KIO 1449/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Łukasz Listkiewicz
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:UZP/ZO/-546/06
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt: KIO 1449/13
WYROK
z dnia 9 lipca 2013 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Ewa Sikorska
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. w Warszawie odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 17 czerwca 2013 r. przez Instytut Meteorologii
i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie w postępowaniu
prowadzonym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie
przy udziale wykonawcy PECTORE-ECO Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w
Gliwicach, zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie
2. kosztami postępowania obciąża Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej –
Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr
(słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Instytut
Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy w
Warszawie tytułem wpisu od odwołania
2.2 zasądza od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego
Instytutu Badawczego w Warszawie na rzecz Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej w Krakowie kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) na niniejszy wyrok -
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Krakowie.
………………………………
Sygn. akt: KIO 1449/13
Uzasadnienie
Zamawiający – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie – prowadzi
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na ocenę ryzyka nieosiągnięcia celów
środowiskowych przez jednolite części wód wraz z analizą konieczności zastosowania
derogacji.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia
2004 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 roku Nr 113, poz. 759 ze
zmianami), zwanej dalej ustawą Pzp.
W dniu 17 czerwca 2013 roku wykonawca Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej
– Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie wobec
czynności zamawiającemu zarzucając naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp:
1) art. 7 ust 1 i 3 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w
sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie
wykonawców i udzielenie zamówienia wykonawcy wybranemu niezgodnie z przepisami
ustawy;
2) art. 90 ust. 2 i ust. 3 poprzez przyjęcie przez zamawiającego, bez jakiegokolwiek
merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska, że wyjaśnienia odwołującego z dnia 29
maja 2013 r. złożone w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego wystosowane na
podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp nie wskazują w sposób przekonywujący obiektywnych
czynników uzasadniających wysokość zaoferowanej ceny i w rezultacie, nie mogą być
ocenione z uwzględnieniem art. 90 ust. 2 ustawy Pzp, co doprowadziło do zaniechania
przeprowadzenia przez zamawiającego oceny wyjaśnień odwołującego zgodnie z art. 90 ust.
2 i ust. 3 ustawy Pzp i do błędnego uznania przez zamawiającego, że odwołujący nie
wykazał, że zaoferowana cena nie jest ceną rażąco niską;
3) naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 poprzez jego bezzasadnie zastosowanie, polegające
na odrzuceniu oferty z uwagi na uznanie, że cena zaoferowana przez odwołującego jest
ceną rażąco niską, mimo że odwołujący przedstawił szczegółowe uzasadnienie takiej ceny w
wyjaśnieniach odwołującego, a zamawiający nie wykazał dlaczego nie uznaje ich za
wystarczające.
Odwołujący wniósł również o zwrócenie się do Krajowego Zarządu Gospodarki
Wodnej z siedzibą w Warszawie przy ul. Grzybowska 80/82, 00-844 Warszawa celem
uzyskania pełnej dokumentacji dotyczącej realizacji zadania „Opracowanie analizy presji i
wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód
dla potrzeb opracowania aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami -
znak sprawy KZGW-DPZWpgw/FW/2/2012” - na okoliczność tożsamego w znacznej części
zakresu przedmiotowego oraz skutkiem tego możliwości wykorzystania danych przy
realizacji opracowania w ramach postępowania prowadzonego przez zamawiającego.
Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu
dokonania następujących czynności:
1) unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz czynności odrzucenia
oferty złożonej przez odwołującego w przedmiotowym postępowaniu,
2) ponownego dokonania czynności oceny ofert, w tym w szczególności oceny
wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych przez odwołującego;
3) dokonanie wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł, że w ramach przedmiotowego
postępowania w dniu 27 maja 2013 r. zamawiający wezwał odwołującego do złożenia
wyjaśnień w zakresie dotyczącym elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny
ofertowej wskazując jednocześnie na określony jej wzór obliczenia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie odwołujący w dniu 29 maja 2013 r. pisemnie
wskazał, iż z uwagi na fakt realizacji o podobnym przedmiotowo zakresie pracy na zlecenie
Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie dla obszaru całej Polski
(pn. „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w
szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania aktualizacji
programów działań i planów gospodarowania wodami - znak sprawy KZGW-
DPZWpgw/FW/2/2012”) w celu zachowania spójności pomiędzy pracami większość danych
oraz rozwiązań metodycznych musi być z tego opracowania do pracy będącej przedmiotem
niniejszego zamówienia zaimplementowanych. Ponadto przy ustalaniu ceny odwołujący
uwzględnił, iż koszt realizacji przedmiotu zamówienia obejmującego obszar całej Polski to
344.000 zł brutto, a obszar RZGW w Krakowie zajmuje 14 % powierzchni kraju. Również
prace dotyczące JCWPd m.in. „Charakterystyka wód podziemnych zgodnie z zapisami
załącznika 1.2 Ramowej Dyrektywy Wodnej” są realizowane przez Państwowy Instytut
Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, co również ma wpływ na obniżenie realizacji
przedmiotowego zadania.
Dodatkowo odwołujący przesłał szczegółową wycenę pracy zgodnie z określonym
przez zamawiającego sposobem jej wyliczenia.
W dniu 12 czerwca 2013 r. zamawiający poinformował odwołującego o uznaniu jego
oferty za zawierająca rażąco niską cenę, a tym samym w konsekwencji o jej odrzuceniu i
wyborze jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę „PECTORE-ECO” Sp. z
o.o. z siedzibą w Gliwicach. W lapidarnym uzasadnieniu swojej czynności zamawiający
wskazał, że jego zdaniem nie jest możliwie dokonanie w ramach przedmiotowej pracy
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank
Danych lokalnych - dane w układzie statystycznym), co w rezultacie powoduje, że zakres
prac będzie szerszy niż przewidywany przez odwołującego.
Odwołujący podniósł, że zgodnie z opisem przedmiotu Zamówienia zawartym pkt
XVII Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz § 3 ust. 2 wzoru umowy cena
zawarta w ofercie ma charakter ryczałtowy oraz uwzględnia doświadczenie i wiedzę
zawodową wykonawcy oraz wszelkie koszty niezbędne dla prawidłowego i pełnego
wykonania przedmiotu zamówienia na warunkach określonych w specyfikacji, a także
podatki, opłaty, rabaty i upusty, których wykonawca zamierza udzielić itp.
W załączniku nr 5 do SIWZ wskazano natomiast cel i przedmiot pracy. Zamawiający
zatem nie określił w SIWZ technologii, liczby pracowników, ani metodyki jakie miały być
wykorzystane podczas wykonywania zamówienia.
W informacji o odrzuceniu oferty zamawiający podniósł wobec odwołującego
wyłącznie jeden merytoryczny zarzut w postaci twierdzenia, iż nie jest możliwie dokonanie w
ramach przedmiotowej pracy analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań
antropogenicznych w regionie wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych
pochodzących z BDL (Bank Danych lokalnych - dane w układzie statystycznym), co w
rezultacie powoduje, że zakres prac będzie szerszy niż przewidywany przez odwołującego.
Przy czym powyższe twierdzenie nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia,
co w rezultacie utrudnia, a wręcz uniemożliwia weryfikację zasadności podjętej czynności
przez zamawiającego.
Odnosząc się zatem do jedynego zarzutu zamawiającego odwołujący podkreślił, że
przedstawił w sposób szczegółowy i przejrzysty podstawy kalkulacji ceny zaproponowanej w
ofercie. W wyjaśnieniach odwołujący wskazał bowiem szczegółowe podstawy kalkulowania
ceny, z których wynikają obiektywne czynniki wpływające na obniżenie ceny oferty.
Odwołujący aktualnie realizuje na zlecenie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z
siedzibą w Warszawie pracę pn. „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń
antropogenicznych w szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania
aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami - znak sprawy KZGW-
DPZWpgw/FW/2/2012” i w związku z tym posiada szczegółową wiedzę oraz dostęp do
danych opracowanych przez RZGW Kraków, a także przede wszystkim rozeznanie, które z
nich wymagałyby uzupełnienia i w jakim zakresie. Przy czym analiza wpływu i analiza
konieczności zastosowania derogacji jest również przedmiotem wyżej wymienionej pracy.
Zakres pracy realizowanej w ramach przedmiotowego postępowania jest zbliżony do pracy
wykonywanej na zlecenie KZGW z/s w Warszawie, a znaczna część tematyki dubluje,
skutkiem istnieje możliwość wykorzystania tych samych danych.
Odnosząc się do wysokości proponowanej stawki za roboczogodzinę w wysokości 45
zł, odwołujący wskazał, że jest to stawka wyliczona przez sekcję planowania na podstawie
wynagrodzeń w Zakładzie ZGWiSW.
Odwołujący wskazał, że możliwe jest dokonanie analizy wpływu punktowych oraz
obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie wodnym Górnej Wisły, Czarnej
Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank Danych Lokalnych - dane w
układzie statystycznym). Bank Danych Lokalnych jest bowiem jednym ze źródeł danych
wykorzystywanych do analizy wpływu szczególnie przydatnym wobec braku innych danych.
Przy czym dane pochodzące z BDL były wykorzystywane dotychczas bez przeszkód przy
realizacji analogicznych opracowań dla RZGW w całej Polsce, w tym również dla
zamawiającego do identyfikacji oddziaływań na swoim obszarze działania. Zamawiający nie
zastrzegł w treści SIWZ braku możliwości wykorzystania danych z BDL, na których sam
zamawiający, jak i inne RZGW bazowały. Przy czym wbrew wnioskom płynącym z
uzasadnienia odrzucenia oferty odwołującego odwołujący nigdy nie deklarował, że w ramach
opracowania będącego przedmiotem niniejszego opracowania pracy wykorzysta wyłącznie
dane z BDL.
Odwołujący zakwestionował również prawidłowość oszacowania przez
zamawiającego wartości zamówienia, bowiem zbyt wysoko oszacował on wartość
zamówienia, a w rzeczywistości zamówienie można wykonać znacznie taniej.
Izba ustaliła, co następuje:
Wartość szacunkowa została przez zamawiającego ustalona na kwotę: 160 000,00 zł.
W postępowaniu wpłynęły trzy oferty:
1) oferta odwołującego z ceną 60.000,00 zł +VAT (razem: 73.800,00 zł)
2) oferta PECTORE-ECO Sp. z o.o. w Gliwicach z ceną 94.500,00 zł + VAT (razem:
116.235,00 zł)
3) oferta MGGP SA w Tarnowie z ceną 145.000,00 zł + VAT (razem: 178.350,00 zł)
Zamawiający w Załączniku nr 5 do SIWZ – Szczegółowym opisie przedmiotu
zamówienia w pkt. 7 wskazał materiały konieczne do uwzględnienia przez wykonawcę
przekazane przez zamawiającego, do których należało:
1) opracowanie pn. „Uszczegółowienie metodyki w zakresie ostatecznego
wyznaczania silnie zmienionych i sztucznych części wód w Polsce” Owsiany M.,
Jarząbek A., Sarna S. Kraków 2007
2) Opracowanie pn. „Wyznaczenie obszarów szczególnie narażonych na
zanieczyszczenia azotonami pochodzenia rolniczego (OSN)”, IUNG-PIB Puławy,
październik 2011
3) Dane dot. zagospodarowania terenu (Corine Land Cover 1:10 000), (w
formacie *.shp)
4) Mapy gęstości zaludnienia Europejskiej Agencji Środowiska
5) Geobaza GIS Planów Gospodarowania Wodami dla obszaru RZGW w
Krakowie
6) Geobaza do „Identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych w
obszarze działania RZGW w Krakowie (regiony wodne: Górna Wisła, Czarna Orawa,
Dniestr).
W dniu 13 maja 2013 roku do zamawiającego wpłynęło pytanie od jednego z
wykonawców o treści:
„W ramach Zadania 1 analizę oddziaływań antropogenicznych należy wykonać w
oparciu o dane przekazane przez Zamawiającego oraz dane pozyskane przez wykonawcę
we własnym zakresie. Czy poprzez ten zapis należy rozumień, że Geobaza do Identyfikacji
znaczących oddziaływań antropogenicznych w obszarze RZGW w Krakowie wymieniona w 6
punkcie pkt. 7 Materiały konieczne do uwzględnienia przez Wykonawcę jest niekompletna i
zadaniem Wykonawcy będzie jej uzupełnienie? Jeśli tak, to w jakim zakresie i w oparciu o
jakie dane należy dokonać uzupełnień?”
W dniu 15 maja 2013 roku zamawiający udzielił na wskazane wyżej pytanie
odpowiedzi następującej treści:
„Zadaniem Wykonawcy nie jest uzupełnianie przekazanej geobazy do opracowania
Identyfikacja znaczących oddziaływań antropogenicznych w obszarze działania RZGW w
Krakowie. W ramach Zadania 1 należy wykonać – cytat z SIWZ W ramach tego zadania
Wykonawca dokona przeglądu presji na obszarze działania RZGW w Krakowie, a następnie
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy oraz Dniestru. Analizę należy dokonać w oparciu o
dane przekazane od Zamawiającego oraz dane pozyskane we własnym zakresie przez
Wykonawcę. Sformułowanie dane pozyskane we własnym zakresie odnosi się do możliwości
wykorzystania przez Wykonawcę na potrzeby analizy wpływu zidentyfikowanych presji
bardziej aktualnych danych niż te, które są w posiadaniu Zamawiającego i zostaną
przekazane na potrzeby realizacji pracy (np. Zamawiający przekazuje na potrzeby analizy
wpływu presji punktowych i obszarowych mapy gęstości zaludnienia Europejskiej Agencji
Środowiska – stan na rok 1992. Wykonawca na potrzeby ww. analizy może zatem
wykorzystać nowsze dane dot. gęstości zaludnienia, które jednak musi pozyskać we
własnym zakresie.).
Pismem z dnia 27 maja 2013 roku zamawiający wezwał odwołującego do złożenia
wyjaśnień dotyczących elementów oferty, mających wpływ na wysokość ceny ofertowej.
Zamawiający dokonał ustalenia wartości zamówienia posługując się wyliczeniem, które
przedstawił w piśmie. W związku z tym poprosił o przedstawienie wyceny prac dokonanej
przez odwołującego w analogicznym lub podobnym układzie. Stwierdził jednocześnie, że
wielkość opracowania, a także porównanie zaoferowanej przez odwołującego ceny do
wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia (ustalonej przez zamawiającego zgodnie z
art. 35 ust. 1 ustawy) oraz do cen innych ofert złożonych w postępowaniu, jak i wiedza,
doświadczenie i rozeznanie warunków rynkowych, jakimi dysponuje zamawiający wpływa na
uznanie zaoferowanej przez odwołującego ceny za niewiarygodną, nierealistyczną (rażąco
niską).
W odpowiedzi odwołujący pismem z dnia 29 maja 2013 roku wyjaśnił, że
zaproponowana przez niego cena nie jest rażąco niska i jest adekwatna do nakładu pracy
oraz warunków rynkowych. Kalkulacja ceny odwołującego uwzględniała fakt, że praca o
podobnym zakresie realizowana jest na zlecenie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dla
obszaru całej Polski (Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń
antropogenicznych w szczegółowym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb
opracowania aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami i w celu
zachowania spójności pomiędzy pracami większość danych i rozwiązań metodycznych musi
być z tego opracowania do pracy będącej przedmiotem zamówienia zaimplementowanych.
Przy ustalaniu ceny odwołujący uwzględnił to, że koszt realizacji wymienionej pracy
obejmującej obszar całej Polski wynosi 344.400 zł brutto, a obszar RZGW Kraków obejmuje
14% powierzchni kraju. Prace dotyczące JCWPd między innymi „Charakterystyka wód
podziemnych zgodnie z zapisami Załącznika II.2 Ramowej Dyrektywy Wodnej” są
realizowane przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy i
również w tym zakresie odwołujący uznał, że w celu zachowania spójności wykorzystane
zostaną metodyki i dane przedstawione w tych pracach. Odwołujący przedstawił wycenę
pracy w zaproponowanym przez zamawiającego układzie.
Pismem z dnia 12 czerwca 2013 roku zamawiający poinformował odwołującego o
odrzuceniu jego oferty, ponieważ zawiera ona rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
Zdaniem zamawiającego nie jest możliwe dokonanie w ramach przedmiotowej pracy
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank
Danych Lokalnych – dane w układzie statystycznym). Tym samym zakres prac
wykonywanych przez wykonawcę w ramach przedmiotowej pracy będzie znacznie szerszy
niż przewidywany przez odwołującego.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie jest bezzasadne.
W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do wnoszenia
środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Pzp.
Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy – Pzp zamawiający w celu ustalenia, czy oferta
zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca się w formie
pisemnej do wykonawcy o udzielenie w określonym terminie wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. Zamawiający obowiązany jest zbadać
zaoferowaną cenę w odniesieniu do danych, którymi dysponuje. Izba stoi na stanowisku, iż
punktem odniesienia dla zamawiającego powinna być ustalona przez niego wartość
zamówienia oraz ceny zaoferowane przez innych wykonawców, biorących udział w
postępowaniu. Należy wskazać tu na orzeczenie Zespołu Arbitrów z dnia 1 marca 2006 r.,
sygn. akt: UZP/ZO/-546/06, iż: "Skoro cena oferty uznanej za najkorzystniejszą stanowi
około 62% ceny oferty zawierającej najwyższą cenę i około 57% wartości szacunkowej
zamówienia powiększonej o podatek od towarów i usług, to w ocenie Zespołu Arbitrów
zamawiający powinien wszcząć postępowanie wyjaśniające w trybie art. 90 ustawy - Prawo
zamówień publicznych. Tak duża rozbieżność cen ofert, jeśli przyjąć, iż wartość szacunkowa
zamówienia została ustalona prawidłowo, wskazuje bowiem na ewentualne ryzyko
powierzenia zamówienia wykonawcy, który nie będzie w stanie za nią rzetelnie wykonać
zamówienia".
Izba wskazuje na brzmienie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp odnoszącego
cenę do wartości przedmiotu zamówienia – ma to być „cena rażąco niska w stosunku do
przedmiotu zamówienia”. Tym samym, to realna, rynkowa wartość danego zamówienia jest
punktem odniesienia dla oceny i ustalenia ceny tego typu. Cena rażąco niska w stosunku do
przedmiotu zamówienia będzie ceną odbiegającą od jego rzeczywistej wartości, a rzeczona
różnica nie będzie uzasadniona obiektywnymi względami pozwalającymi danemu
wykonawcy bez strat i finansowania wykonania zamówienia z innych źródeł niż
wynagrodzenie umowne, zamówienie to wykonać. Reasumując, cena rażąco niska jest więc
ceną nierealistyczną, nieadekwatną do zakresu i kosztów prac składających się na dany
przedmiot zamówienia, zakładającą wykonanie zamówienia poniżej jego rzeczywistych
kosztów i w takim sensie nie jest ceną rynkową, tzn. generalnie nie występuje na rynku, na
którym ceny wyznaczane są m.in. poprzez ogólną sytuację gospodarczą panującą w danej
branży i jej otoczeniu biznesowym, postęp technologiczno-organizacyjny oraz obecność i
funkcjonowanie uczciwej konkurencji podmiotów racjonalnie na nim działających… etc.
Definicja tego typu została wypracowana w orzecznictwie i nie występują w tym zakresie
kontrowersje.
A zatem, jeśli w trakcie oceny ofert zamawiający ma do czynienia z ofertą
zawierającą cenę odbiegającą w istotny sposób od wartości przedmiotu zamówienia oraz
cen innych ofert, w celu ustalenia, czy oferta zawiera cenę rażąco niską w stosunku do
przedmiotu zamówienia, obowiązany jest zwrócić się do wykonawcy o szczegółowe
wyjaśnienie powodów zaproponowania tak niskiej ceny.
Zważywszy na istotne różnice pomiędzy ceną odwołującego a ustaloną przez
zamawiającego wartością szacunkową zamówienia i cenami zawartymi w pozostałych
ofertach Izba uznała, że zamawiający zasadnie zwrócił się do odwołującego o złożenie w
tym zakresie niezbędnych wyjaśnień.
W myśl art. 90 ust. 2 ustawy Pzp zamawiający, oceniając wyjaśnienia, bierze pod
uwagę obiektywne czynniki, w szczególności oszczędność metody wykonania zamówienia,
wybrane rozwiązania techniczne, wyjątkowo sprzyjające warunki wykonywania zamówienia
dostępne dla wykonawcy, oryginalność projektu wykonawcy oraz wpływ pomocy publicznej
udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Izby w wyjaśnieniach złożonych przez odwołującego nie znalazły się żadne
ze wskazanych w art. 90 ust. 2 ustawy Pzp czynników uzasadniających zaoferowanie tak
niskiej ceny. Wyjaśnienia odwołującego opierały się w istocie na twierdzeniu, iż części
przedmiotu zamówienia nie będzie musiał wykonywać, ponieważ wykorzysta w tym celu
opracowanie wykonane na rzecz Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w ramach zadania
pn.: „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w
szczegółowym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania aktualizacji
programów działań i planów gospodarowania wodami”, które swym zakresem objęło również
obszary należące do zamawiającego. Zamawiający zakwestionował tę część opracowania
podnosząc, iż była ona wykonana z uwzględnieniem innych danych niż te, których wymagał
w przedmiotowym postępowaniu.
W ocenie Izby należy podzielić stanowisko zamawiającego. Odwołujący nie
udowodnił bowiem, że wskazany zakres prac wykonanych na rzecz KZGW jest adekwatny i
znajdzie zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Jako dowód na uzasadnienie
swego stanowiska odwołujący przedstawił specyfikację istotnych warunków zamówienia w
zamówieniu realizowanym dla KZGW. Analiza załącznika nr 1 do SIWZ „Opis przedmiotu
zamówienia” pozwala na wniosek, iż opracowanie wykonane zgodnie z przedstawionymi
wymogami i uwarunkowaniami nie uwzględnia dokumentów i opracowań wymaganych przez
zamawiającego w niniejszym postępowaniu. I tak – zgodnie ze wskazaniami znajdującymi
się na str. 19 SIWZ postępowania prowadzonego przez KZGW wskazano, że opracowania
będące wynikiem realizacji zamówienia muszą uwzględnić następujące dokumenty:
1) Program wodno-środowiskowy kraju;
2) Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza: Wisły, Odry Ücker, Jarft,
Świeżej, Pregoły, Niemna, Dniestru, Dunaju i Łaby;
3) Wytyczne / rekomendacje / zalecenie merytoryczne KE w ramach wspólnej
strategii wdrażania RDW (CIS);
4) Wytyczne do raportu z wdrażania programów działań: Concept paper for 2012
reporting No. 2.2 (2010 r.);
5) Wytyczne KE w zakresie zmian klimatu: Guidance dokument No. 24 River Basin
Managment In a Changing Climate (2009 r.);
6) Raport z wdrażania art. 13 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE
7) Inne materiały, analizy i dokumenty.
Z powyższego wynika, iż wykonawca realizujący zamówienie dla KZGW nie opierał
się na tych samych danych, które były wskazane przez zamawiającego w przedmiotowym
postępowaniu, w tym w szczególności nie uwzględnił Geobazy do „Identyfikacji znaczących
oddziaływań antropogenicznych w obszarze działania RZGW w Krakowie (regiony wodne:
Górna Wisła, Czarba Orawa i Dniestr)”. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że
opracowanie wykonywane dla KZGW byłoby w jakimkolwiek stopniu przydatne w
postępowaniu realizowanym na rzecz RZGW w Krakowie.
Odnosząc się do stanowiska odwołującego, iż zamawiający w informacji o odrzuceniu
jego oferty stwierdził, iż nie jest możliwa realizacja przedmiotu zamówienia na danych
pochodzących z Banku Danych Lokalnych (BDL), a jednocześnie sam odwołał się do tych
danych na stronie 2 Szczegółowego opisu przedmiotu zamówienia Izba wskazuje, że
informacja o danych z BDL znalazła się w rozdziale 1 opisu przedmiotu zamówienia, pt. „Cel
pracy”. Zamawiający wskazał tam m.in., iż w ramach charakterystyki obszaru dorzecza w
pierwszym cyklu planistycznym w Polsce dokonano analizy mającej na celu identyfikację
znaczących oddziaływań antropogenicznych na wody oraz oceny wpływu działalności
człowieka na środowisko wodne. W tym celu wykorzystano dane statystyczne pochodzące z
Banku Danych Regionalnych Głównego Urzędu Statystycznego.
Z powyższego wynika, że dane z BDL znalazły zastosowanie w ramach innego,
wykonanego już opracowania. Nieuprawnione jest zatem stanowisko odwołującego, iż
przedmiot niniejszego zamówienia również opierać się powinien na tych danych. Jak już
wyżej wskazano, zamawiający określił w pkt. 7 ppkt 6 Opisu przedmiotu zamówienia
dokumenty i opracowania, których wykorzystania oczekuje i te materiały obowiązują
wykonawców.
Odwołujący ponadto podnosił, iż nigdy nie deklarował, że w ramach opracowania
będącego przedmiotem niniejszego opracowania wykorzysta wyłącznie dane z BDL.
Niemniej jednak w odwołaniu zaznaczył, iż możliwe jest dokonanie analizy wpływu
punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie wodnym Górnej
Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL. BDL jest bowiem jednym
ze źródeł danych wykorzystywanych do analizy wpływu szczególnie przydatnym wobec
braku innych danych, przy czym dane pochodzące z BDL były wykorzystywane dotychczas
bez przeszkód przy realizacji analogicznych opracowań dla RZGW w całej Polsce, w tym
również dla zamawiającego, a zamawiający nie zastrzegł w treści SIWZ braku możliwości
wykorzystania danych z BDL.
Izba stoi na stanowisku, iż z faktu, że zamawiający nie zastrzegł braku możliwości
wykorzystania danych z BDL nie należy wnioskować, iż dane te są dopuszczalne.
Zamawiający sprecyzował dane, których wykorzystania wymaga i enumeratywne wyliczanie
w treści SIWZ rodzaju danych, których nie należy brać pod uwagę jest oczekiwaniem zbyt
daleko idącym. Ponadto na rozprawie zamawiający stwierdził, iż opracowanie dla KZGW
opiera się właśnie na danych z BDL, a odwołujący temu nie zaprzeczył. Jest to w ocenie Izby
potwierdzenie, iż opracowanie dla KZGW nie może być wykorzystane w realizacji
zamówienia objętego niniejszym postępowaniem.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
ustawy Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania.
………………………………………
WYROK
z dnia 9 lipca 2013 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Ewa Sikorska
Protokolant: Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. w Warszawie odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 17 czerwca 2013 r. przez Instytut Meteorologii
i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie w postępowaniu
prowadzonym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie
przy udziale wykonawcy PECTORE-ECO Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w
Gliwicach, zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie
2. kosztami postępowania obciąża Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej –
Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr
(słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Instytut
Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy w
Warszawie tytułem wpisu od odwołania
2.2 zasądza od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego
Instytutu Badawczego w Warszawie na rzecz Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej w Krakowie kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) na niniejszy wyrok -
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Krakowie.
………………………………
Sygn. akt: KIO 1449/13
Uzasadnienie
Zamawiający – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie – prowadzi
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na ocenę ryzyka nieosiągnięcia celów
środowiskowych przez jednolite części wód wraz z analizą konieczności zastosowania
derogacji.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia
2004 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 roku Nr 113, poz. 759 ze
zmianami), zwanej dalej ustawą Pzp.
W dniu 17 czerwca 2013 roku wykonawca Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej
– Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie wobec
czynności zamawiającemu zarzucając naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp:
1) art. 7 ust 1 i 3 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w
sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie
wykonawców i udzielenie zamówienia wykonawcy wybranemu niezgodnie z przepisami
ustawy;
2) art. 90 ust. 2 i ust. 3 poprzez przyjęcie przez zamawiającego, bez jakiegokolwiek
merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska, że wyjaśnienia odwołującego z dnia 29
maja 2013 r. złożone w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego wystosowane na
podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp nie wskazują w sposób przekonywujący obiektywnych
czynników uzasadniających wysokość zaoferowanej ceny i w rezultacie, nie mogą być
ocenione z uwzględnieniem art. 90 ust. 2 ustawy Pzp, co doprowadziło do zaniechania
przeprowadzenia przez zamawiającego oceny wyjaśnień odwołującego zgodnie z art. 90 ust.
2 i ust. 3 ustawy Pzp i do błędnego uznania przez zamawiającego, że odwołujący nie
wykazał, że zaoferowana cena nie jest ceną rażąco niską;
3) naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 poprzez jego bezzasadnie zastosowanie, polegające
na odrzuceniu oferty z uwagi na uznanie, że cena zaoferowana przez odwołującego jest
ceną rażąco niską, mimo że odwołujący przedstawił szczegółowe uzasadnienie takiej ceny w
wyjaśnieniach odwołującego, a zamawiający nie wykazał dlaczego nie uznaje ich za
wystarczające.
Odwołujący wniósł również o zwrócenie się do Krajowego Zarządu Gospodarki
Wodnej z siedzibą w Warszawie przy ul. Grzybowska 80/82, 00-844 Warszawa celem
uzyskania pełnej dokumentacji dotyczącej realizacji zadania „Opracowanie analizy presji i
wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód
dla potrzeb opracowania aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami -
znak sprawy KZGW-DPZWpgw/FW/2/2012” - na okoliczność tożsamego w znacznej części
zakresu przedmiotowego oraz skutkiem tego możliwości wykorzystania danych przy
realizacji opracowania w ramach postępowania prowadzonego przez zamawiającego.
Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu
dokonania następujących czynności:
1) unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz czynności odrzucenia
oferty złożonej przez odwołującego w przedmiotowym postępowaniu,
2) ponownego dokonania czynności oceny ofert, w tym w szczególności oceny
wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych przez odwołującego;
3) dokonanie wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł, że w ramach przedmiotowego
postępowania w dniu 27 maja 2013 r. zamawiający wezwał odwołującego do złożenia
wyjaśnień w zakresie dotyczącym elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny
ofertowej wskazując jednocześnie na określony jej wzór obliczenia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie odwołujący w dniu 29 maja 2013 r. pisemnie
wskazał, iż z uwagi na fakt realizacji o podobnym przedmiotowo zakresie pracy na zlecenie
Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie dla obszaru całej Polski
(pn. „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w
szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania aktualizacji
programów działań i planów gospodarowania wodami - znak sprawy KZGW-
DPZWpgw/FW/2/2012”) w celu zachowania spójności pomiędzy pracami większość danych
oraz rozwiązań metodycznych musi być z tego opracowania do pracy będącej przedmiotem
niniejszego zamówienia zaimplementowanych. Ponadto przy ustalaniu ceny odwołujący
uwzględnił, iż koszt realizacji przedmiotu zamówienia obejmującego obszar całej Polski to
344.000 zł brutto, a obszar RZGW w Krakowie zajmuje 14 % powierzchni kraju. Również
prace dotyczące JCWPd m.in. „Charakterystyka wód podziemnych zgodnie z zapisami
załącznika 1.2 Ramowej Dyrektywy Wodnej” są realizowane przez Państwowy Instytut
Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, co również ma wpływ na obniżenie realizacji
przedmiotowego zadania.
Dodatkowo odwołujący przesłał szczegółową wycenę pracy zgodnie z określonym
przez zamawiającego sposobem jej wyliczenia.
W dniu 12 czerwca 2013 r. zamawiający poinformował odwołującego o uznaniu jego
oferty za zawierająca rażąco niską cenę, a tym samym w konsekwencji o jej odrzuceniu i
wyborze jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę „PECTORE-ECO” Sp. z
o.o. z siedzibą w Gliwicach. W lapidarnym uzasadnieniu swojej czynności zamawiający
wskazał, że jego zdaniem nie jest możliwie dokonanie w ramach przedmiotowej pracy
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank
Danych lokalnych - dane w układzie statystycznym), co w rezultacie powoduje, że zakres
prac będzie szerszy niż przewidywany przez odwołującego.
Odwołujący podniósł, że zgodnie z opisem przedmiotu Zamówienia zawartym pkt
XVII Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz § 3 ust. 2 wzoru umowy cena
zawarta w ofercie ma charakter ryczałtowy oraz uwzględnia doświadczenie i wiedzę
zawodową wykonawcy oraz wszelkie koszty niezbędne dla prawidłowego i pełnego
wykonania przedmiotu zamówienia na warunkach określonych w specyfikacji, a także
podatki, opłaty, rabaty i upusty, których wykonawca zamierza udzielić itp.
W załączniku nr 5 do SIWZ wskazano natomiast cel i przedmiot pracy. Zamawiający
zatem nie określił w SIWZ technologii, liczby pracowników, ani metodyki jakie miały być
wykorzystane podczas wykonywania zamówienia.
W informacji o odrzuceniu oferty zamawiający podniósł wobec odwołującego
wyłącznie jeden merytoryczny zarzut w postaci twierdzenia, iż nie jest możliwie dokonanie w
ramach przedmiotowej pracy analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań
antropogenicznych w regionie wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych
pochodzących z BDL (Bank Danych lokalnych - dane w układzie statystycznym), co w
rezultacie powoduje, że zakres prac będzie szerszy niż przewidywany przez odwołującego.
Przy czym powyższe twierdzenie nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia,
co w rezultacie utrudnia, a wręcz uniemożliwia weryfikację zasadności podjętej czynności
przez zamawiającego.
Odnosząc się zatem do jedynego zarzutu zamawiającego odwołujący podkreślił, że
przedstawił w sposób szczegółowy i przejrzysty podstawy kalkulacji ceny zaproponowanej w
ofercie. W wyjaśnieniach odwołujący wskazał bowiem szczegółowe podstawy kalkulowania
ceny, z których wynikają obiektywne czynniki wpływające na obniżenie ceny oferty.
Odwołujący aktualnie realizuje na zlecenie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z
siedzibą w Warszawie pracę pn. „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń
antropogenicznych w szczególnym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania
aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami - znak sprawy KZGW-
DPZWpgw/FW/2/2012” i w związku z tym posiada szczegółową wiedzę oraz dostęp do
danych opracowanych przez RZGW Kraków, a także przede wszystkim rozeznanie, które z
nich wymagałyby uzupełnienia i w jakim zakresie. Przy czym analiza wpływu i analiza
konieczności zastosowania derogacji jest również przedmiotem wyżej wymienionej pracy.
Zakres pracy realizowanej w ramach przedmiotowego postępowania jest zbliżony do pracy
wykonywanej na zlecenie KZGW z/s w Warszawie, a znaczna część tematyki dubluje,
skutkiem istnieje możliwość wykorzystania tych samych danych.
Odnosząc się do wysokości proponowanej stawki za roboczogodzinę w wysokości 45
zł, odwołujący wskazał, że jest to stawka wyliczona przez sekcję planowania na podstawie
wynagrodzeń w Zakładzie ZGWiSW.
Odwołujący wskazał, że możliwe jest dokonanie analizy wpływu punktowych oraz
obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie wodnym Górnej Wisły, Czarnej
Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank Danych Lokalnych - dane w
układzie statystycznym). Bank Danych Lokalnych jest bowiem jednym ze źródeł danych
wykorzystywanych do analizy wpływu szczególnie przydatnym wobec braku innych danych.
Przy czym dane pochodzące z BDL były wykorzystywane dotychczas bez przeszkód przy
realizacji analogicznych opracowań dla RZGW w całej Polsce, w tym również dla
zamawiającego do identyfikacji oddziaływań na swoim obszarze działania. Zamawiający nie
zastrzegł w treści SIWZ braku możliwości wykorzystania danych z BDL, na których sam
zamawiający, jak i inne RZGW bazowały. Przy czym wbrew wnioskom płynącym z
uzasadnienia odrzucenia oferty odwołującego odwołujący nigdy nie deklarował, że w ramach
opracowania będącego przedmiotem niniejszego opracowania pracy wykorzysta wyłącznie
dane z BDL.
Odwołujący zakwestionował również prawidłowość oszacowania przez
zamawiającego wartości zamówienia, bowiem zbyt wysoko oszacował on wartość
zamówienia, a w rzeczywistości zamówienie można wykonać znacznie taniej.
Izba ustaliła, co następuje:
Wartość szacunkowa została przez zamawiającego ustalona na kwotę: 160 000,00 zł.
W postępowaniu wpłynęły trzy oferty:
1) oferta odwołującego z ceną 60.000,00 zł +VAT (razem: 73.800,00 zł)
2) oferta PECTORE-ECO Sp. z o.o. w Gliwicach z ceną 94.500,00 zł + VAT (razem:
116.235,00 zł)
3) oferta MGGP SA w Tarnowie z ceną 145.000,00 zł + VAT (razem: 178.350,00 zł)
Zamawiający w Załączniku nr 5 do SIWZ – Szczegółowym opisie przedmiotu
zamówienia w pkt. 7 wskazał materiały konieczne do uwzględnienia przez wykonawcę
przekazane przez zamawiającego, do których należało:
1) opracowanie pn. „Uszczegółowienie metodyki w zakresie ostatecznego
wyznaczania silnie zmienionych i sztucznych części wód w Polsce” Owsiany M.,
Jarząbek A., Sarna S. Kraków 2007
2) Opracowanie pn. „Wyznaczenie obszarów szczególnie narażonych na
zanieczyszczenia azotonami pochodzenia rolniczego (OSN)”, IUNG-PIB Puławy,
październik 2011
3) Dane dot. zagospodarowania terenu (Corine Land Cover 1:10 000), (w
formacie *.shp)
4) Mapy gęstości zaludnienia Europejskiej Agencji Środowiska
5) Geobaza GIS Planów Gospodarowania Wodami dla obszaru RZGW w
Krakowie
6) Geobaza do „Identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych w
obszarze działania RZGW w Krakowie (regiony wodne: Górna Wisła, Czarna Orawa,
Dniestr).
W dniu 13 maja 2013 roku do zamawiającego wpłynęło pytanie od jednego z
wykonawców o treści:
„W ramach Zadania 1 analizę oddziaływań antropogenicznych należy wykonać w
oparciu o dane przekazane przez Zamawiającego oraz dane pozyskane przez wykonawcę
we własnym zakresie. Czy poprzez ten zapis należy rozumień, że Geobaza do Identyfikacji
znaczących oddziaływań antropogenicznych w obszarze RZGW w Krakowie wymieniona w 6
punkcie pkt. 7 Materiały konieczne do uwzględnienia przez Wykonawcę jest niekompletna i
zadaniem Wykonawcy będzie jej uzupełnienie? Jeśli tak, to w jakim zakresie i w oparciu o
jakie dane należy dokonać uzupełnień?”
W dniu 15 maja 2013 roku zamawiający udzielił na wskazane wyżej pytanie
odpowiedzi następującej treści:
„Zadaniem Wykonawcy nie jest uzupełnianie przekazanej geobazy do opracowania
Identyfikacja znaczących oddziaływań antropogenicznych w obszarze działania RZGW w
Krakowie. W ramach Zadania 1 należy wykonać – cytat z SIWZ W ramach tego zadania
Wykonawca dokona przeglądu presji na obszarze działania RZGW w Krakowie, a następnie
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy oraz Dniestru. Analizę należy dokonać w oparciu o
dane przekazane od Zamawiającego oraz dane pozyskane we własnym zakresie przez
Wykonawcę. Sformułowanie dane pozyskane we własnym zakresie odnosi się do możliwości
wykorzystania przez Wykonawcę na potrzeby analizy wpływu zidentyfikowanych presji
bardziej aktualnych danych niż te, które są w posiadaniu Zamawiającego i zostaną
przekazane na potrzeby realizacji pracy (np. Zamawiający przekazuje na potrzeby analizy
wpływu presji punktowych i obszarowych mapy gęstości zaludnienia Europejskiej Agencji
Środowiska – stan na rok 1992. Wykonawca na potrzeby ww. analizy może zatem
wykorzystać nowsze dane dot. gęstości zaludnienia, które jednak musi pozyskać we
własnym zakresie.).
Pismem z dnia 27 maja 2013 roku zamawiający wezwał odwołującego do złożenia
wyjaśnień dotyczących elementów oferty, mających wpływ na wysokość ceny ofertowej.
Zamawiający dokonał ustalenia wartości zamówienia posługując się wyliczeniem, które
przedstawił w piśmie. W związku z tym poprosił o przedstawienie wyceny prac dokonanej
przez odwołującego w analogicznym lub podobnym układzie. Stwierdził jednocześnie, że
wielkość opracowania, a także porównanie zaoferowanej przez odwołującego ceny do
wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia (ustalonej przez zamawiającego zgodnie z
art. 35 ust. 1 ustawy) oraz do cen innych ofert złożonych w postępowaniu, jak i wiedza,
doświadczenie i rozeznanie warunków rynkowych, jakimi dysponuje zamawiający wpływa na
uznanie zaoferowanej przez odwołującego ceny za niewiarygodną, nierealistyczną (rażąco
niską).
W odpowiedzi odwołujący pismem z dnia 29 maja 2013 roku wyjaśnił, że
zaproponowana przez niego cena nie jest rażąco niska i jest adekwatna do nakładu pracy
oraz warunków rynkowych. Kalkulacja ceny odwołującego uwzględniała fakt, że praca o
podobnym zakresie realizowana jest na zlecenie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dla
obszaru całej Polski (Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń
antropogenicznych w szczegółowym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb
opracowania aktualizacji programów działań i planów gospodarowania wodami i w celu
zachowania spójności pomiędzy pracami większość danych i rozwiązań metodycznych musi
być z tego opracowania do pracy będącej przedmiotem zamówienia zaimplementowanych.
Przy ustalaniu ceny odwołujący uwzględnił to, że koszt realizacji wymienionej pracy
obejmującej obszar całej Polski wynosi 344.400 zł brutto, a obszar RZGW Kraków obejmuje
14% powierzchni kraju. Prace dotyczące JCWPd między innymi „Charakterystyka wód
podziemnych zgodnie z zapisami Załącznika II.2 Ramowej Dyrektywy Wodnej” są
realizowane przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy i
również w tym zakresie odwołujący uznał, że w celu zachowania spójności wykorzystane
zostaną metodyki i dane przedstawione w tych pracach. Odwołujący przedstawił wycenę
pracy w zaproponowanym przez zamawiającego układzie.
Pismem z dnia 12 czerwca 2013 roku zamawiający poinformował odwołującego o
odrzuceniu jego oferty, ponieważ zawiera ona rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
Zdaniem zamawiającego nie jest możliwe dokonanie w ramach przedmiotowej pracy
analizy wpływu punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie
wodnym Górnej Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL (Bank
Danych Lokalnych – dane w układzie statystycznym). Tym samym zakres prac
wykonywanych przez wykonawcę w ramach przedmiotowej pracy będzie znacznie szerszy
niż przewidywany przez odwołującego.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie jest bezzasadne.
W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do wnoszenia
środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Pzp.
Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy – Pzp zamawiający w celu ustalenia, czy oferta
zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca się w formie
pisemnej do wykonawcy o udzielenie w określonym terminie wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. Zamawiający obowiązany jest zbadać
zaoferowaną cenę w odniesieniu do danych, którymi dysponuje. Izba stoi na stanowisku, iż
punktem odniesienia dla zamawiającego powinna być ustalona przez niego wartość
zamówienia oraz ceny zaoferowane przez innych wykonawców, biorących udział w
postępowaniu. Należy wskazać tu na orzeczenie Zespołu Arbitrów z dnia 1 marca 2006 r.,
sygn. akt: UZP/ZO/-546/06, iż: "Skoro cena oferty uznanej za najkorzystniejszą stanowi
około 62% ceny oferty zawierającej najwyższą cenę i około 57% wartości szacunkowej
zamówienia powiększonej o podatek od towarów i usług, to w ocenie Zespołu Arbitrów
zamawiający powinien wszcząć postępowanie wyjaśniające w trybie art. 90 ustawy - Prawo
zamówień publicznych. Tak duża rozbieżność cen ofert, jeśli przyjąć, iż wartość szacunkowa
zamówienia została ustalona prawidłowo, wskazuje bowiem na ewentualne ryzyko
powierzenia zamówienia wykonawcy, który nie będzie w stanie za nią rzetelnie wykonać
zamówienia".
Izba wskazuje na brzmienie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp odnoszącego
cenę do wartości przedmiotu zamówienia – ma to być „cena rażąco niska w stosunku do
przedmiotu zamówienia”. Tym samym, to realna, rynkowa wartość danego zamówienia jest
punktem odniesienia dla oceny i ustalenia ceny tego typu. Cena rażąco niska w stosunku do
przedmiotu zamówienia będzie ceną odbiegającą od jego rzeczywistej wartości, a rzeczona
różnica nie będzie uzasadniona obiektywnymi względami pozwalającymi danemu
wykonawcy bez strat i finansowania wykonania zamówienia z innych źródeł niż
wynagrodzenie umowne, zamówienie to wykonać. Reasumując, cena rażąco niska jest więc
ceną nierealistyczną, nieadekwatną do zakresu i kosztów prac składających się na dany
przedmiot zamówienia, zakładającą wykonanie zamówienia poniżej jego rzeczywistych
kosztów i w takim sensie nie jest ceną rynkową, tzn. generalnie nie występuje na rynku, na
którym ceny wyznaczane są m.in. poprzez ogólną sytuację gospodarczą panującą w danej
branży i jej otoczeniu biznesowym, postęp technologiczno-organizacyjny oraz obecność i
funkcjonowanie uczciwej konkurencji podmiotów racjonalnie na nim działających… etc.
Definicja tego typu została wypracowana w orzecznictwie i nie występują w tym zakresie
kontrowersje.
A zatem, jeśli w trakcie oceny ofert zamawiający ma do czynienia z ofertą
zawierającą cenę odbiegającą w istotny sposób od wartości przedmiotu zamówienia oraz
cen innych ofert, w celu ustalenia, czy oferta zawiera cenę rażąco niską w stosunku do
przedmiotu zamówienia, obowiązany jest zwrócić się do wykonawcy o szczegółowe
wyjaśnienie powodów zaproponowania tak niskiej ceny.
Zważywszy na istotne różnice pomiędzy ceną odwołującego a ustaloną przez
zamawiającego wartością szacunkową zamówienia i cenami zawartymi w pozostałych
ofertach Izba uznała, że zamawiający zasadnie zwrócił się do odwołującego o złożenie w
tym zakresie niezbędnych wyjaśnień.
W myśl art. 90 ust. 2 ustawy Pzp zamawiający, oceniając wyjaśnienia, bierze pod
uwagę obiektywne czynniki, w szczególności oszczędność metody wykonania zamówienia,
wybrane rozwiązania techniczne, wyjątkowo sprzyjające warunki wykonywania zamówienia
dostępne dla wykonawcy, oryginalność projektu wykonawcy oraz wpływ pomocy publicznej
udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Izby w wyjaśnieniach złożonych przez odwołującego nie znalazły się żadne
ze wskazanych w art. 90 ust. 2 ustawy Pzp czynników uzasadniających zaoferowanie tak
niskiej ceny. Wyjaśnienia odwołującego opierały się w istocie na twierdzeniu, iż części
przedmiotu zamówienia nie będzie musiał wykonywać, ponieważ wykorzysta w tym celu
opracowanie wykonane na rzecz Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w ramach zadania
pn.: „Opracowanie analizy presji i wpływów zanieczyszczeń antropogenicznych w
szczegółowym ujęciu wszystkich kategorii wód dla potrzeb opracowania aktualizacji
programów działań i planów gospodarowania wodami”, które swym zakresem objęło również
obszary należące do zamawiającego. Zamawiający zakwestionował tę część opracowania
podnosząc, iż była ona wykonana z uwzględnieniem innych danych niż te, których wymagał
w przedmiotowym postępowaniu.
W ocenie Izby należy podzielić stanowisko zamawiającego. Odwołujący nie
udowodnił bowiem, że wskazany zakres prac wykonanych na rzecz KZGW jest adekwatny i
znajdzie zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Jako dowód na uzasadnienie
swego stanowiska odwołujący przedstawił specyfikację istotnych warunków zamówienia w
zamówieniu realizowanym dla KZGW. Analiza załącznika nr 1 do SIWZ „Opis przedmiotu
zamówienia” pozwala na wniosek, iż opracowanie wykonane zgodnie z przedstawionymi
wymogami i uwarunkowaniami nie uwzględnia dokumentów i opracowań wymaganych przez
zamawiającego w niniejszym postępowaniu. I tak – zgodnie ze wskazaniami znajdującymi
się na str. 19 SIWZ postępowania prowadzonego przez KZGW wskazano, że opracowania
będące wynikiem realizacji zamówienia muszą uwzględnić następujące dokumenty:
1) Program wodno-środowiskowy kraju;
2) Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza: Wisły, Odry Ücker, Jarft,
Świeżej, Pregoły, Niemna, Dniestru, Dunaju i Łaby;
3) Wytyczne / rekomendacje / zalecenie merytoryczne KE w ramach wspólnej
strategii wdrażania RDW (CIS);
4) Wytyczne do raportu z wdrażania programów działań: Concept paper for 2012
reporting No. 2.2 (2010 r.);
5) Wytyczne KE w zakresie zmian klimatu: Guidance dokument No. 24 River Basin
Managment In a Changing Climate (2009 r.);
6) Raport z wdrażania art. 13 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE
7) Inne materiały, analizy i dokumenty.
Z powyższego wynika, iż wykonawca realizujący zamówienie dla KZGW nie opierał
się na tych samych danych, które były wskazane przez zamawiającego w przedmiotowym
postępowaniu, w tym w szczególności nie uwzględnił Geobazy do „Identyfikacji znaczących
oddziaływań antropogenicznych w obszarze działania RZGW w Krakowie (regiony wodne:
Górna Wisła, Czarba Orawa i Dniestr)”. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że
opracowanie wykonywane dla KZGW byłoby w jakimkolwiek stopniu przydatne w
postępowaniu realizowanym na rzecz RZGW w Krakowie.
Odnosząc się do stanowiska odwołującego, iż zamawiający w informacji o odrzuceniu
jego oferty stwierdził, iż nie jest możliwa realizacja przedmiotu zamówienia na danych
pochodzących z Banku Danych Lokalnych (BDL), a jednocześnie sam odwołał się do tych
danych na stronie 2 Szczegółowego opisu przedmiotu zamówienia Izba wskazuje, że
informacja o danych z BDL znalazła się w rozdziale 1 opisu przedmiotu zamówienia, pt. „Cel
pracy”. Zamawiający wskazał tam m.in., iż w ramach charakterystyki obszaru dorzecza w
pierwszym cyklu planistycznym w Polsce dokonano analizy mającej na celu identyfikację
znaczących oddziaływań antropogenicznych na wody oraz oceny wpływu działalności
człowieka na środowisko wodne. W tym celu wykorzystano dane statystyczne pochodzące z
Banku Danych Regionalnych Głównego Urzędu Statystycznego.
Z powyższego wynika, że dane z BDL znalazły zastosowanie w ramach innego,
wykonanego już opracowania. Nieuprawnione jest zatem stanowisko odwołującego, iż
przedmiot niniejszego zamówienia również opierać się powinien na tych danych. Jak już
wyżej wskazano, zamawiający określił w pkt. 7 ppkt 6 Opisu przedmiotu zamówienia
dokumenty i opracowania, których wykorzystania oczekuje i te materiały obowiązują
wykonawców.
Odwołujący ponadto podnosił, iż nigdy nie deklarował, że w ramach opracowania
będącego przedmiotem niniejszego opracowania wykorzysta wyłącznie dane z BDL.
Niemniej jednak w odwołaniu zaznaczył, iż możliwe jest dokonanie analizy wpływu
punktowych oraz obszarowych oddziaływań antropogenicznych w regionie wodnym Górnej
Wisły, Czarnej Orawy i Dniestru na danych pochodzących z BDL. BDL jest bowiem jednym
ze źródeł danych wykorzystywanych do analizy wpływu szczególnie przydatnym wobec
braku innych danych, przy czym dane pochodzące z BDL były wykorzystywane dotychczas
bez przeszkód przy realizacji analogicznych opracowań dla RZGW w całej Polsce, w tym
również dla zamawiającego, a zamawiający nie zastrzegł w treści SIWZ braku możliwości
wykorzystania danych z BDL.
Izba stoi na stanowisku, iż z faktu, że zamawiający nie zastrzegł braku możliwości
wykorzystania danych z BDL nie należy wnioskować, iż dane te są dopuszczalne.
Zamawiający sprecyzował dane, których wykorzystania wymaga i enumeratywne wyliczanie
w treści SIWZ rodzaju danych, których nie należy brać pod uwagę jest oczekiwaniem zbyt
daleko idącym. Ponadto na rozprawie zamawiający stwierdził, iż opracowanie dla KZGW
opiera się właśnie na danych z BDL, a odwołujący temu nie zaprzeczył. Jest to w ocenie Izby
potwierdzenie, iż opracowanie dla KZGW nie może być wykorzystane w realizacji
zamówienia objętego niniejszym postępowaniem.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
ustawy Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania.
………………………………………