Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 20 października 2011 r., III CZP 52/11
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Anna Kozłowska
Sędzia SN Grzegorz Misiurek
Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
przeciwko zamawiającemu Miastu K. – Urząd Miejski w K. przy uczestnictwie
odwołującego Szymona R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S."
Szymon R. i Piotra Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Z.U.H.A."
od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 20 października
2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Koninie
postanowieniem z dnia 31 maja 2011 r.:
„Czy określenie w treści oferty wykonawcy błędnej stawki podatku VAT oraz
obliczenie w oparciu o tą stawkę, podatku VAT, jako składnika ceny brutto, stanowi
błąd w obliczeniu ceny, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r.
Nr 113 poz. 759 ze zm.) i jest podstawą do odrzucenia oferty?”
podjął uchwałę:
Określenie w ofercie ceny brutto z uwzględnieniem nieprawidłowej
stawki podatku od towarów i usług stanowi błąd w obliczeniu ceny, jeżeli nie
ma ustawowych przesłanek wystąpienia omyłki (art. 89 ust. 1 pkt 6 w związku
z art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych, jedn. tekst: Dz.U. 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).
Uzasadnienie
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający odrzucił
w części ofertę jednego z wykonawców na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 2010 r.
Nr 113, poz. 759 ze zm. – dalej: "Pr.z.p.") jako zawierającą błędy w obliczeniu ceny.
Jego odwołanie uwzględniła Krajowa Izba Odwoławcza w Warszawie, która
wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. nakazała unieważnienie czynności odrzucenia
oferty odwołującego się i wyboru oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie
czynności oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Z uzasadnienia tego
wyroku wynika, że w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, wskazanie w ofercie
niewłaściwej stawki podatku od towarów i usług (dalej: „podatek VAT”) nie stanowi
błędu w obliczeniu ceny i tym samym nie uzasadnia odrzucenia oferty.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zarzucił w skardze m.in. błędną
wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., polegającą na uznaniu, że wskazanie przez
wykonawcę w ofercie niewłaściwej stawki podatku VAT nie stanowi błędu w
obliczeniu ceny i w konsekwencji błędne uznanie, iż oferta odwołującego się nie
podlegała odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu. Skarżący uzasadniając
ten zarzut wyraził pogląd, że o porównywalności ofert można mówić wyłącznie w
przypadkach porównywalnych cen obliczanych według tych samych reguł, co
umożliwia przestrzeganie zasady równego traktowania wykonawców.
Przy rozpoznawaniu skargi Sąd Okręgowy w Koninie powziął poważne
wątpliwości ujęte w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym.
Uzasadniając je, skłonił się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie Krajowej
Izby Odwoławczej, że nie można utożsamiać błędu w obliczeniu w ofercie ceny z
przyjęciem niewłaściwej stawki podatku VAT, ale zarazem dostrzegł odmienne,
jednolite stanowisko w orzecznictwie sądów powszechnych. Podkreślił jednak, że
nie ma podstaw prawnych do zmiany ugruntowanego stanowiska w tym zakresie.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych sprzeciwił się możliwości
zaakceptowania stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej o braku podstaw do
przyjęcia błędu w obliczeniu ceny w następstwie zastosowania w ofercie
nieprawidłowej stawki podatku od towarów i usług, wskazując na potrzebę oceny
możliwości zastosowania art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p. i dopuszczalności poprawienia
oferty dotkniętej omyłką.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli
zawiera błędy w obliczeniu ceny. Z kolei z art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p. wynika
obowiązek zamawiającego poprawienia w ofercie innej omyłki aniżeli oczywista
omyłka pisarska lub rachunkowa, polegającej na niezgodności oferty ze
specyfikacją istotnych warunków zamówienia, niepowodującej istotnych zmian w
treści oferty.
Wymienione przepisy Prawa zamówień publicznych określają ustawowe
przesłanki i zakres obowiązku dokonywania oceny ofert przez zamawiającego oraz
formułują określone przepisami obowiązki zamawiającego, będące następstwem
rezultatów dokonanej oceny. Zamawiający zobowiązany jest albo do poprawienia w
ofercie m.in. innej omyłki spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 2 pkt 3
Pr.z.p. i niezwłocznego zawiadomienia o tym wykonawcy, którego oferta została
poprawiona, albo do odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.,
jeżeli ta zawiera błędy w obliczeniu ceny. Przepisy te są jednoznacznym wyrazem
woli ustawodawcy dokonywania przez zamawiającego w toku postępowania
regulowanego Prawem zamówień publicznych, w określonym ustawą zakresie,
kontroli poprawności zgłoszonych ofert i dopuszczania do merytorycznej oceny
przez zamawiającego tylko tych ofert, które nie są dotknięte omyłkami albo błędami
wskazanymi w wymienionych przepisach. Na zamawiającym ciąży, na podstawie
art. 18 Pr.z.p., obowiązek prawidłowego i zgodnego z prawem przygotowania i
przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w celu
dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, z zachowaniem zasady uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców, przewidzianej w art. 7 ust. 1
Pr.z.p. Należy zgodzić się z prezentowanym w piśmiennictwie poglądem, że
wysokość oferowanych przez wykonawców cen nie jest wyłącznym kryterium oceny
ich ofert, przesądzającym samodzielnie o uznaniu jednej z tych ofert za
najkorzystniejszą, jednak należy mieć na względzie, że układ elementów hipotezy
normy art. 91 ust. 2 Pr.z.p. przemawia, z woli ustawodawcy, za uznaniem ceny za
obligatoryjne i najważniejsze kryterium wyboru przez zamawiającego
najkorzystniejszej oferty.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 Pr.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o cenie, a jest o niej
mowa także w art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., tylekroć należy przez to rozumieć cenę w
rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97,
poz. 1050 ze zm.). Na podstawie tego przepisu w cenie uwzględnia się m.in.
podatek od towarów i usług, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż
towaru (usługi) podlega obciążeniu m.in. podatkiem od towarów i usług. Nie może
zatem wywoływać wątpliwości pogląd, że podatek VAT jest składnikiem ceny
stanowiącym zatem element cenotwórczy, co już na etapie składania ofert przez
wykonawców nakłada na nich obowiązek obliczenia określonej w ofercie ceny z
uwzględnieniem właściwej stawki tego podatku. Obowiązkiem zamawiającego jest
więc dokonanie także i w tym zakresie oceny poprawności przedstawionych przez
wykonawców ofert, gdyż przepis art. 87 ust. 2 Pr.z.p. nakłada na niego w
określonych sytuacjach obowiązek poprawienia oferty, a art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.
nawet obowiązek odrzucenia oferty.
W art. 87 ust. 2 Pr.z.p. sformułowano przesłanki ograniczające
zamawiającemu możliwość badania ewentualnego wystąpienia innej omyłki aniżeli
oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa, polegające na niezgodności oferty ze
specyfikacją istotnych warunków zamówienia, w ust. 2 pkt 3 nie określono jednak
przedmiotowo tego ograniczenia, a więc tych elementów oferty i tych elementów
specyfikacji, pomiędzy którymi ma być badana niezgodność, nie wyłączając zatem
badania także niezgodności występującej pomiędzy stawkami podatku VAT
wskazanymi w każdym z wymienionych źródeł, tj. w ofercie i w specyfikacji. Przepis
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p. nie zawiera już żadnego elementu przedmiotowego
ograniczenia przy dokonywaniu przez zamawiającego oceny, czy zawarte w ofercie
obliczenie ceny zawiera błędy, a jeśli tak, to w szczególności, czym zostały one – w
ocenie zamawiającego – spowodowane.
W tej sytuacji, przy wykonywaniu przez zamawiającego obowiązku zbadania,
czy oferty wykonawców nie zawierają błędów w obliczeniu ceny, przy
równoczesnym braku w ustawie przedmiotowych ograniczeń przy dokonywaniu
przez niego takiej kontroli, ocenie zamawiającego musi także podlegać przyjęcie
przez wykonawcę prawidłowej stawki podatku VAT, ponieważ podatek ten jest bez
wątpienia elementem cenotwórczym. Odmienny wniosek musiałby zatem prowadzić
do niedającej się zaaprobować zgody na nieprzewidziane ustawą ograniczenie
uprawnień zamawiającego, a w konsekwencji uniemożliwienie mu rzetelnego
zbadania przesłanki uzasadniającej wykonanie przez zamawiającego ustawowego
obowiązku odrzucenia oferty.
Z tego względu nie jest przekonywający argument, podnoszony w
orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej, że ocena zastosowania przez oferentów
prawidłowej stawki podatku VAT może być dokonywana wyłącznie przez Ministra
Finansów lub organy kontroli skarbowej, a nie przez zamawiającego, także w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Inną kwestią jest, że skutki
prawne takiej interpretacji, tj. oceny zastosowania prawidłowej stawki podatku VAT,
dokonanej przez zamawiającego przy wstępnej ocenie ofert wykonawców,
ograniczają się wyłącznie do wyboru ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego i nie przesądzają dalej idących konsekwencji jurydycznych, zwłaszcza
w płaszczyźnie publicznoprawnej, tj. nie mają rozstrzygającego znaczenia w sferze
zobowiązań podatkowych tych wykonawców wobec Skarbu Państwa, już po
zawarciu i wykonaniu umowy z zamawiającym.
W Prawie zamówień publicznych ustawodawca obciążył zamawiającego
obowiązkiem oceny ofert wykonawców, której rezultat – w zależności od przejawów
negatywnego wyniku tej oceny – stwarza obowiązek zamawiającego poprawienia w
ofercie m.in. innej omyłki i niezwłocznego zawiadomienia o tym wykonawcy albo
obowiązek odrzucenia oferty, jeśli zawiera ona błędy w obliczeniu ceny lub jeśli
wykonawca, niezwłocznie zawiadomiony o poprawieniu oferty, w terminie trzech dni
od dnia doręczenia tego zawiadomienia nie zgodził się na poprawienie innej omyłki
(art. 87 ust. 2 pkt 3 i art. 89 ust. 1 pkt 6 i 7 Pr.z.p.).
Tak ukształtowany w Prawie zamówień publicznych zakres obowiązków
zamawiającego ma na celu zapewnienie możliwości dokonania prawidłowej oceny
merytorycznej zgłoszonych ofert, z zachowaniem wynikającej z ustawy zasady
uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. O porównywalności ofert
w zakresie zaproponowanej ceny można zatem mówić dopiero wówczas, gdy
określone w ofertach ceny, mające być przedmiotem porównywania, zostały
obliczone z zachowaniem tych samych reguł. Zakres obowiązków kontrolnych
zamawiającego i kształt nakazanych ustawą, ujętych chronologicznie, kolejnych
jego obowiązków, warunkowany jest treścią specyfikacji istotnych warunków
zamówienia. Jedynie wówczas, gdy zamawiający wskazał w specyfikacji konkretną
stawkę podatku VAT, kształtującą także wysokość określonej w ofercie ceny, może
dojść do ewentualnego wystąpienia innej omyłki, polegającej na niezgodności
przyjętej w ofercie stawki VAT ze stawką zawartą w specyfikacji. Niezgodność taka
uzasadniałaby obowiązek poprawienia oferty i to tylko wówczas, gdy omyłka
polegająca na takiej niezgodności nie powoduje istotnych zmian w treści oferty.
W sytuacji, w której zamawiający nie określił w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia stawki podatku VAT w ogóle nie może dojść do wystąpienia
innej omyłki w rozumieniu art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p., ponieważ nie wystąpi wówczas
ustawowa przesłanka niezgodności oferty ze specyfikacją, wobec braku dwóch
potrzebnych do porównania elementów, niezbędnych do oceny przesłanki w postaci
zaistnienia niezgodności.
W tej sytuacji w rachubę wchodzi wyłącznie ocena wystąpienia błędu w
obliczeniu w ofercie ceny. Wobec braku faktycznej możliwości odniesienia się do
stawki podatku VAT na skutek jej nieuwzględnienia w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia, obowiązek zamawiającego musi ograniczyć się wyłącznie
do oceny prawidłowości przyjętej w ofercie wykonawcy stawki podatku VAT, która
jako element cenotwórczy miała bezpośredni wpływ na ukształtowanie wysokości
przedstawionej w ofercie ceny. Przyjęcie w ofercie nieprawidłowej stawki podatku
VAT jest zatem równoznaczne z błędem w obliczeniu zawartej w ofercie ceny,
polegającym na wadliwym doborze przez wykonawcę elementu mającego
niewątpliwie wpływ na obliczenie wysokości zaoferowanej ceny. Innymi słowy,
posłużenie się przez wykonawcę choćby tylko jednym nieprawidłowo określonym
elementem kalkulacji ceny przekłada się na wystąpienie błędu w obliczeniu ceny,
bez względu na skalę lub rozmiar stwierdzonego uchybienia.
Dla oceny, że doszło do wystąpienia błędu w obliczeniu ceny w rozumieniu
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., nie ma bezpośredniego znaczenia okoliczność, że
przyjęcie nieprawidłowej stawki podatku VAT było zachowaniem świadomie
zamierzonym przez wykonawcę lub nie miało takiego charakteru. Nawet jeżeli
obliczenie w ofercie wysokości ceny, dokonane z zastosowaniem nieprawidłowej
stawki podatku VAT, nie było elementem manipulacji ze strony wykonawcy
zmierzającego do uzyskania zamówienia publicznego, a tylko rezultatem błędnej
interpretacji przepisów określających stawki tego podatku, to i tak nie neguje to
wystąpienia błędu w obliczeniu ceny. Wystąpienie tego błędu, o którym stanowi art.
89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a więc
niezależnych od zawinienia lub motywów zachowania wykonawcy przy
kształtowaniu treści oferty. Ustawowy obowiązek zamawiającego odrzucenia oferty
zawierającej błędy w obliczeniu ceny zakłada wolę ustawodawcy zapewnienia stanu
porównywalności ofert, z uwzględnieniem reguł uczciwej konkurencji pomiędzy
wykonawcami zabiegającymi o uzyskanie zamówienia publicznego. Realizację tego
słusznego założenia ustawodawcy zaburzałoby dokonywanie oceny ofert, w których
ceny oferowane za wykonanie tej samej usługi byłyby skalkulowane z
uwzględnieniem różnych stawek podatku VAT.
Cel przepisu objętego przedstawionym zagadnieniem prawnym, a także
wymagające szerszego uwzględnienia zasady systemu zamówień publicznych, a
zwłaszcza wynikające z art. 7 ust. 1 Pr.z.p. w postaci zachowania reguł uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców, spowodowały podjęcie uchwały,
jak na wstępie.