Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 33/13
UCHWAŁA
Dnia 24 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z powództwa P. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta C.
o zapłatę,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 24 lipca 2013 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w L.
postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r.,
„Czy wskazany w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115 tekst
jednolity) w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października
2002 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca
2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta - Dz.U. z 2002 roku, Nr 113, poz. 984, zarząd miasta
(obecnie prezydent miasta), jako zarządca drogi krajowej
w granicach miasta na prawach powiatu, w zakresie
odpowiedzialności za szkodę wynikłą z nienależytego utrzymania
nawierzchni drogi, reprezentuje Skarb Państwa, czy jednostkę
samorządu terytorialnego, to jest miasto na prawach powiatu, którego
jest organem?”
2
podjął uchwałę:
Zarząd miasta jako zarządca drogi krajowej w granicach
miasta na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych - jednolity tekst: Dz.U.
z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w zakresie odpowiedzialności
za szkody wynikłe z nienależytego utrzymania nawierzchni
drogi, reprezentował miasto na prawach powiatu.
3
Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne nasunęło się Sądowi Okręgowemu przy
rozpoznawaniu apelacji powoda od wyroku oddalającego jego powództwo
o odszkodowanie za szkodę powstałą w dniu 18 listopada 1999 r., polegającą na
uszkodzeniu samochodu na skutek poślizgu, której powstanie powód łączył
z niewykonaniem obowiązku zimowego utrzymania drogi krajowej na odcinku
przebiegającym przez miasto C.
Powództwo skierowane zostało przeciwko Skarbowi Państwa
reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta C., po czym w toku procesu na wniosek
powoda do udziału w sprawie po stronie pozwanej wezwani zostali Miejskie
Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Sp. z o.o. w C. oraz Miasto C. Sąd pierwszej
instancji wykluczył legitymację bierną Skarbu Państwa oraz Miejskiego
Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, które powstało już po zajściu zdarzenia
powodującego szkodę. Uznał natomiast, że legitymacja taka przysługuje Miastu C. i
wynika z postanowienia art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu uszkodzenia samochodu powoda
(Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej powoływana jako „u.d.p.”). Przepis ten ustanawiał
zarząd miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w jego
granicach, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd przyjął, że zarządca
ponosił odpowiedzialność za szkody wynikające ze złego stanu dróg
pozostających w jego zarządzie. Oddalając powództwo wskazał, że powód nie
skonkretyzował żądania kierowanego przeciwko Miastu C., ponadto powództwo
jest przedawnione, nie zostały też wykazane przesłanki odpowiedzialności
deliktowej. Powód w apelacji zarzucił, że zanegowanie legitymacji biernej Skarbu
Państwa było błędne, ponieważ, jego zdaniem, jako właściciel drogi ponosi on
odpowiedzialność również za szkody wynikłe ze złego stanu tych odcinków dróg
krajowych, które znajdują się w granicach miast na prawach powiatu.
Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że jego wątpliwości przedstawione
do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu wynikają z niespójności pomiędzy
przyjętą w art. 2 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 4 u.d.p. zasadą, że utrzymanie
we właściwym stanie nawierzchni dróg obciąża zarządcę, którym jest organ
4
właściciela drogi, a wynikającym z art. 19 ust. 5 u.d.p. ustawy powierzeniem
zarządowi miasta na prawach powiatu funkcji zarządcy nie tylko dróg gminnych
i powiatowych, ale także wojewódzkich (stanowiących własność samorządu
województwa) i krajowych (będących własnością Skarbu Państwa)
przebiegających w granicach miasta. Zdaniem Sądu pytającego, art. 19 ust. 5
u.d.p. nie precyzuje, czy zarząd miasta sprawując zarząd miejskiego odcinka drogi
krajowej reprezentował Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu
terytorialnego, której jest organem. Niejasność potęguje, zdaniem Sądu,
szczególna pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu, który jednocześnie
jest starostą funkcjonalnym i na podstawie przepisów szczególnych wykonuje
szereg zadań z zakresu administracji rządowej, w tym reprezentuje Skarb Państwa
w bieżącym gospodarowaniu nieruchomościami. Sąd powołał się też na pogląd
prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prezydent miasta na
prawach powiatu działa w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia
na realizację inwestycji drogowej jako organ administracji publicznej, a nie jako
organ miasta – gminy. Zaznaczył, że wprawdzie art. 19 ust. 5 u.d.p. nie określa
zarządu drogami krajowymi w granicach miasta na prawach powiatu zadaniem
zleconym z zakresu administracji rządowej, jednak gdyby go uznać za przepis
o charakterze ustrojowym, możliwe byłoby wywiedzenie z jego treści
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane nienależytym
utrzymaniem drogi krajowej przez zarządcę. Z kolei koncepcję przyjętą przez
Sąd Rejonowy Sąd Okręgowy uznał za rozwiązane wprowadzające klarowność
zasad odpowiedzialności za szkody wynikłe z utrzymania dróg znajdujących się
w granicach miasta na prawach powiatu.
Reprezentująca Skarb Państwa Prokuratoria Generalna wniosła o odmowę
podjęcia uchwały, ewentualnie o wydanie uchwały wykluczającej odpowiedzialność
Skarbu Państwa za szkodę wskazaną w przedstawionym pytaniu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą
ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) wprowadził zmiany w ustawie
o drogach publicznych. Zmiany te polegały na nowym podziale dróg na kategorie -
5
pozostawiono drogi krajowe i wojewódzkie, natomiast dotychczasowe drogi
gminne, lokalne miejskie i zakładowe zastąpiły drogi powiatowe i gminne (art. 2
u.d.p.). W art. 2a u.d.p. określone zostały stosunki własnościowe. Własność
Skarbu Państwa stanowią drogi krajowe, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne
są własnością odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego. Zmianie uległa
także struktura podmiotów zarządzających drogami publicznymi. Materii tej
dotyczył art. 19 u.d.p. ustanawiający jako zasadę, że zarządcą dróg krajowych jest
organ administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad),
natomiast zarządcami dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych są
odpowiednio organy właściwych jednostek samorządu terytorialnego (zarządy
województwa, powiatu albo gminy). W ten sposób zrealizowane zostało założenie,
że zarząd drogi wykonuje organ podmiotu będącego właścicielem danej drogi.
Wyłom w tej regule uczynił art. 19 ust. 5 u.d.p. ustanawiając zarząd miasta na
prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach tego miasta,
z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Taki stan prawny obowiązywał
w czasie, kiedy nastąpiła szkoda, której naprawienia domaga się powód.
Późniejsze zmiany organu wskazanego w art. 19 ust. 5 u.d.p. – wynikające z art.
41 pkt 5 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,
burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.), polegające na
zastąpieniu kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) – organem
jednoosobowym (wójt, burmistrz, prezydent miasta) – nie łączą się
z postanowieniami nakazującymi ocenę wcześniejszych zdarzeń w świetle
zmienionych przepisów. W konsekwencji rozważania Sądu Okręgowego oparte na
analizie pozycji i zadań prezydenta miasta na prawach powiatu nie mają istotnego
znaczenia.
Pojęcie zarządcy zdefiniowane jest w art. 19 ust. 1 u.d.p. przez wskazanie
zakresu jego kompetencji – jest to organ do którego właściwości należą sprawy
z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Otwarty katalog obowiązków zarządcy określa art. 20 u.d.p., który w punkcie 4
wymienia utrzymanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń
zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, a więc także
zapewnienie zimowego utrzymania drogi. Zadania te zarządca może wykonywać
6
sam lub przy pomocy powołanej w tym celu jednostki organizacyjnej – zarządu
drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Zarząd miasta jako zarządca drogi wykonywał więc
szeroki zakres zadań, przedmiotowo określonych w przepisach rangi ustawowej.
Zadania te realizowane były na jednakowych zasadach w odniesieniu do
wszystkich dróg przebiegających w granicach miasta, z zakresu jego kompetencji
art.19 ust. 5 u.d.p. wyłączał jedynie drogi ekspresowe i autostrady. Zasady
ponoszenia kosztów budowy i utrzymania dróg publicznych określała wówczas
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123,
poz. 780 ze zm.), która w art. 2 ust. 3 stanowiła, że w granicach miast na prawach
powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu,
utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad
i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Jednocześnie art. 4
ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (Dz.U. nr 91 poz. 758) do zadań miasta na prawach powiatu zaliczał
wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych o charakterze
ponadgminnym m. in. w zakresie transportu i dróg publicznych. Skoro więc zarząd
miasta na prawach powiatu, będący organem wykonawczym jednostki samorządu
terytorialnego, jaką tworzyło to miasto, był ustawowo ustanowionym zarządcą m.
in. przebiegającej w jego granicach drogi krajowej, przy czym koszty związane
z zarządem finansowane były w całości z budżetu miasta, to uznać należy,
że w zakresie odpowiedzialności wynikającej z nienależytego wykonania
obowiązków zarządcy zarząd miasta reprezentował miasto na prawach powiatu,
a nie Skarb Państwa jako właściciela drogi. Odczytanie art. 19 ust. 5 u.d.p. jako
podstawy przypisania miastu na prawach powiatu dokonywania czynności
zarządcy w imieniu i na rzecz właściciela tej nieruchomości wymagałoby
wyraźnego zapisu ustawowego.
Stanowisko przyznające miastu na prawach powiatu legitymację bierną
w sprawie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną nienależytym wykonaniem
obowiązku utrzymania nawierzchni dróg publicznych każdej kategorii (konkretnie
chodników przy tych drogach), za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad,
Sąd Najwyższy wyrażał już wcześniej w niepublikowanych wyrokach z dnia
7
29 stycznia 1999 r., I CKN 1005/97 oraz z dnia 19 lutego 2010 r., IV CSK 369/09
i pogląd ten podtrzymuje.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie.