KIO 2180/15
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Łukasz Listkiewicz
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt: KIO 2180/15
WYROK
z dnia 21 października 2015 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Izabela Niedziałek-Bujak
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 9 października 2015 r. przez Odwołującego –
S&T Services Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie
przy ul. Postępu 21D, 02-676 Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Bank Gospodarstwa Krajowego
Al. Jerozolimskie 7, 00-955 Warszawa
przy udziale
wykonawcy Graktiva Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Toruniu przy
ul. Głowackiego 20, 87-100 Toruń zgłaszającego przystąpienie do postępowania
odwoławczego po stronie Zamawiającego
orzeka:
1 Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża Odwołującego – S&T Services Polska Sp. z o.o. z
siedzibą w Warszawie i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez
Odwołującego – S&T Services Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie tytułem wpisu
od odwołania.
Sygn. akt: KIO 2180/15 2
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ………………………………
Sygn. akt: KIO 2180/15 3
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Bank Gospodarstwa
Krajowego, w trybie przetargu nieograniczonego na zakup usług profesjonalnego wsparcia
użytkowników interfejsu ZSD3, będącego interfejsem pomiędzy systemem ZSRK opartym na
oprogramowaniu firmy SAP AG, a systemem BGK@24Biznes oraz usług serwisu dla tego
interfejsu (nr postępowania: BZP/35/DRI/2015), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym
Wspólnot Europejskich w dniu 29 lipca 2015 r., 2015/S 144-266415, wobec czynności oceny
ofert Graktiva Sp. z o.o., IT Util Sp. z o.o., w dniu 9 października 2015 r. zostało wniesione
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wykonawcy S&T Services Polska Sp. z
o.o. (sygn. akt KIO 2180/15).
Informację o czynności stanowiącej podstawę odwołania Zamawiający przekazał
Odwołującemu w dniu 29.09.2015 r. (zawiadomienie o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz
odrzuceniu ofert).
Do postępowania odwoławczego przystąpił w dniu 13.10.2015 r. po stronie
Zamawiającego wykonawca, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza –
Graktiva Sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie niezgodnych z przepisami ustawy Pzp
czynności w postępowaniu, tj. oceny ofert wykonawców Graktiva Sp. z o.o. oraz IT Util Sp. z
o.o., których efektem było zaniechanie odrzucenia wskazanych ofert i dokonanie wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Graktiva.
W związku z tymi czynnościami Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych:
1. Art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia ofert Graktiva i IT Util
pomimo, że oferty tych wykonawców zawierają rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia;
2. Art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 Ustawy poprzez naruszenie zasad uczciwej
konkurencji oraz równego traktowania wykonawców przez zaniechanie odrzucenia
ofert zawierających rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
3. Art. 90 ust. 3 Ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia ofert Graktiva oraz IT Util
pomimo, że wykonawcy ci nie złożyli wyjaśnień, które potwierdzają, że oferowane
przez nich ceny nie są rażąco niskie, w szczególności złożyli jedynie wyjaśnienia
ogólnikowe, nie wskazujące realnych kosztów wykonania zamówienia;
4. Art. 8 ust. 2 i 3 Ustawy poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wyjaśnień
złożonych przez Graktiva w zakresie obliczenia ceny pomimo, iż wyjaśnienia te nie
obejmują informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sygn. akt: KIO 2180/15 4
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu
unieważnienie wyboru oferty najkorzystniejszej (Graktiva), odrzucenie ofrt Graktiva i IT Util,
ujawnienie wyjaśnień złożonych przez Graktiva w całości lub w części niestanowiącej
tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonanie ponownego badania i oceny ofert oraz wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Odwołującego.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Odwołujący wskazał na kwotę, jaką
Zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia, która wynosi 3.342.056,42
zł., która w ocenie Odwołującego nie odbiega od szacunkowej wartości zamówienia (nie
została wskazana w treści ogłoszenia). Złożone w postępowaniu oferty wynoszą
odpowiednio: 495.050,40 PLN (Graktiva), 642.060,00 PLN (IT Util), 3.786.260,87 PLN (S&T).
Średnia arytmetyczna cen wszystkich złożonych ofert wynosi 1.641.123,76 zł., od której
oferty są niższe o 70% (Graktiva) oraz 61% (IT Util). W ocenie Odwołującego ceny w obu
ofertach uniemożliwiają należyte wykonanie zamówienia i jednocześnie osiągnięcie zysku.
Zamawiający zwrócił się do obu wykonawców o złożenie wyjaśnień, z których treść
zawarta w wyjaśnieniach nie jest znana Odwołującemu z uwagi na ich zastrzeżenie jako
tajemnicy przedsiębiorstwa. W związku z tym Odwołujący wniósł o zweryfikowanie wyjaśnień
Graktiva przez Izbę pod kątem ustalenia, czy w istocie zawierają one tajemnicę
przedsiębiorstwa oraz nakazanie ich ujawnienia, a także o ich zweryfikowanie pod kątem
ustalenia, czy obejmują one informacje pozwalające ustalić, jaki jest rzeczywisty koszt
świadczenia przez Graktiva usług objętych przedmiotowym zamówieniem.
Odwołujący postawił tezę, iż udzielone wyjaśnienia nie oddają prawdziwego poziomu
kosztów, jaki musi być poniesiony i zawierają niekonkretne i ogólnikowe informacje
dotyczące sytuacji podmiotu. Jeżeli kalkulacja oparta jest na założeniu, iż kosztem realizacji
usługi jest wyłącznie koszt wynagrodzenia w wysokości zgodnej z bezwzględnie
obowiązującymi przepisami (dot. płacy minimalnej), to wyjaśnienia takie de facto
potwierdzają, że zaoferowana cena jest rażąco niska i nie gwarantuje należytego wykonania
zamówienia. Realizacja zamówienia wymaga zapewnienia wysoko wykwalifikowanych
specjalistów, których koszt pracy jest znacząco wyższy niż najniższa, a nawet przeciętne
wynagrodzenie.
Odwołujący zakwestionował również wyjaśnienia jakich udzielił IT Util, jako nie
zawierających konkretnych informacji dotyczących obiektywnych czynników wpływających
na wysokość ceny. Przede wszystkim nie ma w nich wskazania na wysokość konkretnych
kosztów, co czyni je ogólnikowymi, zawierającymi informacje niezwiązane bezpośrednio z
przedmiotowym postępowaniem, jak np. wskaźniki statystyczne dotyczące kosztów
prowadzenia działalności w województwie Kujawsko-Pomorskim. Jedyna informacja
bezpośrednio dotycząca kosztów to zapewnienie IT Util, iż koszt pracy osób przyjęty przy
Sygn. akt: KIO 2180/15 5
kalkulacji ceny „nie jest niższy” niż wartość minimalnego wynagrodzenia. W ocenie
Odwołującego wykonawca zamierza zaangażować osoby o kwalifikacjach
niewystarczających dla jego należytego wykonania. Do wyjaśnień nie załączono żadnych
dowodów a ich treść wskazuje pośrednio, iż cena jest rażąco niska.
Ponieważ koszty zamówienia w niniejszym postępowaniu opierają się w
zdecydowanej większości na kosztach zatrudnienia osób świadczących usługi na rzecz
Zamawiającego Odwołujący przedstawił własne wyliczenia uwzględniające zakresy
wymaganych prac, stopień ich skomplikowania, które determinują ilość osób potrzebnych do
świadczenia usługi i ich kompetencje.
Usługa wsparcia świadczona na rzecz 300 jednostek wymaga, aby były one wykonywane
przez co najmniej dwie osoby pracujące w trybie ciągłym udzielających pomocy w
korzystaniu z systemu w formie konsultacji telefonicznych, mailowych oraz za
pośrednictwem systemu HP Services Manager udostępnionego przez Ministerstwo
Sprawiedliwości. Mają być one świadczone maksymalnie przez 6 miesięcy, w dni robocze,
po 8 godzin dziennie. Przy średniej liczbie dni roboczych w miesiącu (20 dni) wykonawca
zobowiązany jest zapewnić 2 konsultantów przez 120 dni (240 roboczodni) aby należycie
świadczyć usługi wsparcia. Rynkowa stawka za dzień pracy konsultanta kształtuje się na
poziomie ok. 1000 zł. netto.
Usługa serwisu z uwagi na zakres prac wymaga, zdaniem Odwołującego, oddelegowania
przynajmniej dwóch konsultantów przez cały okres wykonywania umowy (36 miesięcy).
Wymaga to zatem skalkulowania 11.520 roboczogodzin pracy, czyli 1.440 roboczodni.
Ponadto do należytego świadczenia usługi niezbędne jest oddelegowanie analityka
mającego szerokie rozeznanie w strukturach ZSD3 i PSCD oraz konsultanta SAP z
dziedziny PSCD, FI oraz FM. Rynkowa stawka za dzień pracy takich osób kształtuje się na
poziomie 1200-2000 zł.
Usługi programistyczne (objęte w całości prawem opcji) mogą być zamówione w wymiarze
nieprzekraczającym 1200 roboczogodzin, a wykonawca zobowiązany będzie do
dostarczenia w terminie 5 dni roboczych analizy wstępnej obejmującej wpływ żądanej
modyfikacji na produkcyjną wersję rozwiązania, pracochłonności realizacji oraz terminu
rozpoczęcia prac. Pomimo zatem, iż usługi wynoszą jedynie 150 roboczodni, a więc 7 i pół
miesiąca to okoliczność, iż nie będą one świadczone ciągle powoduje, że wykonawca musi
pozostawać w ciągłej gotowości do świadczenia usług, a co za tym idzie posiadać
odpowiednie zasoby ludzkie. Do świadczenia usług programistycznych potrzebny jest
programista ABAP z doświadczeniem w SAP PSCD. Zdaniem Odwołującego do należytego
wykonania zamówienia konieczne jest zatrudnienie co najmniej jednej osoby na min. ½
etatu. Rynkowa stawka za dzień pracy takiej osoby kształtuje się na poziomie 800-1500
PLN.
Sygn. akt: KIO 2180/15 6
Minimalny nakład pracy. Zgodnie z pkt. VI ust. 2 siwz Zamawiający uzna, że
wykonawca spełnia warunek dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia
jeżeli wykaże, że dysponuje 4 różnymi osobami spełniającymi określone warunki, z czego
rolę Głównego Analityka oraz Głównego Architekta muszą spełniać dwie różne osoby i nie
mogą one jednocześnie pełnić innych funkcji. Oprócz Głównego Analityka i Głównego
Architekta wykonawca powinien dysponować dwiema osobami będącymi: specjalistą z
zakresu należności depozytów sądowych, specjalistą w zakresie technologii warstwy
aplikacji i prezentacji SAP (udział w projekcie w zakresie modułu SAP PSCD lub SAP CA),
specjalistą w zakresie technologii warstwy aplikacji i prezentacji SAP (udział w projekcie w
zakresie szyny ESB: SAP-PI systemu SAP). Odwołujący oszacował minimalne
zaangażowanie w świadczenie usługi wysoko wykwalifikowanego personelu na około 1830
roboczodni. Nawet przy założeniu, że Graktiva dysponuje własnym personelem, koszt który
musi ponieść wynosi około 915.000 (przy przeciętnym wynagrodzeniu około 10.000 zł.
brutto).
Koszty postępowania w niniejszym postępowaniu opierają się w zdecydowanej
większości na kosztach zatrudnienia osób świadczących usługi na rzecz Zamawiającego.
Zarówno zakres wymaganych prac jak i stopień ich skomplikowania determinują ilość osób
potrzebnych do świadczenia usług jak i ich kompetencje. W ocenie Odwołującego, obecnie
nie ma możliwości zatrudnienia potrzebnych specjalistów po stawkach niższych niż
wskazane w treści odwołania. Aby zagwarantować należyte wykonanie zamówienia, projektu
o wysokim stopniu skomplikowania, nie należy zakładać zatrudnienia personelu po niższych
stawkach, za jakie gotowe są pracować jedynie osoby początkujące, nie posiadające
wystarczającej wiedzy i doświadczenia.
Odwołujący wskazał również na inne elementy zamówienia, które generują koszty
konieczne do uwzględnienia, a dotyczące:
- możliwości żądania zapewnienia własnego systemu do obsługi zgłoszeń (§ 8 ust. 1 wzoru
umowy),
- koszty bezpośrednie związane ze świadczonym wsparciem i serwisem takie jak koszty
przejazdów do lokalizacji Zamawiającego, koszty komunikacji (telefon, wymiana danych),
koszty wyposażenia inżynierów i konsultantów,
- koszty ogólne przedsiębiorstwa, które w części obciążają realizację przedmiotowego
zamówienia,
- kalkulację ryzyk związanych z realizacją przedmiotowego zamówienia,
- koszt utrzymania zabezpieczenia należytego wykonania umowy.
Sygn. akt: KIO 2180/15 7
Stanowisko Izby
Izba na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 21
października 2015 r. uznała, iż nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające
rozpoznanie merytoryczne zarzutów i skierowała odwołanie na rozprawę, do udziału w której
dopuszczony został wykonawca - Graktiva Sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu, który w terminie
zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo
zamówień publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie
zamówienia, (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), tj. po zmianie dokonanej
ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U
poz. 1232), zwanej dalej „Ustawą”.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była
do oceny wypełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia interesu w uzyskaniu
zamówienia oraz możliwości poniesienia przez Odwołującego szkody w wyniku skarżonych
czynności Zamawiającego. Skutkiem zaskarżonych czynności było dokonanie oceny ofert, w
wyniku której oferta Odwołującego uzyskała trzecią lokatę, a ofertą najkorzystniejszą okazała
się być oferta wykonawcy Graktiva Sp. z o.o. Odwołanie zmierza do uchylenia
niekorzystnych dla niego czynności dokonanych z uchybieniem przepisów Ustawy, a tym
samym odwołanie ma na celu ochronę interesu tego wykonawcy w uzyskaniu zamówienia,
poprzez powtórzenie oceny ofert niepodlegających odrzuceniu, co stworzy Odwołującemu
realną szansę na uzyskanie zamówienia. Żądania Odwołującego zmierzają do odrzucenia
ofert dwóch wykonawców, co skutkowałoby tym, że jedyną w postępowaniu podlegającej
ponownej ocenie byłaby oferta Odwołującego. W świetle powyższego należało uznać, iż
spełnione zostały przesłanki określone w art. 179 ust. 1 Ustawy do merytorycznego
rozpoznania odwołania.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych
w sprawie przy rozstrzyganiu w przedmiocie podniesionych zarzutów, które to ustalenia
znajdują się poniżej.
Zasadniczo podstawa faktyczna zarzutów sprowadza się do oceny wyjaśnień
złożonych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez wykonawców
Graktiva Sp. z o.o. i IT Util Sp. z o.o. pod kątem wykazania ich niedostatecznej treści dla
uznania, że oferty nie zawierają rażąco niskiej ceny. Dodatkowo Odwołujący podważał
zasadność uznania, iż wyjaśnienia wykonawcy Graktiva w całości obejmowały informacje
Sygn. akt: KIO 2180/15 8
stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji.
Zamawiający ustalił wartość zamówienia na kwotę 2.717.119,03 zł. netto, w tym
wartość zamówienia podstawowego na kwotę 897.576,26 zł. oraz wartość opcji na kwotę
netto 1.526.859,84 zł. Wartość szacunkowa zamówienia stanowi jednocześnie budżet
Zamawiającego na sfinansowanie zamówienia określony kwotą brutto 3.342.056,42 zł.
Postępowanie w sprawie przedmiotowego zamówienia jest drugim jakie Zamawiający
prowadził, a pierwsze ogłoszone w Biuletynie Zamówień Publicznych w październiku 2014 r.,
zakończyło się jego umorzeniem w marcu 2015 r., z uwagi na przekroczenie środków, jakie
Zamawiający mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (983.200,00 zł. brutto).
Jedyną ofertę w postępowaniu unieważnionym złożył obecnie Odwołujący się wykonawca
S&T Services Poland Sp. z o.o. w konsorcjum z S&T Serbia d o.o. oferując wykonanie
zamówienia za kwotę brutto 3.794.995,20 zł. Na rozprawie Zamawiający oświadczył, iż
przygotowując się do ponownej procedury udzielenia zamówienia uwzględnił wysokość
oferty złożonej w pierwszym postępowaniu zwiększając budżet do kwoty 3.342.056,42 zł.
brutto. Dokonał jednocześnie złagodzenia wymagań stawianych personelowi, a także
zmodyfikował w niewielkim zakresie zakres świadczenia (skrócił czas świadczenia usługi
wsparcia użytkowników do 3 miesięcy oraz poszerzył zamówienie opcjonalne o 3-miesięczny
okres usługi wsparcia dla użytkowników).
W obecnym postępowaniu oferty złożyło trzech wykonawców oferując wykonanie
zamówienia za kwoty: 495.050,40 PLN (Graktiva), 642.060,00 PLN (IT Util) oraz
3.786.260,87 PLN (S&T). Na cenę oferty brutto składały się ceny jednostkowe wskazane w
formularzu cenowym dla składowych zamówienia podstawowego i opcjonalnego.
Wykonawcy w formularzach cenowych wskazywali ceny jednostkowe brutto dla wartości
zamówienia podstawowego w rozbiciu na świadczenie usługi wsparcia dla użytkowników
interfejsu ZSD3 oraz świadczenie usług serwisu oprogramowania interfejsu ZSD3 w I roku
obowiązywania umowy, stanowiące wynagrodzenie za jeden miesiąc (poz. 1 i 2). W
pozycjach od 3 do 4 formularza cenowego wykonawcy wskazywali ceny jednostkowe dla
prawa opcji przedłużenia w rozbiciu na usługę serwisu dla oprogramowania SAP-ZSD3 w II i
III roku obowiązywania umowy i usługę wsparcia dla użytkowników interfejsu ZSD3,
stanowiące wynagrodzenie za jeden miesiąc. Pozycja nr 5 dotyczyła ceny jednostkowej
świadczenia usług dotyczących modyfikacji interfejsu ZSD3 na podstawie zleceń (opcja
modyfikacji), stanowiącej wynagrodzenie za jedną roboczogodzinę.
W ofercie Graktiva Sp. z o.o. zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 37.994,70 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 15.276,60
Sygn. akt: KIO 2180/15 9
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 3.444,00 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
16.223,70 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 55,35 PLN.
W ofercie IT Util Sp. z o.o. zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 12.300,00 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 12.300,00
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 9.840,00 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
12.300,00 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 153,75 PLN.
W ofercie Odwołującego zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 93.586,96 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 106.956,52
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 64.173,91 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
93.586,96 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 334,24 PLN.
W związku z dużą rozbieżnością cen w stosunku do wartości szacunkowej
zamówienia oraz średniej arytmetycznej wszystkich złożonych ofert Zamawiający wystąpił do
wykonawców Graktiva oraz IT Util o złożenie wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 Ustawy. W
wezwaniu z dnia 22.09.2015 r. skierowanym do wykonawcy IT Util Sp. z o.o. żądał złożenia
wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, oczekiwał przedstawienie obiektywnych czynników
wpływających na wysokość ceny w szczególności w zakresie: oszczędności metod
wykonania usługi, sprzyjających warunków dostępnych dla wykonawcy, zastosowanych
rozwiązań technicznych, kosztów pracy (nie niższych od minimalnego wynagrodzenia ) oraz
innych czynników warunkujących wysokość zaoferowanej ceny. Jednocześnie Zamawiający
wskazał na obowiązek udowodnienia, w sposób niebudzący wątpliwości, że składowe ceny
są racjonalne i umożliwiają, przy zachowaniu należytej staranności, prawidłowe wykonanie
przedmiotu zamówienia. W związku z powyższym Zamawiający wezwał do udzielenia
wyjaśnień i przedstawienia szczegółowych wyliczeń i kalkulacji cenowych, wyjaśniających
sposób obliczenia zaproponowanej ceny ofertowej.
Wezwanie skierowane do wykonawcy Graktiva Sp. z o.o. w piśmie z dnia 22.09.2015 r.
różniło się w swej treści brzmieniem dodatkowego akapitu, w którym Zamawiający wskazał,
Sygn. akt: KIO 2180/15 10
iż W trakcie oceny ofert Zamawiający zwrócił uwagę na znaczne zróżnicowanie kwot za
świadczenie usług wsparcia dla użytkowników interfejsu ZSD3 w ramach zamówienia
podstawowego i w ramach prawa opcji. Według Zamawiającego wyjaśnienia wymaga także
sposób kalkulacji ceny jednostkowej za roboczogodzinę w przypadku świadczenia usług
dotyczących modyfikacji interfejsu ZSD3 na podstawie zleceń (prawo opcji). Kwota ta
odbiega znacznie od kwot zaoferowanych przez pozostałych dwóch oferentów i to budzi
obawę, czy jej wartość wyczerpuje czynniki ceno i kosztotwórcze w ramach przedmiotowej
usługi.
IT Util złożył w piśmie z dnia 25.09.2015 r. wskazał między innymi na możliwość
obniżenia kosztów administracyjno-operacyjnych serwisu, jaką stwarza świadczenie usługi
serwisu utrzymaniowego i rozwoju systemów SAP dla innych klientów. Odnośnie kosztów
zatrudnienia wskazał na możliwości zatrudnienia konsultantów głównie z terenu
województwa kujawsko-pomorskiego, na którym przeciętne miesięczne wynagrodzenie
brutto dla sektora „informacja i komunikacja” wyniosło w roku 2014 r. 5.048,00 zł, podczas
gdy w województwie mazowieckim w tym samym okresie wynagrodzenie brutto wynosiło
7.814,00 zł. Wykonawca wskazał również na niższy koszt wynajmuj metra kwadratowego
biura klasy A+. Wykonawca przewidział realizację prac przy wykorzystaniu własnych
pracowników, bez udziału podwykonawców. Koszt pracy pracownika przyjęty do kalkulacji
ceny ofertowej nie jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na
podstawie ustawy z dnia 10 października 2012 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.
Graktiva złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 25.09.2015 r., nakładając na całość
informacji klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa. Zamawiający uznał, iż wyjaśnienia w całości
obejmują informacje prawnie chronione i odmówił Odwołującemu udostępnienia treści pisma
wraz z załączonymi do niego dowodami. W wyjaśnieniach wskazane zostało, iż koszt
wykonania części prac oszacowany został w oparciu o oferty podwykonawców (załączone do
wyjaśnień). Wykonawca oszacował wysokość dalszych kosztów, które łącznie wynoszą
około 440.000,00 zł. brutto z uwzględnieniem rezerwy na dodatkowe koszty (30.000,00 zł).
Jednocześnie odnosząc się do różnicy w wycenie usługi wsparcia użytkowników interfejsu
ZSD3 dla zamówienia podstawowego oraz opcji wykonawca wskazał na cechę
charakterystyczną tej usługi jaką jest pewien wymiar odpłatności za gotowość do jej
świadczenia, przy czym na etapie składania ofert nie jest możliwe dokładne określenie
wielkości tego zapotrzebowania. Zdobyte doświadczenie przy projektach realizowanych na
rzecz sądownictwa powszechnego przy tworzeniu systemu ZSRK wskazuje, iż w pierwszym
okresie konieczny jest zwiększony nakład pracy, zaś w okresie wsparcia nakład ten jest
zdecydowanie mniejszy. Odnośnie usług programistycznych wykonawca wskazał na
przeciętne wynagrodzenie dla województwa kujawsko-pomorskiego, które w pierwszym
kwartale 2015 r. wyniosło 3.497,69 zł. brutto, co przy zakładanym czasie pracy programisty
Sygn. akt: KIO 2180/15 11
nie przekroczy kwoty 34.000 zł. Ponadto Graktiva posiada struktura biura pomocy (tzw.
HelpDesk), funkcjonujące na potrzeby Ministerstwa Sprawiedliwości i Sądów, co ogranicza
koszty do ich użytkowania i utrzymania. W uzasadnieniu utrzymania w poufności informacji
zawartych w wyjaśnieniach wykonawca wskazał na ich wartość gospodarczą z uwagi na
know-how w zakresie sposobu skalkulowania ceny oferty zdobyte w toku działalności
gospodarczej na rynku usług informatycznych. Ich ujawnienie miałoby dawać
konkurencyjnym podmiotom przewagę rynkową z uwagi na możliwość przygotowania
swoich ofert z uwzględnieniem wiedzy na temat sposobu w jaki przygotowywane są oferty
wykonawcy, co mogłoby wykonawcy utrudnić uzyskanie zamówień w przyszłości.
Uwzględniając powyższe ustalenia Izba uznała, iż czynność oceny ofert
wykonawców Graktiva oraz IT Util w zakresie złożonych wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny nie naruszała przepisów
Ustawy. Jednocześnie Izba uznała, iż wyjaśnienia Graktiva nie zawierały w całości
informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co jednak nie wpływało na ocenę
merytoryczną oferty i pozostawało bez wpływu na wynik postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż słuszne były zarzuty Odwołującego co do
bezzasadności objęcia w całości informacji zawartych w wyjaśnieniach Graktiva tajemnicą
przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 2 i 3 Ustawy). Wskazane przez wykonawcę uzasadnienie
objęcia klauzulą całości wyjaśnień (wraz z dowodami),sprowadza się do oceny charakteru
informacji znajdujących się w wyjaśnieniach, mających wskazywać na know-how wykonawcy
co do sposobu skalkulowania ceny oferty. W ocenie Izby, objęcie pojęciem know-how
elementu kalkulacji ceny oferty, w sytuacji, kiedy wykonawca nie wskazuje unikalnych
rozwiązań, nie może być skuteczną podstawą do wyłączenia jawności dokumentu
składanego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Nie budzi żadnych
wątpliwości, iż informacje zawarte w wyjaśnieniach w żadnym zakresie nie dotyczą sposobu
realizacji samej usługi, czy też nowatorskiego wykorzystania potencjału kadrowego, jako
elementu organizacji i przygotowania do świadczenia usługi. Wykonawca wskazywał
informacje powszechnie znane (wysokość przeciętnego wynagrodzenia w województwie
kujawsko-pomorskim, czy też wysokość minimalnego wynagrodzenia), jak też znane
publicznie w związku z odbiorcą usługi przy realizacji której wykonawca zdobyć miał
potrzebne doświadczenie i wiedzę (Ministerstwo Sprawiedliwości). Faktycznie większość
wyjaśnień ma walor ogólnych danych, wykładni przepisów z odwołaniem się do orzecznictwa
i tym samym w przeważającym zakresie nie wypełnia przesłanek do uznania ich za
tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie można również dopatrzyć się w nich elementów
nowatorskiego podejścia do rachunku kosztów, tym bardzie, iż wyliczenia nie są
Sygn. akt: KIO 2180/15 12
szczegółowe (co ewentualnie mogłoby nieść walor poznawczy i ekonomicznie wartościowy
dla tego rodzaju usługi, gdzie zasadniczym elementem kosztotwórczym jest wynagrodzenie
pracowników). W ocenie Izby jedynie załączone do wyjaśnień oferty wraz z informacją
zawartą w treści pisma o podmiotach, które uczestniczyły w oszacowaniu części kosztów
mogą mieć wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy konkurującego na rynku usług
informatycznych i zasługują na ochronę. Powyższe czyniło zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3
Ustawy zasadnym, z uwagi jednak na brak wpływu uchybienia tym przepisom na wynik
oceny oferty (wyjaśnień), Izba uznała za właściwe oddalenie odwołania w całości w związku
z brzmieniem art. 192 ust. 2 Ustawy. Zgodnie z przywołanym artykułem Izba uwzględnia
odwołanie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało lub mogło mieć wpływ
na wynik postępowania. Aby móc stwierdzić, że naruszenie zasady jawności postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego miało wpływ na jego wynik, konieczne było stwierdzenie
w przedmiotowym stanie faktycznym adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy
odmową udostępnienia Odwołującemu treści wyjaśnień, a wynikiem oceny oferty Graktiva
pod kątem ustalenia braku podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4
Ustawy. Niewątpliwe brak wiedzy co do treści wyjaśnień udzielonych w trybie art. 90 ust. 1
Ustawy stanowi obiektywne utrudnienie dla weryfikacji przez innych wykonawców
zasadności dokonanej przez Zamawiającego oceny wyjaśnień, a w konsekwencji oferty, co
jednak nie czyni jeszcze tej oceny nieprawidłową. Należy mieć na uwadze, iż ocena
zasadności utrzymania klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa dokonywana przez
Zamawiającego obok oceny merytorycznej informacji jest niezależna i opiera się na innych
przesłankach niż ocena treści wyjaśnień prowadzona pod kątem ustalenia czy nie doszło do
zaoferowania rażąco niskiej ceny. Stwierdzenie, że informacje zawarte w wyjaśnieniach nie
spełniają przesłanek opisanych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji skutkuje jedynie tym, że Zamawiający odtajnia treść
wyjaśnień (zgodnie z uchwałą SN z 21.10.2005 r., sygn. akt III CZP 74/05), nie ma to
natomiast wpływu na ewentualne odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 Ustawy. W
związku z powyższym Izba uznała, iż zaniechanie udostępnienia Odwołującemu wyjaśnień
Graktiva wprawdzie naruszało przepisy Ustawy (art. 8 ust. 3), to jednak nie było możliwe
stwierdzenie, aby naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, tj. uznanie oferty
Graktvia za najkorzystniejszą o czym zdecydowały okoliczności omówione przy zarzucie
zaniechania odrzucenia oferty Graktiva na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3
Ustawy.
Odnosząc się do zarzutów związanych z zaniechaniem odrzucenia ofert
wykonawców Graktiva oraz IT Utiul na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3
Sygn. akt: KIO 2180/15 13
Ustawy Izba skupiła się na ocenie merytorycznej wyjaśnień obu wykonawców dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny.
Izba nie dopuściła dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez Odwołującego na
okoliczność wadliwej kalkulacji kosztów osobowych oraz powiązanym z nią ustaleniem
pracochłonności usługi wsparcia użytkowników systemu. Odwołujący chciał powołać na
świadka pracownika, który realizował usługę wsparcia systemu w miesiącu marcu po jego
wdrożeniu na rzecz Zamawiającego i który miał mieć unikatową wiedzę co do rzeczywistej
pracochłonności wynikającej z ilości zgłoszeń i błędów sygnalizowanych przez użytkowników
systemu (300 sądów). Izba nie dopuściła dowodu z zeznań świadka uznając, iż nie jest on
przydatny do rozstrzygnięcia o istotnych okolicznościach związanych z oceną wyjaśnień
dotyczących rażąco niskiej ceny. To wyjaśnienia były przedmiotem badania, a nie ustalenie
warunków w jakich świadczona była przez Odwołującego usługa wsparcia, czy też przyjęta
przez tego wykonawcę koncepcja oszacowania kosztów świadczenia usługi. Złożone przez
Odwołującego wyliczenie własne kosztów wynagrodzenia, jakie miały być przyjęte w ofertach
Graktiva oraz IT Util nie miały waloru dowodowego, tak z uwagi na sporządzającego je
wykonawcę zainteresowanego pozytywnym rozpoznaniem odwołania, jak i przyjęte dla
podstawy wyliczeń subiektywne założenia pracochłonności oraz liczebności personelu
(obiegające od wymagań minimalnych ustalonych w siwz).
W ocenie Izby wyjaśnienia obu wykonawców były adekwatne do wezwań
Zamawiającego i nie mgły być oceniane w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy
dotyczących ustalenia wartości szacunkowej zamówienia oraz specyfiki przedmiotu
zamówienia. Wprawdzie czynność wezwania do złożenia wyjaśnień nie była objęta
zakresem zarzutów, to same okoliczności dotyczące ustalenia sposobu szacowania wartości
zamówienia miały znaczenie dla oceny, czy wycena prac dokonana przez wykonawców
Graktiva oraz IT Util rzeczywiście uniemożliwia należyte wykonanie przedmiotu zamówienia.
Izba uznała, iż na szacunek Zamawiającego wpływ miało unieważnione w marcu 2015 r.
postępowanie, w którym jedyna złożona oferta znacząco odbiegała od szacunków
Zamawiającego. Przygotowując się do nowego postępowania Zamawiający zadbał o
zabezpieczenie większych środków na sfinansowanie zamówienia, które jednocześnie
stanowiły szacunkową wartość zamówienia. Nie można dopatrzeć się innej przyczyny
zwiększenia wartości zamówienia niż ta wskazana powyżej, tym bardziej, iż Zamawiający nie
dokonał istotnej zmiany zakresu przedmiotu zamówienia w stosunku do opisu z pierwszego
postępowania, dla którego oszacował wartość poniżej 1 mln złotych. Okoliczności w jakich
Zamawiający dokonał oszacowania wartości zamówienia skłaniają do wniosku, iż
Zamawiający w obecnie prowadzonym postępowaniu znacząco doszacował wartość prac w
oderwaniu od ich zakresu rzeczowego w celu zapewnienia większej kwoty na sfinansowanie
Sygn. akt: KIO 2180/15 14
zamówienia. Faktycznie Zamawiający dopasował budżet do poziomu ceny zaoferowanej w
pierwszym postępowaniu, którą złożył obecnie Odwołujący się. Szacowanie wartości
zamówienia nie dostarczało żadnych danych co do sposobu szacowania kosztów przez
Zamawiającego, a tym samym nie można było wskazać na konkretne wytyczne pomocne dla
wyceny prac przez wykonawców, stąd nie były one również przywołane w wezwaniach do
złożenia wyjaśnień. Zamawiający w przypadku wykonawcy IT Util ograniczył się do
przywołania brzmienia przepisu, co pozostawiało temu wykonawcy dużą swobodę co do
stopnia szczegółowości wyjaśnień. W odniesieniu do Graktiva Zamawiający wskazał
dodatkowo na konkretną potrzebę wyjaśnienia przyczyn różnego oszacowania usługi
wsparcia dla zamówienia podstawowego oraz opcji, a także ceny za roboczogodzinę.
Generalnie wykonawcy wezwani zostali do wskazania okoliczności, które pozwalały na
obniżenie kosztów świadczenia usługi oraz przedstawienia wyliczeń. Okoliczności
powoływane przez oba podmioty (działające na tym samym rynku) były w pewnym zakresie
spójne i dotyczyły niższych niż w województwie mazowieckim wynagrodzeń. Wyliczenia
miały charakter opisowy, a brak szczegółowej kalkulacji, zdaniem Izby, nie miał większego
znaczenia poznawczego, gdyż faktycznie sprowadzałoby się również do wykazywania
poziomu wynagrodzenia, stawek (tak jak uczynił to Odwołujący). Istotnym w niniejszej
sprawie była również to, że Zamawiający nie wymagał zatrudnienia specjalistów wyłącznie
na potrzeby tego zamówienia, a zatem w ramach wynagrodzenia za pracę specjaliści mogli
być kierowani do różnych zadań. Stąd rzeczywista stawka wynagrodzenia specjalisty
(konsultanta) rozkładać mogła się na inne zadania, jakie realizują ci wykonawcy w ramach
prowadzonej działalności gospodarczej. Izba uwzględniła również element swobody jaką
mieli wykonawcy w oszacowaniu kosztów, a która wynikała z charakteru przedmiotu
zamówienia, opierającego się zasadniczo na kosztach osobowych specjalistów. Nie budziło
wątpliwości, iż ten element kosztotwórczy ma faktyczne znaczenie dla wyceny prac.
Izba uznała, iż wykonawca Graktiva przedstawił w wyjaśnieniach informacje dotyczące
podstawy kalkulacji tych kosztów wskazując na wycenę części prac realizowanych z
udziałem podwykonawców (poparte dowodami – ofertami), czy też koszt pracy programisty
w zakładanym okresie odpowiadające przeciętnemu wynagrodzeniu dla województwa
kujawsko-pomorskiego. Wprawdzie kalkulacja nie była prezentowana w postaci rozbicia
składników kosztotwórczych w ramach poszczególnych cen jednostkowych, to informacje
zawarte w wyjaśnieniach pozwalały na zweryfikowanie wskazanych w formularzu cenowym
wartości i ustalenia, że usługa będzie świadczona z zyskiem. Odnośnie różnego wycenienia
prac objętych zamówieniem podstawowym oraz opcjonalnego, Izba ustaliła, że wykonawca
w wyjaśnieniach wskazał na przyczynę uzasadniającą ten sposób kalkulacji odwołując się do
cechy charakterystycznej przedmiotowej usługi, która ma wymiar odpłatności za gotowość
Sygn. akt: KIO 2180/15 15
do jej świadczenia, przy czym na etapie składania ofert nie jest możliwe dokładne określenie
wielkości tego zapotrzebowania. Niewątpliwe przy tego rodzaju usługach elementem
trudnym do oszacowania jest rzeczywisty wymiar prac, którego nie determinuje czas trwania
umowy, lecz faktyczna potrzeba wsparcia, czy też serwisu. Powyższe czyniło zatem
kalkulację kosztów w pewnym zakresie subiektywną, wynikającą z różnego oszacowania
ryzyka. W świetle powyższego wyliczenia prezentowane przez Odwołującego nie mogły być
wyznacznikiem dla oceny prawidłowości ocen innych wykonawców, działających na innym
rynku, na którym koszty wynagrodzenia odbiegają od wynagrodzeń w województwie
mazowieckim (co jest wiedzą notoryjną). Ponadto Odwołujący przy wyliczeniu kosztów
zawyżył potrzebną do wykonania usługi ilość pracowników, co zmieniało opisane w siwz
wymagania minimalne Zamawiającego, a jednocześnie wpływało w sposób istotny na
wysokość zasadniczych kosztów wynagrodzenia pracowników.
Odnośnie wyjaśnień udzielonych przez IT Util Izba uznała, iż mogły być one ocenione jako
zbyt mało szczegółowe, gdyby nie charakter tego zamówienia wskazany powyżej. W
niniejszej sprawie Izba uznała, iż istotna informacja dotyczącą kalkulacji kosztów osobowych
została ujęta w wyjaśnieniach i dotyczyła wysokości przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia brutto w województwie kujawsko-pomorskim dla sektora „informacja i
komunikacja” oraz kosztów wynajmu powierzchni biurowej. Wprawdzie wykonawca nie
przedstawił szczegółowego wyliczenia wpływu tych czynników na kalkulację ceny ofertowej,
w ocenie Izby przy tym zamówieniu przedstawienie wyliczeń, których wynikiem byłyby ceny
jednostkowe wskazane w ofercie niewiele wniosłoby do rozstrzygnięcia. Również kalkulacja
Odwołującego sprowadzała się do wykazania stawek wynagrodzenia, a nie szczegółowej
kalkulacji cen jednostkowych. Odnośnie braku dowodów, Izba uznała, iż obowiązek złożenia
dowodów wskazany w przepisie art. 90 ust. 1 Ustawy dotyczy sytuacji, w których takie
dowody istnieją, tj. mogą być obiektywnie pozyskane. Skro istotnym w niniejszym
postępowaniu był koszt osobowy pracy personelu, to przy braku podwykonawstwa,
wykonawca może przedłożyć własne wyliczenia. Ewentualne złożenie umów o prace nie było
obiektywnie potrzebne, gdyż nie pozwalałoby to na ustalenie jaki udział wynagrodzenia
ustalonego w umowie przypadać miałby na to konkretne zamówienie. Tym samym Izba
uznała wyjaśnienia wykonawcy za wystarczające przy uwzględnieniu specyfiki zamówienia a
także okoliczności w jakich Zamawiający szacował wartość szacunkową zamówienia.
Całokształt omówionych powyżej okoliczności skłaniał do postawienia tezy, iż obie
kwestionowane oferty prezentowały poziom cen rynkowych świadczenie usługi wyrażonych
w cenach ofertowych, których rzetelności nie podważała sama okoliczność, iż inny
wykonawca oczekiwał wyższego wynagrodzenia, przekraczającego nawet budżet
Zamawiającego. Nie można było w przedmiotowym stanie faktycznym traktować szacunku
Sygn. akt: KIO 2180/15 16
Zamawiającego jako ekonomicznie wyważonego, a tym samym stanowiącego adekwatne
odniesienie dla badania ofert pod kątem rażąco niskiej ceny. Należy mieć na uwadze, iż
czynność szacowania wartości zamówienia wyłączona jest spod kontroli wykonawców
(poprzedza czynność podejmowane w postępowaniu), a jednocześnie stanowi jedną z
okoliczności, istotną z punktu widzenia badania ofert pod kątem rażąco niskiej ceny. W
związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, o rażąco niskiej
cenie nie mogło przesądzać samo porównanie z wartością szacunkową zamówienia, które
zdecydowało o wszczęciu postępowania w trybie art. 90 ust. 1 Ustawy. Uwzględniając
przede wszystkim specyfikę kalkulacji kosztów przy tego rodzaju usługach, jak objęta
przedmiotem zamówienia różnice w cenach mogą być znaczne, co wynika przede wszystkim
z różnego oszacowania pracochłonności oraz ryzyka wystąpienia dużej ilości zgłoszeń w
ramach usługi wsparcia. Ponadto na wycenę usługi wpływa jej charakter wynikający z
konieczności zapewnienia gotowości do naprawy bądź rozbudowy systemu (tzw.
assistance), a nie stałego świadczenia pracy.
Ponieważ na wyliczoną średnią cenę wszystkich złożonych ofert wpływ miała cena
Odwołującego, zbliżona do zaoferowanej w unieważnionym postępowaniu oferty Izba
uznała, podobnie jak w przypadku wartości szacunkowej zamówienia, iż porównanie z nią
ofert Graktiva oraz IT Util nie mogło przesądzać o odrzuceniu tych ofert.
Izba nie kwestionuje zasadności same wszczęcia postępowania wyjaśniającego w trybie art.
90 ust 1 Ustawy (co nie jest objęte przedmiotem zarzutów), dla którego ustawodawca
zdecydował wprowadzić mechanizm oceny, czy w sprawie występuje uzasadnione
podejrzenie zaoferowania rażąco niskiej ceny. Wskazuje natomiast na potrzebę
uwzględnienia całokształtu okoliczności dla ostatecznej oceny wypełnienia przesłanek do
odrzucenia oferty. W ocenie Izby w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością była
specyfika zamówienia, które nie obejmuje tworzenia systemu, ale zapewnienie jego
wsparcia, co pozostawiało w gestii wykonawców oszacowanie stopnia zaangażowania
pracowników w okresie świadczenia usługi. Również sam Zamawiający stwierdził na
rozprawie, iż pierwsze szacowanie przedmiotu zamówienia (w unieważnionym
postępowaniu) było bliższe realiom rynkowym, a ustalona dla tego postępowania wartość
zamówienia podyktowana była wysokością jedynej oferty jaką Zamawiający otrzymał w
pierwszym postępowaniu. Ponieważ i w tym postępowaniu ofertę złożył wykonawca
ubiegający się ponownie o to zamówienia złożona przez niego oferta nie odbiegała znacząco
od pierwszej oferty, chociaż nadal przewyższała środki Zamawiającego. W obu
postępowaniach poziom ceny oferty tego wykonawcy wpływał na czynności podejmowane w
postępowaniach (pierwsze postępowanie unieważnione, a w obecnym dwie znacząco tańsze
oferty były poddane weryfikacji pod kątem rażąco niskiej ceny). Należy zauważyć, iż może to
prowadzić do wypaczenia celu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jakim jest
Sygn. akt: KIO 2180/15 17
wybór oferty najkorzystniejszej dla Zamawiającego. Składanie przeszacowanych ofert może
wymuszać na Zamawiającym konieczność wydatkowania większych niż rzeczywiście
uzasadnione ekonomicznie środków na sfinansowanie zamówienia. Takie praktyki nie mogą
w ocenie Izby prowadzić do odrzucania ofert korzystnych ekonomicznie, co do których brak
jest przekonujących argumentów i dowodów, że uniemożliwiają prawidłowe wykonanie
zamówienia.
Mając powyższe na względzie odwołanie podlegało oddaleniu na podstawie art. 192
ust. 1 i 2 Ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust.
9 oraz art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis od odwołania i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący: ……………………….
WYROK
z dnia 21 października 2015 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Izabela Niedziałek-Bujak
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 9 października 2015 r. przez Odwołującego –
S&T Services Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie
przy ul. Postępu 21D, 02-676 Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Bank Gospodarstwa Krajowego
Al. Jerozolimskie 7, 00-955 Warszawa
przy udziale
wykonawcy Graktiva Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Toruniu przy
ul. Głowackiego 20, 87-100 Toruń zgłaszającego przystąpienie do postępowania
odwoławczego po stronie Zamawiającego
orzeka:
1 Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża Odwołującego – S&T Services Polska Sp. z o.o. z
siedzibą w Warszawie i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie: piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez
Odwołującego – S&T Services Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie tytułem wpisu
od odwołania.
Sygn. akt: KIO 2180/15 2
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ………………………………
Sygn. akt: KIO 2180/15 3
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Bank Gospodarstwa
Krajowego, w trybie przetargu nieograniczonego na zakup usług profesjonalnego wsparcia
użytkowników interfejsu ZSD3, będącego interfejsem pomiędzy systemem ZSRK opartym na
oprogramowaniu firmy SAP AG, a systemem BGK@24Biznes oraz usług serwisu dla tego
interfejsu (nr postępowania: BZP/35/DRI/2015), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym
Wspólnot Europejskich w dniu 29 lipca 2015 r., 2015/S 144-266415, wobec czynności oceny
ofert Graktiva Sp. z o.o., IT Util Sp. z o.o., w dniu 9 października 2015 r. zostało wniesione
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wykonawcy S&T Services Polska Sp. z
o.o. (sygn. akt KIO 2180/15).
Informację o czynności stanowiącej podstawę odwołania Zamawiający przekazał
Odwołującemu w dniu 29.09.2015 r. (zawiadomienie o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz
odrzuceniu ofert).
Do postępowania odwoławczego przystąpił w dniu 13.10.2015 r. po stronie
Zamawiającego wykonawca, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza –
Graktiva Sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie niezgodnych z przepisami ustawy Pzp
czynności w postępowaniu, tj. oceny ofert wykonawców Graktiva Sp. z o.o. oraz IT Util Sp. z
o.o., których efektem było zaniechanie odrzucenia wskazanych ofert i dokonanie wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Graktiva.
W związku z tymi czynnościami Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych:
1. Art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia ofert Graktiva i IT Util
pomimo, że oferty tych wykonawców zawierają rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia;
2. Art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 Ustawy poprzez naruszenie zasad uczciwej
konkurencji oraz równego traktowania wykonawców przez zaniechanie odrzucenia
ofert zawierających rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
3. Art. 90 ust. 3 Ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia ofert Graktiva oraz IT Util
pomimo, że wykonawcy ci nie złożyli wyjaśnień, które potwierdzają, że oferowane
przez nich ceny nie są rażąco niskie, w szczególności złożyli jedynie wyjaśnienia
ogólnikowe, nie wskazujące realnych kosztów wykonania zamówienia;
4. Art. 8 ust. 2 i 3 Ustawy poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wyjaśnień
złożonych przez Graktiva w zakresie obliczenia ceny pomimo, iż wyjaśnienia te nie
obejmują informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sygn. akt: KIO 2180/15 4
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu
unieważnienie wyboru oferty najkorzystniejszej (Graktiva), odrzucenie ofrt Graktiva i IT Util,
ujawnienie wyjaśnień złożonych przez Graktiva w całości lub w części niestanowiącej
tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonanie ponownego badania i oceny ofert oraz wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Odwołującego.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Odwołujący wskazał na kwotę, jaką
Zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia, która wynosi 3.342.056,42
zł., która w ocenie Odwołującego nie odbiega od szacunkowej wartości zamówienia (nie
została wskazana w treści ogłoszenia). Złożone w postępowaniu oferty wynoszą
odpowiednio: 495.050,40 PLN (Graktiva), 642.060,00 PLN (IT Util), 3.786.260,87 PLN (S&T).
Średnia arytmetyczna cen wszystkich złożonych ofert wynosi 1.641.123,76 zł., od której
oferty są niższe o 70% (Graktiva) oraz 61% (IT Util). W ocenie Odwołującego ceny w obu
ofertach uniemożliwiają należyte wykonanie zamówienia i jednocześnie osiągnięcie zysku.
Zamawiający zwrócił się do obu wykonawców o złożenie wyjaśnień, z których treść
zawarta w wyjaśnieniach nie jest znana Odwołującemu z uwagi na ich zastrzeżenie jako
tajemnicy przedsiębiorstwa. W związku z tym Odwołujący wniósł o zweryfikowanie wyjaśnień
Graktiva przez Izbę pod kątem ustalenia, czy w istocie zawierają one tajemnicę
przedsiębiorstwa oraz nakazanie ich ujawnienia, a także o ich zweryfikowanie pod kątem
ustalenia, czy obejmują one informacje pozwalające ustalić, jaki jest rzeczywisty koszt
świadczenia przez Graktiva usług objętych przedmiotowym zamówieniem.
Odwołujący postawił tezę, iż udzielone wyjaśnienia nie oddają prawdziwego poziomu
kosztów, jaki musi być poniesiony i zawierają niekonkretne i ogólnikowe informacje
dotyczące sytuacji podmiotu. Jeżeli kalkulacja oparta jest na założeniu, iż kosztem realizacji
usługi jest wyłącznie koszt wynagrodzenia w wysokości zgodnej z bezwzględnie
obowiązującymi przepisami (dot. płacy minimalnej), to wyjaśnienia takie de facto
potwierdzają, że zaoferowana cena jest rażąco niska i nie gwarantuje należytego wykonania
zamówienia. Realizacja zamówienia wymaga zapewnienia wysoko wykwalifikowanych
specjalistów, których koszt pracy jest znacząco wyższy niż najniższa, a nawet przeciętne
wynagrodzenie.
Odwołujący zakwestionował również wyjaśnienia jakich udzielił IT Util, jako nie
zawierających konkretnych informacji dotyczących obiektywnych czynników wpływających
na wysokość ceny. Przede wszystkim nie ma w nich wskazania na wysokość konkretnych
kosztów, co czyni je ogólnikowymi, zawierającymi informacje niezwiązane bezpośrednio z
przedmiotowym postępowaniem, jak np. wskaźniki statystyczne dotyczące kosztów
prowadzenia działalności w województwie Kujawsko-Pomorskim. Jedyna informacja
bezpośrednio dotycząca kosztów to zapewnienie IT Util, iż koszt pracy osób przyjęty przy
Sygn. akt: KIO 2180/15 5
kalkulacji ceny „nie jest niższy” niż wartość minimalnego wynagrodzenia. W ocenie
Odwołującego wykonawca zamierza zaangażować osoby o kwalifikacjach
niewystarczających dla jego należytego wykonania. Do wyjaśnień nie załączono żadnych
dowodów a ich treść wskazuje pośrednio, iż cena jest rażąco niska.
Ponieważ koszty zamówienia w niniejszym postępowaniu opierają się w
zdecydowanej większości na kosztach zatrudnienia osób świadczących usługi na rzecz
Zamawiającego Odwołujący przedstawił własne wyliczenia uwzględniające zakresy
wymaganych prac, stopień ich skomplikowania, które determinują ilość osób potrzebnych do
świadczenia usługi i ich kompetencje.
Usługa wsparcia świadczona na rzecz 300 jednostek wymaga, aby były one wykonywane
przez co najmniej dwie osoby pracujące w trybie ciągłym udzielających pomocy w
korzystaniu z systemu w formie konsultacji telefonicznych, mailowych oraz za
pośrednictwem systemu HP Services Manager udostępnionego przez Ministerstwo
Sprawiedliwości. Mają być one świadczone maksymalnie przez 6 miesięcy, w dni robocze,
po 8 godzin dziennie. Przy średniej liczbie dni roboczych w miesiącu (20 dni) wykonawca
zobowiązany jest zapewnić 2 konsultantów przez 120 dni (240 roboczodni) aby należycie
świadczyć usługi wsparcia. Rynkowa stawka za dzień pracy konsultanta kształtuje się na
poziomie ok. 1000 zł. netto.
Usługa serwisu z uwagi na zakres prac wymaga, zdaniem Odwołującego, oddelegowania
przynajmniej dwóch konsultantów przez cały okres wykonywania umowy (36 miesięcy).
Wymaga to zatem skalkulowania 11.520 roboczogodzin pracy, czyli 1.440 roboczodni.
Ponadto do należytego świadczenia usługi niezbędne jest oddelegowanie analityka
mającego szerokie rozeznanie w strukturach ZSD3 i PSCD oraz konsultanta SAP z
dziedziny PSCD, FI oraz FM. Rynkowa stawka za dzień pracy takich osób kształtuje się na
poziomie 1200-2000 zł.
Usługi programistyczne (objęte w całości prawem opcji) mogą być zamówione w wymiarze
nieprzekraczającym 1200 roboczogodzin, a wykonawca zobowiązany będzie do
dostarczenia w terminie 5 dni roboczych analizy wstępnej obejmującej wpływ żądanej
modyfikacji na produkcyjną wersję rozwiązania, pracochłonności realizacji oraz terminu
rozpoczęcia prac. Pomimo zatem, iż usługi wynoszą jedynie 150 roboczodni, a więc 7 i pół
miesiąca to okoliczność, iż nie będą one świadczone ciągle powoduje, że wykonawca musi
pozostawać w ciągłej gotowości do świadczenia usług, a co za tym idzie posiadać
odpowiednie zasoby ludzkie. Do świadczenia usług programistycznych potrzebny jest
programista ABAP z doświadczeniem w SAP PSCD. Zdaniem Odwołującego do należytego
wykonania zamówienia konieczne jest zatrudnienie co najmniej jednej osoby na min. ½
etatu. Rynkowa stawka za dzień pracy takiej osoby kształtuje się na poziomie 800-1500
PLN.
Sygn. akt: KIO 2180/15 6
Minimalny nakład pracy. Zgodnie z pkt. VI ust. 2 siwz Zamawiający uzna, że
wykonawca spełnia warunek dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia
jeżeli wykaże, że dysponuje 4 różnymi osobami spełniającymi określone warunki, z czego
rolę Głównego Analityka oraz Głównego Architekta muszą spełniać dwie różne osoby i nie
mogą one jednocześnie pełnić innych funkcji. Oprócz Głównego Analityka i Głównego
Architekta wykonawca powinien dysponować dwiema osobami będącymi: specjalistą z
zakresu należności depozytów sądowych, specjalistą w zakresie technologii warstwy
aplikacji i prezentacji SAP (udział w projekcie w zakresie modułu SAP PSCD lub SAP CA),
specjalistą w zakresie technologii warstwy aplikacji i prezentacji SAP (udział w projekcie w
zakresie szyny ESB: SAP-PI systemu SAP). Odwołujący oszacował minimalne
zaangażowanie w świadczenie usługi wysoko wykwalifikowanego personelu na około 1830
roboczodni. Nawet przy założeniu, że Graktiva dysponuje własnym personelem, koszt który
musi ponieść wynosi około 915.000 (przy przeciętnym wynagrodzeniu około 10.000 zł.
brutto).
Koszty postępowania w niniejszym postępowaniu opierają się w zdecydowanej
większości na kosztach zatrudnienia osób świadczących usługi na rzecz Zamawiającego.
Zarówno zakres wymaganych prac jak i stopień ich skomplikowania determinują ilość osób
potrzebnych do świadczenia usług jak i ich kompetencje. W ocenie Odwołującego, obecnie
nie ma możliwości zatrudnienia potrzebnych specjalistów po stawkach niższych niż
wskazane w treści odwołania. Aby zagwarantować należyte wykonanie zamówienia, projektu
o wysokim stopniu skomplikowania, nie należy zakładać zatrudnienia personelu po niższych
stawkach, za jakie gotowe są pracować jedynie osoby początkujące, nie posiadające
wystarczającej wiedzy i doświadczenia.
Odwołujący wskazał również na inne elementy zamówienia, które generują koszty
konieczne do uwzględnienia, a dotyczące:
- możliwości żądania zapewnienia własnego systemu do obsługi zgłoszeń (§ 8 ust. 1 wzoru
umowy),
- koszty bezpośrednie związane ze świadczonym wsparciem i serwisem takie jak koszty
przejazdów do lokalizacji Zamawiającego, koszty komunikacji (telefon, wymiana danych),
koszty wyposażenia inżynierów i konsultantów,
- koszty ogólne przedsiębiorstwa, które w części obciążają realizację przedmiotowego
zamówienia,
- kalkulację ryzyk związanych z realizacją przedmiotowego zamówienia,
- koszt utrzymania zabezpieczenia należytego wykonania umowy.
Sygn. akt: KIO 2180/15 7
Stanowisko Izby
Izba na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 21
października 2015 r. uznała, iż nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające
rozpoznanie merytoryczne zarzutów i skierowała odwołanie na rozprawę, do udziału w której
dopuszczony został wykonawca - Graktiva Sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu, który w terminie
zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo
zamówień publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie
zamówienia, (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), tj. po zmianie dokonanej
ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U
poz. 1232), zwanej dalej „Ustawą”.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba w pierwszej kolejności zobowiązana była
do oceny wypełnienia przesłanek z art. 179 ust. 1 Ustawy, tj. istnienia interesu w uzyskaniu
zamówienia oraz możliwości poniesienia przez Odwołującego szkody w wyniku skarżonych
czynności Zamawiającego. Skutkiem zaskarżonych czynności było dokonanie oceny ofert, w
wyniku której oferta Odwołującego uzyskała trzecią lokatę, a ofertą najkorzystniejszą okazała
się być oferta wykonawcy Graktiva Sp. z o.o. Odwołanie zmierza do uchylenia
niekorzystnych dla niego czynności dokonanych z uchybieniem przepisów Ustawy, a tym
samym odwołanie ma na celu ochronę interesu tego wykonawcy w uzyskaniu zamówienia,
poprzez powtórzenie oceny ofert niepodlegających odrzuceniu, co stworzy Odwołującemu
realną szansę na uzyskanie zamówienia. Żądania Odwołującego zmierzają do odrzucenia
ofert dwóch wykonawców, co skutkowałoby tym, że jedyną w postępowaniu podlegającej
ponownej ocenie byłaby oferta Odwołującego. W świetle powyższego należało uznać, iż
spełnione zostały przesłanki określone w art. 179 ust. 1 Ustawy do merytorycznego
rozpoznania odwołania.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych
w sprawie przy rozstrzyganiu w przedmiocie podniesionych zarzutów, które to ustalenia
znajdują się poniżej.
Zasadniczo podstawa faktyczna zarzutów sprowadza się do oceny wyjaśnień
złożonych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez wykonawców
Graktiva Sp. z o.o. i IT Util Sp. z o.o. pod kątem wykazania ich niedostatecznej treści dla
uznania, że oferty nie zawierają rażąco niskiej ceny. Dodatkowo Odwołujący podważał
zasadność uznania, iż wyjaśnienia wykonawcy Graktiva w całości obejmowały informacje
Sygn. akt: KIO 2180/15 8
stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji.
Zamawiający ustalił wartość zamówienia na kwotę 2.717.119,03 zł. netto, w tym
wartość zamówienia podstawowego na kwotę 897.576,26 zł. oraz wartość opcji na kwotę
netto 1.526.859,84 zł. Wartość szacunkowa zamówienia stanowi jednocześnie budżet
Zamawiającego na sfinansowanie zamówienia określony kwotą brutto 3.342.056,42 zł.
Postępowanie w sprawie przedmiotowego zamówienia jest drugim jakie Zamawiający
prowadził, a pierwsze ogłoszone w Biuletynie Zamówień Publicznych w październiku 2014 r.,
zakończyło się jego umorzeniem w marcu 2015 r., z uwagi na przekroczenie środków, jakie
Zamawiający mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (983.200,00 zł. brutto).
Jedyną ofertę w postępowaniu unieważnionym złożył obecnie Odwołujący się wykonawca
S&T Services Poland Sp. z o.o. w konsorcjum z S&T Serbia d o.o. oferując wykonanie
zamówienia za kwotę brutto 3.794.995,20 zł. Na rozprawie Zamawiający oświadczył, iż
przygotowując się do ponownej procedury udzielenia zamówienia uwzględnił wysokość
oferty złożonej w pierwszym postępowaniu zwiększając budżet do kwoty 3.342.056,42 zł.
brutto. Dokonał jednocześnie złagodzenia wymagań stawianych personelowi, a także
zmodyfikował w niewielkim zakresie zakres świadczenia (skrócił czas świadczenia usługi
wsparcia użytkowników do 3 miesięcy oraz poszerzył zamówienie opcjonalne o 3-miesięczny
okres usługi wsparcia dla użytkowników).
W obecnym postępowaniu oferty złożyło trzech wykonawców oferując wykonanie
zamówienia za kwoty: 495.050,40 PLN (Graktiva), 642.060,00 PLN (IT Util) oraz
3.786.260,87 PLN (S&T). Na cenę oferty brutto składały się ceny jednostkowe wskazane w
formularzu cenowym dla składowych zamówienia podstawowego i opcjonalnego.
Wykonawcy w formularzach cenowych wskazywali ceny jednostkowe brutto dla wartości
zamówienia podstawowego w rozbiciu na świadczenie usługi wsparcia dla użytkowników
interfejsu ZSD3 oraz świadczenie usług serwisu oprogramowania interfejsu ZSD3 w I roku
obowiązywania umowy, stanowiące wynagrodzenie za jeden miesiąc (poz. 1 i 2). W
pozycjach od 3 do 4 formularza cenowego wykonawcy wskazywali ceny jednostkowe dla
prawa opcji przedłużenia w rozbiciu na usługę serwisu dla oprogramowania SAP-ZSD3 w II i
III roku obowiązywania umowy i usługę wsparcia dla użytkowników interfejsu ZSD3,
stanowiące wynagrodzenie za jeden miesiąc. Pozycja nr 5 dotyczyła ceny jednostkowej
świadczenia usług dotyczących modyfikacji interfejsu ZSD3 na podstawie zleceń (opcja
modyfikacji), stanowiącej wynagrodzenie za jedną roboczogodzinę.
W ofercie Graktiva Sp. z o.o. zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 37.994,70 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 15.276,60
Sygn. akt: KIO 2180/15 9
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 3.444,00 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
16.223,70 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 55,35 PLN.
W ofercie IT Util Sp. z o.o. zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 12.300,00 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 12.300,00
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 9.840,00 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
12.300,00 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 153,75 PLN.
W ofercie Odwołującego zamówienie podstawowe wycenione zostało w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia miesięcznego brutto świadczenia usługi wsparcia przez okres
trzech miesięcy – 93.586,96 PLN, a za usługę serwisu przez okres 12 miesięcy – 106.956,52
PLN. Dla zamówienia w ramach prawa opcji oferta wyceniona została w oparciu o ceny
jednostkowe wynagrodzenia za jeden miesiąc brutto świadczenia usługi serwisu przez okres
24 miesięcy – 64.173,91 PLN oraz świadczenia usługi wsparcia przez okres 3 miesięcy –
93.586,96 PLN, a także wynagrodzenia za jedną roboczogodzinę świadczenia usługi
modyfikacji interfejsu przy maksymalnej liczbie roboczogodzin (1200) – 334,24 PLN.
W związku z dużą rozbieżnością cen w stosunku do wartości szacunkowej
zamówienia oraz średniej arytmetycznej wszystkich złożonych ofert Zamawiający wystąpił do
wykonawców Graktiva oraz IT Util o złożenie wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 Ustawy. W
wezwaniu z dnia 22.09.2015 r. skierowanym do wykonawcy IT Util Sp. z o.o. żądał złożenia
wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, oczekiwał przedstawienie obiektywnych czynników
wpływających na wysokość ceny w szczególności w zakresie: oszczędności metod
wykonania usługi, sprzyjających warunków dostępnych dla wykonawcy, zastosowanych
rozwiązań technicznych, kosztów pracy (nie niższych od minimalnego wynagrodzenia ) oraz
innych czynników warunkujących wysokość zaoferowanej ceny. Jednocześnie Zamawiający
wskazał na obowiązek udowodnienia, w sposób niebudzący wątpliwości, że składowe ceny
są racjonalne i umożliwiają, przy zachowaniu należytej staranności, prawidłowe wykonanie
przedmiotu zamówienia. W związku z powyższym Zamawiający wezwał do udzielenia
wyjaśnień i przedstawienia szczegółowych wyliczeń i kalkulacji cenowych, wyjaśniających
sposób obliczenia zaproponowanej ceny ofertowej.
Wezwanie skierowane do wykonawcy Graktiva Sp. z o.o. w piśmie z dnia 22.09.2015 r.
różniło się w swej treści brzmieniem dodatkowego akapitu, w którym Zamawiający wskazał,
Sygn. akt: KIO 2180/15 10
iż W trakcie oceny ofert Zamawiający zwrócił uwagę na znaczne zróżnicowanie kwot za
świadczenie usług wsparcia dla użytkowników interfejsu ZSD3 w ramach zamówienia
podstawowego i w ramach prawa opcji. Według Zamawiającego wyjaśnienia wymaga także
sposób kalkulacji ceny jednostkowej za roboczogodzinę w przypadku świadczenia usług
dotyczących modyfikacji interfejsu ZSD3 na podstawie zleceń (prawo opcji). Kwota ta
odbiega znacznie od kwot zaoferowanych przez pozostałych dwóch oferentów i to budzi
obawę, czy jej wartość wyczerpuje czynniki ceno i kosztotwórcze w ramach przedmiotowej
usługi.
IT Util złożył w piśmie z dnia 25.09.2015 r. wskazał między innymi na możliwość
obniżenia kosztów administracyjno-operacyjnych serwisu, jaką stwarza świadczenie usługi
serwisu utrzymaniowego i rozwoju systemów SAP dla innych klientów. Odnośnie kosztów
zatrudnienia wskazał na możliwości zatrudnienia konsultantów głównie z terenu
województwa kujawsko-pomorskiego, na którym przeciętne miesięczne wynagrodzenie
brutto dla sektora „informacja i komunikacja” wyniosło w roku 2014 r. 5.048,00 zł, podczas
gdy w województwie mazowieckim w tym samym okresie wynagrodzenie brutto wynosiło
7.814,00 zł. Wykonawca wskazał również na niższy koszt wynajmuj metra kwadratowego
biura klasy A+. Wykonawca przewidział realizację prac przy wykorzystaniu własnych
pracowników, bez udziału podwykonawców. Koszt pracy pracownika przyjęty do kalkulacji
ceny ofertowej nie jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na
podstawie ustawy z dnia 10 października 2012 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.
Graktiva złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 25.09.2015 r., nakładając na całość
informacji klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa. Zamawiający uznał, iż wyjaśnienia w całości
obejmują informacje prawnie chronione i odmówił Odwołującemu udostępnienia treści pisma
wraz z załączonymi do niego dowodami. W wyjaśnieniach wskazane zostało, iż koszt
wykonania części prac oszacowany został w oparciu o oferty podwykonawców (załączone do
wyjaśnień). Wykonawca oszacował wysokość dalszych kosztów, które łącznie wynoszą
około 440.000,00 zł. brutto z uwzględnieniem rezerwy na dodatkowe koszty (30.000,00 zł).
Jednocześnie odnosząc się do różnicy w wycenie usługi wsparcia użytkowników interfejsu
ZSD3 dla zamówienia podstawowego oraz opcji wykonawca wskazał na cechę
charakterystyczną tej usługi jaką jest pewien wymiar odpłatności za gotowość do jej
świadczenia, przy czym na etapie składania ofert nie jest możliwe dokładne określenie
wielkości tego zapotrzebowania. Zdobyte doświadczenie przy projektach realizowanych na
rzecz sądownictwa powszechnego przy tworzeniu systemu ZSRK wskazuje, iż w pierwszym
okresie konieczny jest zwiększony nakład pracy, zaś w okresie wsparcia nakład ten jest
zdecydowanie mniejszy. Odnośnie usług programistycznych wykonawca wskazał na
przeciętne wynagrodzenie dla województwa kujawsko-pomorskiego, które w pierwszym
kwartale 2015 r. wyniosło 3.497,69 zł. brutto, co przy zakładanym czasie pracy programisty
Sygn. akt: KIO 2180/15 11
nie przekroczy kwoty 34.000 zł. Ponadto Graktiva posiada struktura biura pomocy (tzw.
HelpDesk), funkcjonujące na potrzeby Ministerstwa Sprawiedliwości i Sądów, co ogranicza
koszty do ich użytkowania i utrzymania. W uzasadnieniu utrzymania w poufności informacji
zawartych w wyjaśnieniach wykonawca wskazał na ich wartość gospodarczą z uwagi na
know-how w zakresie sposobu skalkulowania ceny oferty zdobyte w toku działalności
gospodarczej na rynku usług informatycznych. Ich ujawnienie miałoby dawać
konkurencyjnym podmiotom przewagę rynkową z uwagi na możliwość przygotowania
swoich ofert z uwzględnieniem wiedzy na temat sposobu w jaki przygotowywane są oferty
wykonawcy, co mogłoby wykonawcy utrudnić uzyskanie zamówień w przyszłości.
Uwzględniając powyższe ustalenia Izba uznała, iż czynność oceny ofert
wykonawców Graktiva oraz IT Util w zakresie złożonych wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny nie naruszała przepisów
Ustawy. Jednocześnie Izba uznała, iż wyjaśnienia Graktiva nie zawierały w całości
informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co jednak nie wpływało na ocenę
merytoryczną oferty i pozostawało bez wpływu na wynik postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż słuszne były zarzuty Odwołującego co do
bezzasadności objęcia w całości informacji zawartych w wyjaśnieniach Graktiva tajemnicą
przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 2 i 3 Ustawy). Wskazane przez wykonawcę uzasadnienie
objęcia klauzulą całości wyjaśnień (wraz z dowodami),sprowadza się do oceny charakteru
informacji znajdujących się w wyjaśnieniach, mających wskazywać na know-how wykonawcy
co do sposobu skalkulowania ceny oferty. W ocenie Izby, objęcie pojęciem know-how
elementu kalkulacji ceny oferty, w sytuacji, kiedy wykonawca nie wskazuje unikalnych
rozwiązań, nie może być skuteczną podstawą do wyłączenia jawności dokumentu
składanego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Nie budzi żadnych
wątpliwości, iż informacje zawarte w wyjaśnieniach w żadnym zakresie nie dotyczą sposobu
realizacji samej usługi, czy też nowatorskiego wykorzystania potencjału kadrowego, jako
elementu organizacji i przygotowania do świadczenia usługi. Wykonawca wskazywał
informacje powszechnie znane (wysokość przeciętnego wynagrodzenia w województwie
kujawsko-pomorskim, czy też wysokość minimalnego wynagrodzenia), jak też znane
publicznie w związku z odbiorcą usługi przy realizacji której wykonawca zdobyć miał
potrzebne doświadczenie i wiedzę (Ministerstwo Sprawiedliwości). Faktycznie większość
wyjaśnień ma walor ogólnych danych, wykładni przepisów z odwołaniem się do orzecznictwa
i tym samym w przeważającym zakresie nie wypełnia przesłanek do uznania ich za
tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie można również dopatrzyć się w nich elementów
nowatorskiego podejścia do rachunku kosztów, tym bardzie, iż wyliczenia nie są
Sygn. akt: KIO 2180/15 12
szczegółowe (co ewentualnie mogłoby nieść walor poznawczy i ekonomicznie wartościowy
dla tego rodzaju usługi, gdzie zasadniczym elementem kosztotwórczym jest wynagrodzenie
pracowników). W ocenie Izby jedynie załączone do wyjaśnień oferty wraz z informacją
zawartą w treści pisma o podmiotach, które uczestniczyły w oszacowaniu części kosztów
mogą mieć wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy konkurującego na rynku usług
informatycznych i zasługują na ochronę. Powyższe czyniło zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3
Ustawy zasadnym, z uwagi jednak na brak wpływu uchybienia tym przepisom na wynik
oceny oferty (wyjaśnień), Izba uznała za właściwe oddalenie odwołania w całości w związku
z brzmieniem art. 192 ust. 2 Ustawy. Zgodnie z przywołanym artykułem Izba uwzględnia
odwołanie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało lub mogło mieć wpływ
na wynik postępowania. Aby móc stwierdzić, że naruszenie zasady jawności postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego miało wpływ na jego wynik, konieczne było stwierdzenie
w przedmiotowym stanie faktycznym adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy
odmową udostępnienia Odwołującemu treści wyjaśnień, a wynikiem oceny oferty Graktiva
pod kątem ustalenia braku podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4
Ustawy. Niewątpliwe brak wiedzy co do treści wyjaśnień udzielonych w trybie art. 90 ust. 1
Ustawy stanowi obiektywne utrudnienie dla weryfikacji przez innych wykonawców
zasadności dokonanej przez Zamawiającego oceny wyjaśnień, a w konsekwencji oferty, co
jednak nie czyni jeszcze tej oceny nieprawidłową. Należy mieć na uwadze, iż ocena
zasadności utrzymania klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa dokonywana przez
Zamawiającego obok oceny merytorycznej informacji jest niezależna i opiera się na innych
przesłankach niż ocena treści wyjaśnień prowadzona pod kątem ustalenia czy nie doszło do
zaoferowania rażąco niskiej ceny. Stwierdzenie, że informacje zawarte w wyjaśnieniach nie
spełniają przesłanek opisanych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji skutkuje jedynie tym, że Zamawiający odtajnia treść
wyjaśnień (zgodnie z uchwałą SN z 21.10.2005 r., sygn. akt III CZP 74/05), nie ma to
natomiast wpływu na ewentualne odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 Ustawy. W
związku z powyższym Izba uznała, iż zaniechanie udostępnienia Odwołującemu wyjaśnień
Graktiva wprawdzie naruszało przepisy Ustawy (art. 8 ust. 3), to jednak nie było możliwe
stwierdzenie, aby naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, tj. uznanie oferty
Graktvia za najkorzystniejszą o czym zdecydowały okoliczności omówione przy zarzucie
zaniechania odrzucenia oferty Graktiva na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3
Ustawy.
Odnosząc się do zarzutów związanych z zaniechaniem odrzucenia ofert
wykonawców Graktiva oraz IT Utiul na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3
Sygn. akt: KIO 2180/15 13
Ustawy Izba skupiła się na ocenie merytorycznej wyjaśnień obu wykonawców dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny.
Izba nie dopuściła dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez Odwołującego na
okoliczność wadliwej kalkulacji kosztów osobowych oraz powiązanym z nią ustaleniem
pracochłonności usługi wsparcia użytkowników systemu. Odwołujący chciał powołać na
świadka pracownika, który realizował usługę wsparcia systemu w miesiącu marcu po jego
wdrożeniu na rzecz Zamawiającego i który miał mieć unikatową wiedzę co do rzeczywistej
pracochłonności wynikającej z ilości zgłoszeń i błędów sygnalizowanych przez użytkowników
systemu (300 sądów). Izba nie dopuściła dowodu z zeznań świadka uznając, iż nie jest on
przydatny do rozstrzygnięcia o istotnych okolicznościach związanych z oceną wyjaśnień
dotyczących rażąco niskiej ceny. To wyjaśnienia były przedmiotem badania, a nie ustalenie
warunków w jakich świadczona była przez Odwołującego usługa wsparcia, czy też przyjęta
przez tego wykonawcę koncepcja oszacowania kosztów świadczenia usługi. Złożone przez
Odwołującego wyliczenie własne kosztów wynagrodzenia, jakie miały być przyjęte w ofertach
Graktiva oraz IT Util nie miały waloru dowodowego, tak z uwagi na sporządzającego je
wykonawcę zainteresowanego pozytywnym rozpoznaniem odwołania, jak i przyjęte dla
podstawy wyliczeń subiektywne założenia pracochłonności oraz liczebności personelu
(obiegające od wymagań minimalnych ustalonych w siwz).
W ocenie Izby wyjaśnienia obu wykonawców były adekwatne do wezwań
Zamawiającego i nie mgły być oceniane w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy
dotyczących ustalenia wartości szacunkowej zamówienia oraz specyfiki przedmiotu
zamówienia. Wprawdzie czynność wezwania do złożenia wyjaśnień nie była objęta
zakresem zarzutów, to same okoliczności dotyczące ustalenia sposobu szacowania wartości
zamówienia miały znaczenie dla oceny, czy wycena prac dokonana przez wykonawców
Graktiva oraz IT Util rzeczywiście uniemożliwia należyte wykonanie przedmiotu zamówienia.
Izba uznała, iż na szacunek Zamawiającego wpływ miało unieważnione w marcu 2015 r.
postępowanie, w którym jedyna złożona oferta znacząco odbiegała od szacunków
Zamawiającego. Przygotowując się do nowego postępowania Zamawiający zadbał o
zabezpieczenie większych środków na sfinansowanie zamówienia, które jednocześnie
stanowiły szacunkową wartość zamówienia. Nie można dopatrzeć się innej przyczyny
zwiększenia wartości zamówienia niż ta wskazana powyżej, tym bardziej, iż Zamawiający nie
dokonał istotnej zmiany zakresu przedmiotu zamówienia w stosunku do opisu z pierwszego
postępowania, dla którego oszacował wartość poniżej 1 mln złotych. Okoliczności w jakich
Zamawiający dokonał oszacowania wartości zamówienia skłaniają do wniosku, iż
Zamawiający w obecnie prowadzonym postępowaniu znacząco doszacował wartość prac w
oderwaniu od ich zakresu rzeczowego w celu zapewnienia większej kwoty na sfinansowanie
Sygn. akt: KIO 2180/15 14
zamówienia. Faktycznie Zamawiający dopasował budżet do poziomu ceny zaoferowanej w
pierwszym postępowaniu, którą złożył obecnie Odwołujący się. Szacowanie wartości
zamówienia nie dostarczało żadnych danych co do sposobu szacowania kosztów przez
Zamawiającego, a tym samym nie można było wskazać na konkretne wytyczne pomocne dla
wyceny prac przez wykonawców, stąd nie były one również przywołane w wezwaniach do
złożenia wyjaśnień. Zamawiający w przypadku wykonawcy IT Util ograniczył się do
przywołania brzmienia przepisu, co pozostawiało temu wykonawcy dużą swobodę co do
stopnia szczegółowości wyjaśnień. W odniesieniu do Graktiva Zamawiający wskazał
dodatkowo na konkretną potrzebę wyjaśnienia przyczyn różnego oszacowania usługi
wsparcia dla zamówienia podstawowego oraz opcji, a także ceny za roboczogodzinę.
Generalnie wykonawcy wezwani zostali do wskazania okoliczności, które pozwalały na
obniżenie kosztów świadczenia usługi oraz przedstawienia wyliczeń. Okoliczności
powoływane przez oba podmioty (działające na tym samym rynku) były w pewnym zakresie
spójne i dotyczyły niższych niż w województwie mazowieckim wynagrodzeń. Wyliczenia
miały charakter opisowy, a brak szczegółowej kalkulacji, zdaniem Izby, nie miał większego
znaczenia poznawczego, gdyż faktycznie sprowadzałoby się również do wykazywania
poziomu wynagrodzenia, stawek (tak jak uczynił to Odwołujący). Istotnym w niniejszej
sprawie była również to, że Zamawiający nie wymagał zatrudnienia specjalistów wyłącznie
na potrzeby tego zamówienia, a zatem w ramach wynagrodzenia za pracę specjaliści mogli
być kierowani do różnych zadań. Stąd rzeczywista stawka wynagrodzenia specjalisty
(konsultanta) rozkładać mogła się na inne zadania, jakie realizują ci wykonawcy w ramach
prowadzonej działalności gospodarczej. Izba uwzględniła również element swobody jaką
mieli wykonawcy w oszacowaniu kosztów, a która wynikała z charakteru przedmiotu
zamówienia, opierającego się zasadniczo na kosztach osobowych specjalistów. Nie budziło
wątpliwości, iż ten element kosztotwórczy ma faktyczne znaczenie dla wyceny prac.
Izba uznała, iż wykonawca Graktiva przedstawił w wyjaśnieniach informacje dotyczące
podstawy kalkulacji tych kosztów wskazując na wycenę części prac realizowanych z
udziałem podwykonawców (poparte dowodami – ofertami), czy też koszt pracy programisty
w zakładanym okresie odpowiadające przeciętnemu wynagrodzeniu dla województwa
kujawsko-pomorskiego. Wprawdzie kalkulacja nie była prezentowana w postaci rozbicia
składników kosztotwórczych w ramach poszczególnych cen jednostkowych, to informacje
zawarte w wyjaśnieniach pozwalały na zweryfikowanie wskazanych w formularzu cenowym
wartości i ustalenia, że usługa będzie świadczona z zyskiem. Odnośnie różnego wycenienia
prac objętych zamówieniem podstawowym oraz opcjonalnego, Izba ustaliła, że wykonawca
w wyjaśnieniach wskazał na przyczynę uzasadniającą ten sposób kalkulacji odwołując się do
cechy charakterystycznej przedmiotowej usługi, która ma wymiar odpłatności za gotowość
Sygn. akt: KIO 2180/15 15
do jej świadczenia, przy czym na etapie składania ofert nie jest możliwe dokładne określenie
wielkości tego zapotrzebowania. Niewątpliwe przy tego rodzaju usługach elementem
trudnym do oszacowania jest rzeczywisty wymiar prac, którego nie determinuje czas trwania
umowy, lecz faktyczna potrzeba wsparcia, czy też serwisu. Powyższe czyniło zatem
kalkulację kosztów w pewnym zakresie subiektywną, wynikającą z różnego oszacowania
ryzyka. W świetle powyższego wyliczenia prezentowane przez Odwołującego nie mogły być
wyznacznikiem dla oceny prawidłowości ocen innych wykonawców, działających na innym
rynku, na którym koszty wynagrodzenia odbiegają od wynagrodzeń w województwie
mazowieckim (co jest wiedzą notoryjną). Ponadto Odwołujący przy wyliczeniu kosztów
zawyżył potrzebną do wykonania usługi ilość pracowników, co zmieniało opisane w siwz
wymagania minimalne Zamawiającego, a jednocześnie wpływało w sposób istotny na
wysokość zasadniczych kosztów wynagrodzenia pracowników.
Odnośnie wyjaśnień udzielonych przez IT Util Izba uznała, iż mogły być one ocenione jako
zbyt mało szczegółowe, gdyby nie charakter tego zamówienia wskazany powyżej. W
niniejszej sprawie Izba uznała, iż istotna informacja dotyczącą kalkulacji kosztów osobowych
została ujęta w wyjaśnieniach i dotyczyła wysokości przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia brutto w województwie kujawsko-pomorskim dla sektora „informacja i
komunikacja” oraz kosztów wynajmu powierzchni biurowej. Wprawdzie wykonawca nie
przedstawił szczegółowego wyliczenia wpływu tych czynników na kalkulację ceny ofertowej,
w ocenie Izby przy tym zamówieniu przedstawienie wyliczeń, których wynikiem byłyby ceny
jednostkowe wskazane w ofercie niewiele wniosłoby do rozstrzygnięcia. Również kalkulacja
Odwołującego sprowadzała się do wykazania stawek wynagrodzenia, a nie szczegółowej
kalkulacji cen jednostkowych. Odnośnie braku dowodów, Izba uznała, iż obowiązek złożenia
dowodów wskazany w przepisie art. 90 ust. 1 Ustawy dotyczy sytuacji, w których takie
dowody istnieją, tj. mogą być obiektywnie pozyskane. Skro istotnym w niniejszym
postępowaniu był koszt osobowy pracy personelu, to przy braku podwykonawstwa,
wykonawca może przedłożyć własne wyliczenia. Ewentualne złożenie umów o prace nie było
obiektywnie potrzebne, gdyż nie pozwalałoby to na ustalenie jaki udział wynagrodzenia
ustalonego w umowie przypadać miałby na to konkretne zamówienie. Tym samym Izba
uznała wyjaśnienia wykonawcy za wystarczające przy uwzględnieniu specyfiki zamówienia a
także okoliczności w jakich Zamawiający szacował wartość szacunkową zamówienia.
Całokształt omówionych powyżej okoliczności skłaniał do postawienia tezy, iż obie
kwestionowane oferty prezentowały poziom cen rynkowych świadczenie usługi wyrażonych
w cenach ofertowych, których rzetelności nie podważała sama okoliczność, iż inny
wykonawca oczekiwał wyższego wynagrodzenia, przekraczającego nawet budżet
Zamawiającego. Nie można było w przedmiotowym stanie faktycznym traktować szacunku
Sygn. akt: KIO 2180/15 16
Zamawiającego jako ekonomicznie wyważonego, a tym samym stanowiącego adekwatne
odniesienie dla badania ofert pod kątem rażąco niskiej ceny. Należy mieć na uwadze, iż
czynność szacowania wartości zamówienia wyłączona jest spod kontroli wykonawców
(poprzedza czynność podejmowane w postępowaniu), a jednocześnie stanowi jedną z
okoliczności, istotną z punktu widzenia badania ofert pod kątem rażąco niskiej ceny. W
związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, o rażąco niskiej
cenie nie mogło przesądzać samo porównanie z wartością szacunkową zamówienia, które
zdecydowało o wszczęciu postępowania w trybie art. 90 ust. 1 Ustawy. Uwzględniając
przede wszystkim specyfikę kalkulacji kosztów przy tego rodzaju usługach, jak objęta
przedmiotem zamówienia różnice w cenach mogą być znaczne, co wynika przede wszystkim
z różnego oszacowania pracochłonności oraz ryzyka wystąpienia dużej ilości zgłoszeń w
ramach usługi wsparcia. Ponadto na wycenę usługi wpływa jej charakter wynikający z
konieczności zapewnienia gotowości do naprawy bądź rozbudowy systemu (tzw.
assistance), a nie stałego świadczenia pracy.
Ponieważ na wyliczoną średnią cenę wszystkich złożonych ofert wpływ miała cena
Odwołującego, zbliżona do zaoferowanej w unieważnionym postępowaniu oferty Izba
uznała, podobnie jak w przypadku wartości szacunkowej zamówienia, iż porównanie z nią
ofert Graktiva oraz IT Util nie mogło przesądzać o odrzuceniu tych ofert.
Izba nie kwestionuje zasadności same wszczęcia postępowania wyjaśniającego w trybie art.
90 ust 1 Ustawy (co nie jest objęte przedmiotem zarzutów), dla którego ustawodawca
zdecydował wprowadzić mechanizm oceny, czy w sprawie występuje uzasadnione
podejrzenie zaoferowania rażąco niskiej ceny. Wskazuje natomiast na potrzebę
uwzględnienia całokształtu okoliczności dla ostatecznej oceny wypełnienia przesłanek do
odrzucenia oferty. W ocenie Izby w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością była
specyfika zamówienia, które nie obejmuje tworzenia systemu, ale zapewnienie jego
wsparcia, co pozostawiało w gestii wykonawców oszacowanie stopnia zaangażowania
pracowników w okresie świadczenia usługi. Również sam Zamawiający stwierdził na
rozprawie, iż pierwsze szacowanie przedmiotu zamówienia (w unieważnionym
postępowaniu) było bliższe realiom rynkowym, a ustalona dla tego postępowania wartość
zamówienia podyktowana była wysokością jedynej oferty jaką Zamawiający otrzymał w
pierwszym postępowaniu. Ponieważ i w tym postępowaniu ofertę złożył wykonawca
ubiegający się ponownie o to zamówienia złożona przez niego oferta nie odbiegała znacząco
od pierwszej oferty, chociaż nadal przewyższała środki Zamawiającego. W obu
postępowaniach poziom ceny oferty tego wykonawcy wpływał na czynności podejmowane w
postępowaniach (pierwsze postępowanie unieważnione, a w obecnym dwie znacząco tańsze
oferty były poddane weryfikacji pod kątem rażąco niskiej ceny). Należy zauważyć, iż może to
prowadzić do wypaczenia celu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jakim jest
Sygn. akt: KIO 2180/15 17
wybór oferty najkorzystniejszej dla Zamawiającego. Składanie przeszacowanych ofert może
wymuszać na Zamawiającym konieczność wydatkowania większych niż rzeczywiście
uzasadnione ekonomicznie środków na sfinansowanie zamówienia. Takie praktyki nie mogą
w ocenie Izby prowadzić do odrzucania ofert korzystnych ekonomicznie, co do których brak
jest przekonujących argumentów i dowodów, że uniemożliwiają prawidłowe wykonanie
zamówienia.
Mając powyższe na względzie odwołanie podlegało oddaleniu na podstawie art. 192
ust. 1 i 2 Ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust.
9 oraz art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis od odwołania i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący: ……………………….