123 zł, 0,18 zł i 90 zł. Tym samym ceny ofert wyniosły: 5.347.000 zł, 5.347.030 zł, 5.347.030
zł, 5.347.369 zł, 5.347.530 zł, 5.617.000 zł.
Jak wynika więc z powyższego, jedynie jeden wykonawca zaoferował realną cenę
roboczogodziny – 90 zł. Pozostali wykonawcy – co jest oczywiste – swojego wynagrodzenia za
wykonanie umowy upatrywali w wynagrodzeniu za naprawy dokonywane na koszt towarzystw
ubezpieczeniowych. Z tego wynika więc również to, iż wykonawcy opis przedmiotu zamówienia
i podany sposób kalkulacji ceny oferty potraktowali jako zapewnienie zamawiającego, iż takie
naprawy będzie im zlecał w ramach przedmiotu zamówienia i to
w ilości ok. 3 razy większej niż naprawy realizowane na koszt zamawiającego. Zresztą – tu
należy przyznać rację odwołującemu – taka informacja (zobowiązanie) znalazła się
w punkcie VI ppkt 6 specyfikacji istotnych warunków zamówienia: „zamawiający będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe”. Gdyby
więc zamawiający w ramach realizacji umowy takich napraw nie zlecał, byłoby to niezgodne z
opisem przedmiotu zamówienia.
Kwestia, czy naprawy te będą rozliczane bezgotówkowo, czy poprzez zamawiającego, nie
zmienia faktu, iż naprawy te zaliczałyby się do kolumny „szacowana wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe” o wartości 4.750.000 zł.
Wykonawcy spodziewają się więc wynagrodzenia za wykonanie umowy w kwocie zbliżonej do
wskazanych przez zamawiającego 5.347.000 zł Tym samym więc umowa nie jest nieodpłatna.
Co zaś do ceny za roboczogodzinę napraw zlecanych przez zamawiającego, to należy
zauważyć przede wszystkim, iż jest to cena jednostkowa stanowiąca element kalkulacyjny ceny
oferty. Ceną oferty jest zaś cena wskazana w kolumnie 6. tabeli, czyli w przypadku
odwołującego 5.347.000 zł.
Co do zasady przyjmuje się, że niektóre elementy kalkulacyjne mogą mieć wartość 0,
zwłaszcza, jeśli zamawiający nie zastrzegł, iż jest to niedopuszczalne.
Tak skonstruowaną ofertę trudno więc uznać za niezgodną z ustawą czy, tym bardziej,
nieważną. A zamawiający nie zarzucał ani niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych
warunków zamówienia, ani wskazania ceny rażąco niskiej, ani nierealności kosztów robocizny.
W kwestii nieodpłatności samej robocizny oraz darowizny na rzecz zamawiającego należy też
zwrócić uwagę, że sama wartość roboczogodziny wskazana przez odwołującego wcale nie
różni się od wartości pozostałych czterech ofert zaakceptowanych przez zamawiającego, gdyż
ceny: 1 grosz, 12 groszy czy 18 groszy również trudno uznać za oddające realnie ponoszone
przez wykonawcę koszty. Zamawiający zaś tych ofert nie kwestionował.
Argument, iż program księgowy nie akceptuje danej kwoty faktur – choć niewątpliwie jest to
uciążliwe dla księgowości – nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny oferty.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji odwołanie uwzględniając.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2, §
3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
WYROK
z dnia 4 czerwca 2013 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r., w Warszawie, odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 23 maja 2013 r. przez wykonawcę
R……… F………… prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą RM F………..
R………. F…………, 30-705 Kraków, ul. Klimeckiego 25
w postępowaniu prowadzonym przez
Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie, 31-571 Kraków, ul. Mogilska 109
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert,
2. kosztami postępowania obciąża Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie, 31-571
Kraków, ul. Mogilska 109:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez R………
F………. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą RM F……… R……….
F………., 30-705 Kraków, ul. Klimeckiego 25 tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, 31-571 Kraków,
ul. Mogilska 109 na rzecz R………. F……… prowadzącej działalność
gospodarczą pod nazwą RM F……… R……… F……….., 30-705 Kraków,
ul. Klimeckiego 25 kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione
z tytułu wpisu.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Krakowie.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt: KIO 1219/13
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie prowadzi postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego na „wykonywanie kompleksowych napraw blacharskich i
lakierniczych pojazdów służbowych Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie” na podstawie
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113,
poz. 759 z późn. zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 27 marca 2013 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2013/S 61-102548. Wartość zamówienia jest większa niż kwoty
określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
W postępowaniu zostało złożonych 6 ofert.
17 maja 2013 r. zamawiający poinformował wykonawców o wyniku postępowania.
Zamawiający odrzucił ofertę R……… F……….. prowadzącej działalność gospodarczą pod
nazwą RM F……….. powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy Prawo zamówień
publicznych wskazując, że zgodnie z art. 2 pkt 13 tej ustawy zamówienie publiczne jest umową
odpłatną. Wykonawca, oferując stawkę roboczogodziny w zakresie napraw płatnych przez
zamawiającego w wysokości 0 zł, narusza postanowienia tego przepisu. Ze strony
zamawiającego niemożliwe jest zawarcie umowy nieodpłatnej na wykonywane okresowo
powtarzających się usług. Zamawiający ma jedynie możliwość, a nie obowiązek zlecania
napraw bezgotówkowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach za usługę rozumie się
czynność świadczoną odpłatnie. Wskazując stawkę 0 zł wykonawca doprowadza do
niezgodności z tą ustawą.
Z tego względu najkorzystniejszymi ofertami są jednocześnie dwie oferty, w których
zaoferowano stawki roboczogodziny 0,01 zł. Nie jest możliwe wezwanie wykonawców do
złożenia ofert dodatkowych, gdyż zaoferowanych cen nie da się zmniejszyć.
W związku z zaistniałą sytuacją zamawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 91
ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych jako obarczone niemożliwą do usunięcia
wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy ze względu na
występowanie dwóch ofert najkorzystniejszych o takiej samej cenie.
23 maja 2013 r. odwołujący – R………. F……….. prowadząca działalność gospodarczą pod
nazwą RM F………… wniósł odwołanie zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych
poprzez bezzasadne, z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania z zachowaniem
uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, odrzucenie oferty odwołującego jako
niezgodnej z ustawą wskutek błędnej interpretacji pojęcia odpłatności umowy,
2. art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną interpretację
w zakresie pojęcia umowy odpłatnej,
3. art. 89 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 i 10 ustawy o cenach poprzez błędną interpretację
definicji ceny oraz usługi,
4. art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez błędne przyjęcie, że istnieje
podstawa do unieważnienia postępowania wskutek zaistnienia niemożliwej do usunięcia wady
w postaci braku możliwości obniżenia ceny w pozostałych ofertach, bowiem nie było podstawy
do odrzucenia oferty odwołującego.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu: unieważnienia odrzucenia oferty
odwołującego, unieważnienia czynności unieważnienia przetargu, nakazanie zamawiającemu
powtórzenia czynności badania i ponownej oceny ofert, zasądzenie kosztów postępowania
przed Izbą na rzecz odwołującego.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że od 2011 r. zamawiający związany jest umową
z wykonawcą, który zaoferował cenę roboczogodziny w wysokości 1 zł, w obecnym przetargu
dwaj wykonawcy zaoferowali cenę roboczogodziny 0,01 zł, a jeden 0 zł.
W punkcie VI ppkt 6 i 7 opisu przedmiotu zamówienia zamawiający wskazał, iż będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe,
w takim przypadku może upoważnić wykonawcę do rozliczenia bezgotówkowego
z towarzystwem ubezpieczeniowym. Określił też szacunkową ilość naprawianych
samochodów: 450 napraw, których płatnikiem będzie zamawiający oraz 1350 napraw
w rozliczeniu bezgotówkowym.
W punkcie XVI specyfikacji istotnych warunków zamówienia „Opis sposobu obliczenia ceny”
zamawiający nakazał obliczyć cenę oferty zgodnie z przygotowaną tabelą, w której sam
wskazał wartość części i materiałów na 597.000 zł oraz szacowaną wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe – 4.750.000 zł.
Odwołujący ustalił wartość roboczogodziny, której płatnikiem będzie zamawiający, na kwotę 0
zł, dokonał zsumowania tych wartości uzyskując wartość brutto oferty w wysokości 5.347.000
zł.
W ofercie odwołujący przyjął założenie, że szacowane 450 napraw może nie przynieść
bezpośredniego zysku, zysk ma przynieść 1350 napraw finansowanych przez towarzystwa
ubezpieczeniowe. Łączny rozrachunek obu typów napraw powoduje, że umowa jest umową
odpłatną, wykonawca bowiem otrzyma wynagrodzenie, którego płatnikiem są towarzystwa
ubezpieczeniowe. Zamawiający zdaje sobie sprawę z tego rozumowania, gdyż nie wezwał
odwołującego ani pozostałych oferentów do udzielenia wyjaśnień w trybie ustawy Prawo
zamówień publicznych. Zamawiający w zawiadomieniu wskazał, iż ma jedynie możliwość,
a nie obowiązek zlecenia napraw bezgotówkowych – faktycznie, co do zasady nie ma takiego
obowiązku, jednak brzmienie punktu VI ppkt 6 opisu przedmiotu zamówienia stanowiące, iż
zamawiający „będzie zlecał” wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez
towarzystwa ubezpieczeniowe wskazuje na obligatoryjność takich zleceń. Rozbicie napraw na
450 i 1350 nie może być interpretowane inaczej jak zapewnienie, że wykonawca będzie
wykonywał obydwa typy napraw. Tylko w zakresie bezgotówkowego rozliczania napraw
zamawiający pozostawił sobie fakultatywność wyboru. Irrelewantne jest, czy rozliczenie nastąpi
w takiej formie, gdyż płatnikiem i tak jest towarzystwo ubezpieczeniowe.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie wskazuje na niedopuszczalność ustalenia
wartości i złożenia oferty, w której składową jest cena roboczogodziny 0 zł.
Art. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych definiuje cenę zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o
cenach jako wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany
zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Bez wątpienia 0 zł jest wartością,
a jej wskazanie powoduje, że kupujący winien zapłacić za usługę cenę 0 zł.
Odpłatność umowy musi być rozumiana szeroko nie zawężając jej wyłącznie do kwestii ceny,
lecz również każdy rodzaj korzyści majątkowej. Korzyść majątkowa odwołującego polega na
przychodzie z napraw, których płatnikiem nie jest zamawiający, zaś stosunek napraw płatnych
przez towarzystwa ubezpieczeniowe do płatnych stawką 0 zł jest tego rodzaju, że odwołujący
uzyskuje korzyść majątkową.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o oddalenie odwołania ze względu na jego bezpodstawność
i brak naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych podtrzymując swoje
stanowisko w zakresie odrzucenia oferty odwołującego oraz unieważnienia postępowania.
Zdaniem zamawiającego przytoczone przez odwołującego poglądy w zakresie ceny 0 zł nie
znajdują zastosowania w realiach niniejszej sprawy, gdyż dotyczyły pojedynczych elementów
usługi udostępnianych standardowo w powszechnym obrocie nieodpłatnie, w których
zastosowanie takiej stawki nie prowadziło i nie mogło prowadzić do nieodpłatności całej usługi.
Co prawda zamawiający będzie zlecał naprawy refundowane przez towarzystwo
ubezpieczeniowe, jednak nie jest to równoznaczne z tym, na czyje konto wpłynie owa
refundacja, gdyż zlecanie rozliczeń wykonawców z ubezpieczycielem jest jedynie możliwością,
a nie obowiązkiem zamawiającego. Świadczy o tym także wskazanie jedynie szacunkowej
liczby napraw, które będą dokonywane bezgotówkowo przy udziale towarzystw
ubezpieczeniowych oraz tych, które będą zlecane z pominięciem towarzystw
ubezpieczeniowych. Zamawiający nie gwarantuje liczby tego rodzaju napraw, wysokości
należnego z tego tytułu wynagrodzenia ani sposobu przepływu środków finansowych
bezpośrednio z towarzystwa ubezpieczeniowego do wykonawcy.
Gdyby zamawiający żądał przedstawienia w ofercie jednej ceny za wykonanie wszystkich
napraw w okresie trwania umowy i jeden z elementów tej ceny wyniósłby 0 zł, to tak wskazana
cena byłaby do przyjęcia. W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia
z odmienną sytuacją, ponieważ rozliczenie następuje na zasadzie zapłaty za poszczególne
naprawy. Z doświadczeń zamawiającego wynika, że nie zawsze używa się do wykonania
naprawy części zamiennych, a poza tym zgodnie z zapisami umowy zamawiający w każdym
przypadku ma możliwość dostarczenia własnych materiałów i części do wykonania usługi. Przy
akceptacji stawki 0 zł za robociznę dochodziłoby do sytuacji, gdy wartość usługi byłaby równa
wartości robocizny, a w konsekwencji byłaby nieodpłatna dla zamawiającego, co jest nie do
przyjęcia z punktu widzenia państwowej jednostki budżetowej.
§11 ust. 2 projektu umowy stanowi, iż wykonawcy przysługuje wynagrodzenie za wykonaną
usługę oraz zwrot poniesionych kosztów na części i materiały konieczne do jej wykonania.
Zapis ten jasno mówi, iż jedynym składnikiem zysku dla wykonawcy jest w tym przypadku
wartość roboczogodziny. Ustalając stawkę na 0 zł wykonawca nie otrzymuje należnego
wynagrodzenia za wykonaną usługę, lecz jedynie zwrot kosztów, co w połączeniu z zapisami
art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych jest nie do przyjęcia, bowiem przeczy
generalnej zasadzie odpłatności zamówień publicznych. Poza tym programy księgowe nie
przyjmują do dekretacji faktur z wartością 0 zł. Możliwe jest uzyskanie kwoty 0 zł poprzez
naliczenie stosownego rabatu, lecz będzie to niezgodne z wartością roboczogodziny ustalonej
przez wykonawcę.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach za usługę rozumie się czynność świadczoną
odpłatnie. Ponieważ polski system monetarny nie przewiduje jednostek pieniężnych
o nominale 0, należało ją odpowiednio wyrazić w złotych i groszach. Wartość 0 zł nie jest ceną.
Ponieważ każda naprawa jest fakturowana osobno, chybione jest stanowisko odwołującego,
zgodnie z którym mógł wskazać wartość roboczogodziny jako 0 zł powołując się na fakt
zarobku na innych elementach realizowanej umowy. Nie jest to kwestia rażąco niskiej ceny,
lecz prawidłowego wyrażenia ceny w jednostkach monetarnych.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie zasługuje na
uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący ma
interes we wniesieniu odwołania.
Zgodnie z postanowieniami specyfikacji istotnych warunków zamówienia przedmiotem
zamówienia jest wykonywanie przez okres 3 lat kompleksowych napraw pojazdów służbowych
zamawiającego uszkodzonych w wyniku zdarzeń drogowych oraz wykonywania innych
zleconych napraw blacharskich i lakierniczych. Części zamienne i materiały potrzebne do
naprawy będzie dostarczał wykonawca lub zamawiający. Zamawiający będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe – w
takim przypadku zamawiający może upoważnić wykonawcę do rozliczenia bezgotówkowego z
towarzystwem ubezpieczeniowym. Szacunkowa ilość naprawianych samochodów, jaką
zamawiający spodziewa się zlecić do wykonania w okresie obowiązywania umowy, to ok. 450
napraw, których płatnikiem będzie zamawiający oraz około 1350 napraw w rozliczeniu
bezgotówkowym.
Kryterium oceny ofert jest cena.
W rozdziale dotyczącym sposobu obliczenia ceny zamawiający wskazał, że cenę oferty należy
obliczyć zgodnie z tabelą. Cenę oferty będzie stanowić wartość robocizny powiększona o
szacowaną wartość części zamiennych i materiałów użytych do wykonywania napraw oraz
szacowaną wartość napraw finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe. Cena
roboczogodziny musi obejmować wszystkie koszty
z uwzględnieniem podatków i opłat, upusty i rabaty, koszty transportu uszkodzonych pojazdów,
koszty zarządu, ogólne itd. Nie obejmuje natomiast kosztów materiałów i części
wykorzystywanych przy naprawie.
Przygotowana przez zamawiającego tabela zawiera 6 kolumn: 1. cena roboczogodziny brutto,
2. szacowana liczba roboczogodzin w ciągu 3 lat (zamawiający wskazał tu 3.000),
3. wartość roboczogodzin w ciągu 3 lat, 4. wartość części i materiałów użytych przy
wykonywaniu napraw (zamawiający wskazał tu 597.000 zł), 5. szacowana wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe (zamawiający wskazał tu 4.750.000 zł)
oraz 6. łączna wartość oferty.
Wykonawcy mieli zatem podać jedynie cenę roboczogodziny i dokonać przeliczeń
w kolumnie 3. i 6.
Oferty złożyło 6 wykonawców, którzy zaoferowali ceny roboczogodziny: 0 zł, 0,01 zł, 0,01 zł,
0,123 zł, 0,18 zł i 90 zł. Tym samym ceny ofert wyniosły: 5.347.000 zł, 5.347.030 zł, 5.347.030
zł, 5.347.369 zł, 5.347.530 zł, 5.617.000 zł.
Jak wynika więc z powyższego, jedynie jeden wykonawca zaoferował realną cenę
roboczogodziny – 90 zł. Pozostali wykonawcy – co jest oczywiste – swojego wynagrodzenia za
wykonanie umowy upatrywali w wynagrodzeniu za naprawy dokonywane na koszt towarzystw
ubezpieczeniowych. Z tego wynika więc również to, iż wykonawcy opis przedmiotu zamówienia
i podany sposób kalkulacji ceny oferty potraktowali jako zapewnienie zamawiającego, iż takie
naprawy będzie im zlecał w ramach przedmiotu zamówienia i to
w ilości ok. 3 razy większej niż naprawy realizowane na koszt zamawiającego. Zresztą – tu
należy przyznać rację odwołującemu – taka informacja (zobowiązanie) znalazła się
w punkcie VI ppkt 6 specyfikacji istotnych warunków zamówienia: „zamawiający będzie zlecał
wykonawcy wykonywanie napraw refundowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe”. Gdyby
więc zamawiający w ramach realizacji umowy takich napraw nie zlecał, byłoby to niezgodne z
opisem przedmiotu zamówienia.
Kwestia, czy naprawy te będą rozliczane bezgotówkowo, czy poprzez zamawiającego, nie
zmienia faktu, iż naprawy te zaliczałyby się do kolumny „szacowana wartość napraw
finansowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe” o wartości 4.750.000 zł.
Wykonawcy spodziewają się więc wynagrodzenia za wykonanie umowy w kwocie zbliżonej do
wskazanych przez zamawiającego 5.347.000 zł Tym samym więc umowa nie jest nieodpłatna.
Co zaś do ceny za roboczogodzinę napraw zlecanych przez zamawiającego, to należy
zauważyć przede wszystkim, iż jest to cena jednostkowa stanowiąca element kalkulacyjny ceny
oferty. Ceną oferty jest zaś cena wskazana w kolumnie 6. tabeli, czyli w przypadku
odwołującego 5.347.000 zł.
Co do zasady przyjmuje się, że niektóre elementy kalkulacyjne mogą mieć wartość 0,
zwłaszcza, jeśli zamawiający nie zastrzegł, iż jest to niedopuszczalne.
Tak skonstruowaną ofertę trudno więc uznać za niezgodną z ustawą czy, tym bardziej,
nieważną. A zamawiający nie zarzucał ani niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych
warunków zamówienia, ani wskazania ceny rażąco niskiej, ani nierealności kosztów robocizny.
W kwestii nieodpłatności samej robocizny oraz darowizny na rzecz zamawiającego należy też
zwrócić uwagę, że sama wartość roboczogodziny wskazana przez odwołującego wcale nie
różni się od wartości pozostałych czterech ofert zaakceptowanych przez zamawiającego, gdyż
ceny: 1 grosz, 12 groszy czy 18 groszy również trudno uznać za oddające realnie ponoszone
przez wykonawcę koszty. Zamawiający zaś tych ofert nie kwestionował.
Argument, iż program księgowy nie akceptuje danej kwoty faktur – choć niewątpliwie jest to
uciążliwe dla księgowości – nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny oferty.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji odwołanie uwzględniając.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2, §
3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……