Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 152/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 października 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
SSN Krzysztof Pietrzykowski
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa R.K. i H.K.
przeciwko Gminie Miasta G.
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 5 października 2006 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje temu Sądowi do
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w
postępowaniu kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
Oddalając apelacje R.K. i H.K., powodów w sprawie p-ko Gminie Miasta G. o
zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wykupienia
nieruchomości położonej w G. przy ul. R. 43, Sąd Apelacyjny oparł się na
bezspornym stanie faktycznym ustalonym przez Sąd Okręgowy w wyroku
oddalającym powództwo.
Do istotnych okoliczności sprawy należy podjęcie przez Radę Miasta G. 29
kwietnia 1999 r. uchwały nr [...] w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-
krajobrazowego „[...]”. Na obszarze zespołu, obejmującego nieruchomość
powodów, wprowadzono szczególny reżim prawny, skutkujący zakazami w
zakresie zagospodarowania i korzystania z terenu oraz pogarszania warunków
krajobrazowych, w tym wznoszenia nowych obiektów budowlanych. W tym czasie
plan zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy przewidywał możliwość
zabudowy, a powodowie uzyskawszy w 1995 r. decyzję o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu przygotowywali się do sprzedaży działek budowlanych
wchodzących w skład nieruchomości. Sprzedaż stała się faktycznie niemożliwa ze
względu na zakazy wprowadzone wymienioną uchwałą.
Poczynając od stycznia 2001 r. powodowie zwracali się do Prezydenta
Miasta o wykup lub zamianę nieruchomości, jednakże mimo ponawiania wniosku i
przychylnego stanowiska wojewody decyzja prezydenta miasta nie została w tej
sprawie wydana. W tym stanie rzeczy, powodowie w 2004 r. wystąpili z
powództwem o zobowiązanie Gminy Miasta G. do złożenia oświadczenia woli.
Pozwana wnosiła o oddalenie powództwa.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo, uznając że roszczenie powodów podlegało
rozpoznaniu na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.
o ochronie i kształtowaniu środowiska, stosowanych – według treści art. 8 ustawy
z dnia 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy
o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn.
3
zmianami) - do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania
z nieruchomości w związku z ochroną środowiska, powstałych przed 1.X. 2001 r.
Sąd wyraził zapatrywanie, że organem właściwym do realizacji uprawnień
powodów jest właściwy statio fisci Skarbu Państwa, tj. Prezydent Miasta G.
Powództwo wytoczone przeciw Gminie tego Miasta podlegało zatem oddaleniu.
Sąd Apelacyjny po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powodów
aprobował ten pogląd prawny wykazując w uzasadnieniu, że „organem właściwym”
w rozumieniu art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest
starosta (Prezydent Miasta) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej,
któremu należało przedstawić żądanie wykupu lub zamiany nieruchomości, w celu
wydania decyzji wskazującej warunki (m. in. cenę) wykupu oraz jednostkę
zobowiązaną do zawarcia umowy. Decyzja taka otwierałaby drogę sądową w razie
konieczności dochodzenia roszczenia o złożenie oświadczenia woli i wskazywałaby
podmiot biernie legitymowany. Brak takiej decyzji według oceny Sądu Apelacyjnego
stanowił negatywną przesłankę uwzględnienia roszczenia.
Skargę kasacyjną od wyroku sądu drugiej instancji wnieśli powodowie
zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie art. 84 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska polegające
na uznaniu, że – w okolicznościach sprawy – legitymację bierną na podstawie art.
84 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, w brzmieniu ustalonym na podstawie ustawy
z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje
organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa,
wyznacza decyzja prezydenta miasta.
Na tej podstawie skarżący domagali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania
sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi.
Pozwana wnosiła m.in. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia
postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie uchwały zmieniającej
obszar zespołu krajobrazowo-przyrodniczego, obejmującej również nieruchomość
powodów.
Nie dopatrując się przesłanek zawieszenia postępowania kasacyjnego
4
Sąd Najwyższy nie uwzględnił tego wniosku i po rozpoznaniu skargi
kasacyjnej, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie .
Sąd Apelacyjny przyjmował za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 84 ust. 2
ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w następującym brzmieniu -
obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r: w sprawach wykupu lub zamiany
nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ właściwy do spraw
gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Cenę wykupu ustala się
i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu
nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka
organizacyjna określona przez organ właściwy do spraw gospodarki gruntami
i wywłaszczania nieruchomości.
Po zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska na podstawie art. 36 pkt
18 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową
państwa (Dz.U.98.106.668), z dniem 1 stycznia 1999 r. omawiany przepis uzyskał
odmienne brzmienie: w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której
mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce
nieruchomościami. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad
określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Koszty nabycia
lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub
zamieniająca nieruchomość.
Dokonana zmiana nie pozostawia wątpliwości odnośnie do kwestii
wymagania wstępnej decyzji starosty. Usunięcie tego zdania nie może być inaczej
interpretowane niż rezygnacja z etapu pośredniego (decyzji administracyjnej) przed
wystąpieniem uprawnionego właściciela na drogę sądową o wydanie orzeczenia
zastępującego oświadczenie woli, składające się na umowę sprzedaży lub zamiany
nieruchomości. Przeciwny wniosek przeczyłby regułom wykładni logicznej
i domniemaniu racjonalności ustawodawcy. Powyższe stwierdzenie nie usuwa
dalszych wątpliwości związanych z pozostawieniem w mocy pierwszego zdania art.
84 ust. 2 określającego właściwość organu administracji rządowej w sprawach
5
wykupu lub zamiany przez odesłanie do przepisów o wywłaszczeniu
nieruchomości. Co do tego kontrowersyjnego zagadnienia wypowiadał się Sąd
Najwyższy w uchwale z 31 maja 2000 r., sygn. III ZP 8/00, OSNP 2000/22/802,
stwierdzając, że do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na
podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska (jednolity tekst: Dz. U. Z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) powołane są
sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Uzasadnienie uchwały wskazuje, że rola
organu administracji publicznej (starosty) według nowego brzmienia przepisu
ogranicza się do czynności niewładczych: materialnotechnicznych. Wskazana
uchwała, jak też wyrok składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
16 stycznia 2002 r. w sprawie III ZP 34/00, OSNP 2003/5/110 oraz powołane w ich
uzasadnieniach uchwały i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają
właściwość drogi sądowej, niekwestionowaną w rozpoznawanej sprawie, nie
rozstrzygają natomiast legitymacji biernej w sprawie o wykup lub zamianę.
Wykładnia językowa nie prowadzi do utożsamiania organu właściwego (art. 84 ust.
2 zdanie 1.) z podmiotem legitymowanym biernie w procesie, poza tym
sformułowanie przepisu (zdania 1 ) jest zbyt ogólne, aby przez ten podstawowy
sposób wykładni ustalać najpierw organ określony w przepisach o gospodarce
nieruchomościami, a następnie podmiot mający zdolność prawną i sądową wg
przepisów prawa i postępowania cywilnego. W takiej sytuacji należy sięgać do
pozostałych reguł, nie wykluczając wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Przyjmując za punkt wyjścia cywilnoprawny charakter roszczeń właściciela
wynikających z art. 84 ust. 1 i dopuszczalność drogi sądowej, należy wskazać na
integralność ochrony własności i prawa do sądu potwierdzonych w Konstytucji
(art. 21 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1) obejmującej zarówno postępowanie
rozpoznawcze jak i wykonawcze. Rzeczywista ochrona polega bowiem na
uzyskaniu orzeczenia w rozsądnym terminie oraz na jego wykonaniu. Nie można
zatem akceptować zapatrywania dzielącego postępowanie sądowe na fazę
rozpoznawczą z udziałem jednego podmiotu (Skarbu Państwa reprezentowanego
przez starostę (prezydenta miasta) oraz wykonawczą z udziałem innego podmiotu
(gminy nabywającej nieruchomość) odpowiedzialnej za „koszty”. Zasady
postępowania egzekucyjnego nie dopuszczają też wydania wyroku
6
zobowiązującego gminę do złożenia oświadczenia woli w procesie z udziałem
Skarbu Państwa, skoro przepis dotyczący kosztów nabycia lub zamiany odnosi się
do podmiotu nabywającego nieruchomość. Konstytucyjna zasada ochrony
samodzielności oraz praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego
(art. 165) wyklucza wykładnię dopuszczającą obciążanie gminy kosztami
nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa. Przytoczone wyżej okoliczności
nakazują dokonywać wykładni art. 84 ust. 2 zdanie 1 z uwzględnieniem art. 4 pkt 9
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami różnicującego organy „właściwe” wg
kryterium własności nieruchomości przysługującej w razie zamiany lub nabywanej
w razie wykupu. Podjęcie przez Gminę uchwały wprowadzającej ograniczenia
własności uzasadnia obciążenia ją obowiązkiem ponoszenia konsekwencji tego
aktu prawa miejscowego. Odmienne stanowisko prowadzące do odpowiedzialności
Skarbu Państwa za nabycie lub zamianę wymagałoby normy ustawowej. Prowadzi
to do wniosku, że powód prawidłowo wskazał jako pozwaną Gminę Miasta G.,
reprezentowaną przez swój organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta.
Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Sąd Najwyższy na podstawie
art. 39815
§ 1 k.p.c. orzekł, jak w sentencji wyroku.